Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 8 апреля 2016 г. N Ф08-1829/16 по делу N А53-19949/2015

г. Краснодар

08 апреля 2016 г.

Дело N А53-19949/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 06 апреля 2016 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 08 апреля 2016 г.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Илюшникова С.М., судей Андреевой Е.В. и Денека И.М., при участии в судебном заседании от заявителей: Ростовской-на-Дону городской Думы (ИНН 6164229753, ОГРН 1046164046433) - Теняевой С.Е. (доверенность от 04.04.2016), администрации города Ростова-на-Дону (ИНН 6164056684, ОГРН 1026103282743) - Савельевой О.В. (доверенность от 17.11.2015), Департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики города Ростова-на-Дону (ИНН 6152000334, ОГРН 1026103273415) - Мурадян Н.С. (доверенность от 25.02.2016), Управления благоустройства и лесного хозяйства города Ростова-на-Дону (ИНН 6164244504, ОГРН 1066164003751) - Бацановой Ю.П. (доверенность от 11.01.2016), муниципального казенного предприятия "Ростгорсвет" (ИНН 6164246452, ОГРН 1066164020405) - Титченко М.В. (доверенность от 14.01.2016), от заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (ИНН 6163030500, ОГРН 1026103173172) - Пахальяна А.И. (доверенность от 16.06.2015), в отсутствие прокуратуры города Ростова-на-Дону (ИНН 6164045555, ОГРН 1026103302972), надлежаще извещенной о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично посредством размещения информации о движении дела на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.12.2015 по делу N А53-19949/2015 (судьи Илюшин Р.Р., Ефимова О.Ю., Сулименко О.А.), установил следующее.

Департамент жилищно-коммунального хозяйства и энергетики города Ростова-на-Дону (далее - департамент), Ростовская-на-Дону городская Дума (далее - Дума), администрация города Ростова-на-Дону (далее - администрация), Управление благоустройства и лесного хозяйства города Ростова-на-Дону (далее - управление благоустройства) и муниципальное казенное предприятие "Ростгорсвет" (далее - предприятие) обратились в Арбитражный суд Ростовской области с заявлениями к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - управление, антимонопольный орган) о признании недействительными решения от 14.07.2015 по делу N 177/04 и предписания N 658/04.

Заявления приняты к производству суда, возбуждены производства.

Определениями суда от 31.08.2015 и 21.09.2015 заявления по делам N А53-19949/2015, А53-20760/2015, А53-20761/2015, А53-22460/2015 и А53-24091/2015 объединены в одно производство с присвоением объединенному делу номера А53-19949/2015.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена прокуратура города Ростова-на-Дону.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 12.10.2015 (судья Шапкин П.В.) в удовлетворении заявленных требований отказано. Суд пришел к выводу о доказанности факта нарушения заявителями части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.12.2015 решение суда от 12.10.2015 отменено, по делу принят новый судебный акт. Суд признал недействительными решение управления от 14.07.2015 по делу N 117/04 и предписаний от 13.07.2015 N 658/04 и 659/04. Судебный акт мотивирован недоказанностью антимонопольным органом того, что действия органов местного самоуправления по предоставлению субсидий на возмещение затрат по обеспечению бесперебойного функционирования сетей наружного освещения приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на определенном товарном рынке.

В кассационной жалобе управление просит отменить постановление апелляционной инстанции от 28.12.2015 и оставить в силе решение суда от 12.10.2015. Заявитель полагает, что организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц) является муниципальной нуждой, удовлетворение которой должно осуществляться исключительно путем размещения муниципального заказа в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе); непроведение торгов органами местного самоуправления г. Ростова-на-Дону на право выполнять работы по обеспечению бесперебойного функционирования сетей наружного освещения нарушает нормы антимонопольного законодательства, поскольку приводит или может привести к ограничению конкуренции. По мнению антимонопольного органа, субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг. Форма собственности получателя субсидий и закрепление за ним муниципального имущества не могут являться критерием отбора юридических лиц, имеющих право на получение субсидии, поэтому установленный органами местного самоуправления г. Ростова-на-Дону порядок финансирования затрат по содержанию муниципального имущества, закрепленного за муниципальным казенным предприятием, не отвечает требованиям статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Органы местного самоуправления в нарушение Закона о контрактной системе не провели торги на право выполнения работ по обеспечению бесперебойного функционирования сетей наружного освещения.

В отзывах на кассационную жалобу департамент, Дума, администрация и управление благоустройства просят оставить без изменения постановление апелляционного суда от 28.12.2015, считая его законным и обоснованным.

В судебном заседании представитель управления повторил доводы жалобы. Представители заявителей высказались против удовлетворения кассационной жалобы, пояснив суду, что за МКП "Ростгорсвет" на праве оперативного управления закреплено муниципальное имущество (имущество общего пользования, предназначенное для использования неопределенным кругом лиц на безвозмездной основе и не предназначенное для использования в целях извлечения прибыли). В связи с подготовкой к Чемпионату мира по футболу 2018 г. администрация, руководствуясь статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, приняла решение о предоставлении муниципальным хозяйствующим субъектам средств бюджета муниципального образования в виде субсидий на возмещение затрат по обеспечению бесперебойного функционирования сетей наружного освещения в г. Ростове-на-Дону. Антимонопольный орган не доказал, что в результате действий администрации, департамента и управления благоустройства в данном случае возникли негативные последствия для конкуренции и какие преимущества предоставлены муниципальному казенному предприятию.

Изучив материалы дела и выслушав представителей участвующих в заседании лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что обжалуемый судебный акт надлежит оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Как видно из материалов дела, 14.07.2015 решением управления N 12580/04 по делу 177/04, возбужденному по признакам нарушения антимонопольного законодательства, Дума, администрация и департамент признаны нарушившими часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции; управление благоустройства и предприятие признаны нарушившими статью 16 Закона о защите конкуренции.

14 июля 2015 года во исполнение указанного решения комиссия управления приняла предписание N 658/04, в котором указано следующее: Думе, администрации и Департаменту ЖКХ в срок до 13.10.2015 в пределах своей компетенции обеспечить закупку работ по обеспечению бесперебойного функционирования сетей наружного освещения (восстановление сетей наружного освещения) в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе

14 июля 2015 года комиссия управления вынесла предписание N 659/04, в котором указано на необходимость Управлению по благоустройству и муниципальному казенному предприятию в срок до 13.10.2015 расторгнуть договор от 26.02.2015 N 13 о предоставлении субсидии на возмещение затрат по обеспечению бесперебойного функционирования сетей наружного освещения.

Не согласившись с вынесенными решением и предписаниями, заявители обратились в арбитражный суд с заявлениями.

Отменяя решение суда первой инстанции от 12.10.2015 и удовлетворяя заявленные требования, суд апелляционной инстанции правомерно исходил из следующего.

В силу норм части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции названный Федеральный Закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

В части 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции указано, что данный Закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" (в редакции от 14.10.2010) разъяснено следующее: при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению. Таким образом, основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции. Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

В силу пунктов 5, 18 и 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории) отнесены к вопросам местного значения городского округа. Из части 3 статьи 17 и части 1 статьи 2 данного Закона следует, что решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Согласно части 2 статьи 18 указанного Закона финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов. При этом законодательно установлено право органа местного самоуправления определять способ решения вопросов местного значения.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции обоснованно отклонил довод управления о том, что действующим законодательством предусмотрен единственный способ решения вопросов местного значения - в соответствии с Законом о размещении заказов. В рассмотренном случае антимонопольный орган пришел к указанному выводу без учета приведенных норм права, что повлекло недоказанность выводов, положенных в основу решения управления.

Передача имущества унитарному предприятию регулируется специальным корпоративным законодательством (пункт 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации) и на нее не распространяется конкурсная процедура, установленная Законом о размещении заказов.

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами (часть 2 статьи 51 Федерального закона N 131-ФЗ).

Суд апелляционной инстанции установил, что в отношении имущества, перечисленного в решении управления, указанный запрет законом не установлен, и такой запрет антимонопольным органом не назван. Сделки по передаче муниципального имущества в оперативное управление казенному предприятию на момент принятия антимонопольным органом решения и вынесения предписаний не оспорены, недействительными в судебном порядке не признаны.

В соответствии с пунктом 1 статьи 115 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях и в порядке, которые предусмотрены Законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, на базе государственного или муниципального имущества может быть создано унитарное предприятие на праве оперативного управления (казенное предприятие). В силу пункта 5 статьи 8 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" решение об учреждении унитарного предприятия должно определять цели и предмет деятельности унитарного предприятия.

Таким образом, являясь коммерческой организацией, казенное предприятие, безусловно, преследует цель извлечения прибыли. Вместе с тем в уставе унитарного предприятия в обязательном порядке указываются цели, предмет, виды деятельности унитарного предприятия.

Апелляционный суд установил, что уставом МКП "Ростгорсвет" предусмотрено, что основными целями деятельности предприятий являются эксплуатация, обслуживание, ремонт сетей электроснабжения населения, обеспечение безопасности эксплуатации электрооборудования, рациональное использование средств, получаемых на содержание оборудования электроснабжения населения, и другие цели, указанные в пунктах 2.2 устава предприятия. Виды деятельности перечислены в пунктах 2.3 устава. Поскольку императивными нормами Закона не запрещена передача муниципального имущества в оперативное управление казенного предприятия, то такая сделка не нарушает требований антимонопольного законодательства, а его закрепление в оперативное управление за МКП "Ростгорсвет" в данном случае правомерно.

Апелляционный суд пришел к правильному выводу о том, что в данном случае деятельность муниципального казенного предприятия "Ростгорсвет" по обеспечению работ по бесперебойному функционированию (восстановлению) сетей наружного освещения является муниципальной нуждой, может производиться самим владельцем имущества без обязательного привлечения третьих лиц. При этом возникшие убытки и понесенные расходы компенсируются собственником в соответствии с установленным порядком предоставления субсидий, с последующим контролем за правильным и эффективным расходованием бюджетных средств. Положения Закона о контрактной системе не могут быть распространены на спорные отношения с учетом сферы действия указанного Закона. Таким образом, управление не доказало факт наличия признаков ограничения конкуренции в результате действий органов местного самоуправления; не выявило, какие преимущества предоставлены МКП "Ростгорсвет" и по сравнению с какими другими хозяйствующими субъектами (при том, что за субъектами с иной организационно-правовой формой муниципальное имущество не могло быть закреплено на праве оперативного управления). В данном случае антимонопольный орган не учел возможность органа местного самоуправления применить иной способ решения вопросов местного значения.

Доводы кассационной жалобы следует отклонить, поскольку они были предметом исследования апелляционного суда, не опровергают сделанные судом выводы и по существу направлены на переоценку доказательств, которые суды надлежаще оценили с соблюдением норм главы 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Между тем в силу статьи 286 названного Кодекса арбитражный суд кассационной инстанции не наделен полномочиями по оценке (переоценке) и исследованию фактических обстоятельств дела, выявленных в ходе его рассмотрения по существу.

Нормы права при рассмотрении дела применены судом апелляционной инстанции правильно. Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену постановления суда апелляционной инстанции от 28.12.2015 (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлены. При таких обстоятельствах кассационная жалоба антимонопольного органа не подлежит удовлетворению.

Руководствуясь статьями 274, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.12.2015 по делу N А53-19949/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

С.М. Илюшников

Судьи

Е.В. Андреева И.М. Денека