Решение Тюменского областного суда от 9 марта 2023 г. N 3а-35/2023 "Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим решения Тюменской городской Думы от 27.03.2008 N 9 "О Генеральном плане городского округа город Тюмень"

Тюменский областной суд в составе:

председательствующего судьи Осипов А.В.

при секретаре Красюк А.В.,

с участием прокурора Деминой К.И.,

представителя административного истца Долиной М.В. - Ровкиной Т.В., представителя административного ответчика Тюменской городской Думы Жукова В.Ф., представителя заинтересованного лица Администрации г. Тюмени Кузнецовой О.П., представителя заинтересованного лица Департамента земельных отношений и градостроительства Администрации г. Тюмени Жестковой А.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Долиной М.В. к Тюменской городской Думе о признании недействующим решения Тюменской городской Думы от 27 марта 2008 года N 9 "О генеральном плане городского округа город Тюмень" в части, установил:

административный истец Долина М.В. в лице представителя Ровкиной Т.В. обратилась в Тюменский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим генерального плана городского округа город Тюмень, утвержденного решением Тюменской городской Думы от 27 марта 2008 года N 9 в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером <.......> нескольких функциональных зон.

Требования мотивированы тем, что Долина М.В. является собственником земельного участка с кадастровым номером <.......>, расположенного по адресу: г<.......>. В соответствии с генеральным планом городского округа город Тюмень, утвержденного решением Тюменской городской Думы от 27 марта 2008 года N 9, указанный земельный участок расположен в двух функциональных зонах - многофункциональной общественно-деловой зоне и зоне транспортной инфраструктуры. Решением Арбитражного суда Тюменской области 14 января 2022 года удовлетворены требования Администрации г. Тюмени, Департамента имущественных отношений Тюменской области о сносе самовольной постройки с кадастровым номером <.......>, расположенной на земельном участке с кадастровым номером <.......>. Постановлением Восьмого арбитражного апелляционного суда от 27 сентября 2022 года исковые требования Администрации г. Тюмени, Департамента имущественных отношений Тюменской области к Долиной М.В. о сносе самовольной постройки удовлетворены. Согласно проекта межевания территории в границах элементов планировочной структуры планировочного района N 9 "Южный" установлены границы предполагаемых к изъятию для государственных или муниципальных нужд, в которые входит и земельный с кадастровым номером <.......>. До настоящего времени распоряжение об изъятии земельного участка утверждено не было.

В соответствии с действующими Правилами землепользования и застройки г. Тюмени, земельный участок расположен в зоне ОД-2 - зона размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения.

В 2005 году на основании постановления Главы г. Тюмени от 09 марта 2005 года N 24 "О внесении изменений в Проект красных линий квартала жилой застройки в границах улиц Интернациональная-Московский тракт-Магнитогорская-Новосибирская" в отношении земельного участка с кадастровым номером <.......> установлены красные линии.

Обращает внимание, красные линии не соответствуют фактически сложившемуся пользованию, поскольку установлены без учета существующей застройки и землепользования, и сложившейся планировки территории, а также без учета объектов капитального строительства, зарегистрированных в ЕГРН. Из копии поэтажного/ситуационного плана следует, что с 1950 года по 2007 года, дом располагался по крайней границе земельного участка со стороны улиц Интернациональная Транспортная, то есть на момент реконструкции дома, дом уже существовал за красной линией.

Проходящая по земельному участку красная линия установлена с целью расширения существующей автомобильной дороги местного значения по улице Интернациональная. Считает, что земельный участок, находящийся в частной собственности, безосновательно ограничен в использовании, органом местного самоуправления не принимались меры по изъятию земельных участков по улице Интернациональной с целью строительства автомобильной дороги.

Административный истец полагает, что нахождение земельного участка в двух функциональных зонах нарушает требования земельного и градостроительного законодательства Российской Федерации.

Представитель административного истца Долиной М.В. - Ровкина Т.В. в судебном заседании заявленные требования поддержала, суду пояснила, что истцу необходимо снести строение, расположенное на земельном участке, поскольку строение находится за красной линией. В соответствии с действующим законодательством красная линия устанавливается на основании генерального плана. Кроме того, в соответствии с генеральным планом земельный участок, принадлежащий административному истцу, расположен в двух функциональных зонах. Расположение участка в двух функциональных зонах и наличие красных линий препятствует административному истцу использовать земельный участок, нарушая его права как собственника.

Представитель административного ответчика Тюменской городской Думы Жуков В.Ф. в судебном заседании возражал против удовлетворения административного иска. Полагал, что генеральный план не нарушает прав административного истца, процедура принятия генерального плана соблюдена.

Представитель заинтересованного лица Администрации г. Тюмени Кузнецова О.П. возражала против удовлетворения административного иска. Полагала, что нахождение земельного участка в двух функциональных зонах не нарушает прав административного истца, поскольку это не запрещено действующим законодательством. В соответствии с действующей редакцией генерального плана, спорный земельный участок расположен в многофункциональной общественной зоне и зоне транспортной инфраструктуры, поскольку в соответствии с постановлением Правительства Тюменской области от 19 марта 2008 года N 82-п ширина магистральных улиц должна быть 40 метров.

Представитель заинтересованного лица Департамента земельных отношений и градостроительства Администрации г. Тюмени Жесткова А.С. возражала против удовлетворения административного иска, поддержав позицию представителя Администрации г. Тюмени.

Прокурор Демина К.И. полагала, что заявленные требования не подлежат удовлетворению. Генеральный план является документом территориального планирования, определяет назначение территории исходя из плана развития территории, не направлен на фиксацию существующего положения. Действующее градостроительное законодательство не содержит нормы, обязывающие органы власти определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории. Указала, что в ст. 30 Градостроительного кодекса РФ и в ст. 85 Земельного кодекса РФ закреплено требование о принадлежности земельного участка только к одной территориальной зоне, в отношении функциональных зон действующее законодательство такого требования не содержит.

Административный истец Долина М.В. в судебное заседание не явилась, извещена о времени и месте судебного заседания надлежащим образом.

На основании ст. 150, ч. 5 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено судом в отсутствие неявившегося лица.

Суд, заслушав представителей административного истца, административного ответчика, заинтересованных лиц, заключение прокурора, исследовав материалы дела, оценив представленные доказательства в совокупности, приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Судом установлено, что Долина М.В. с 2020 года является собственником земельного участка с кадастровым номером <.......>, площадью 404+/-7 кв. м, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - предоставление коммунальных услуг, расположенного по адресу: г<.......> На данном земельном участке расположено принадлежащее административному истцу здание с кадастровым номером <.......> (л.д.21-24).

Как следует из генерального плана города Тюмени (в редакции решения Тюменской городской Думы от 01 июля 2022 года N 488) земельный участок с кадастровым номером <.......> отнесен к двум функциональным зонам - многофункциональной общественно-деловой зоне и зоне транспортной инфраструктуры (л.д.81).

При этом согласно первоначальной редакции генерального плана, утвержденного решением Тюменской городской Думы от 27 марта 2008 года N 9, земельный участок с кадастровым номером <.......> был отнесен к зоне застройки многоэтажными жилыми домами и зоне улично-дорожной сети (л.д.89).

После внесения изменения в генеральный план города Тюмени (в редакции решения Тюменской городской Думы от 27 сентября 2012 года N 903) земельный участок стал располагаться в общественно-деловой зоне и зоне улично-дорожной сети (л.д.90).

В соответствии с положениями статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме (часть 7).

Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (часть 9).

В силу ч. 1 и ч. 4 ст. 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Город Тюмень является муниципальным образованием, наделенным статусом городского округа (ч. 1 ст. 1 Устава муниципального образования городской округ города Тюмени (Устав города Тюмени в ред. решения Тюменской городской Думы от 21 декабря 2017 года N 669).

Из взаимосвязанных положений п. 26 ч. 1 ст. 16, ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. 3 ч. 3 ст. 8 и ч. 1 ст. 32 ГрК РФ следует, что утверждение Генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты. При этом, муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 названного федерального закона).

В соответствии с Уставом города Тюмени (ст. 27), принятым Решением Тюменской городской Думы N 162 от 16 марта 2005 года, утверждение Генерального плана городского округа города Тюмени отнесено к компетенции Тюменской городской Думы.

Генеральный план городского округа города Тюмени утвержден решением Тюменской городской думы N 9 от 27 марта 2008 года. Решение Тюменской городской Думы N 9 от 27 марта 2008 года "О генеральном плане городского округа город Тюмень" было опубликовано в газете "Тюменский курьер"N 58 от 05 апреля 2008 года.

Изменения, внесенные решением Тюменской городской Думы N 488 от 01 июля 2022 года "О внесении изменений в генеральный план городского округа город Тюмень" опубликовано на страницах сетевого издания "Официальные документы города Тюмени" и в спецвыпуске газеты "Тюменский курьер" N 27 от 08 июля 2022 года.

На момент рассмотрения "Генеральный план городского округа город Тюмень" действует в редакции от 01 июля 2022, в которой земельный участок с кадастровым номером <.......> остался (после редакции от 27 сентября 2012) в двух функциональных зонах - многофункциональной общественно-деловой зоне и зоне транспортной инфраструктуры.

Порядок подготовки и утверждения проекта генерального плана городского округа предусмотрен ст. 24 - 25 ГрК РФ.

Распоряжение Главы города Тюмени от 22 декабря 2021 года N 58-рг "О подготовке предложений о внесении изменений в Генеральный план городского округа город Тюмень" опубликовано в газете "Тюменский курьер"N 145 от 23 декабря 2021 года.

Распоряжение Главы города Тюмени от 23 мая 2022 года N 11-рг "О проведении общественных обсуждений по проекту решения Тюменской городской Думы "О внесении изменений в Генеральный план городского округа Тюмень", утвержденный решением Тюменской городской Думы от 27 марта 2008 года N 9" опубликовано в спецвыпуске газеты "Тюменский курьер" N 19 от 24 мая 2022 года.

Экспозиция проекта решения проведены с 01 июня 2022 года до 03 июня 2022 года, заключение о результатах общественных обсуждений от 06 июня 2022 года опубликовано в газете "Тюменский курьер" N 60 от 07 июня 2022 года.

Таким образом, Генеральный план городского округа город Тюмень утвержден решением Тюменской городской Думы N 9 от 27 марта 2008 года приняты уполномоченным органом местного самоуправления в установленной форме с соблюдением порядка, включая проведение публичных слушаний, подготовку заключения по результатам публичных слушаний, официально опубликованы для всеобщего сведения. Сведения и доказательства в подтверждение указанного в материалы дела представлены.

Также необходимо отметить, что порядок принятия, согласования и опубликования Решения Тюменской городской Думы N 9 от 27 марта 2008 года "О генеральном плане городского округа город Тюмень", в том числе изменений в Генеральный план от 27 сентября 2021 года ранее был проверен судом, что подтверждается вступившим в законную силу решением Тюменского областного суда от 18 июня 2021 года по делу N 3а-30/2021.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п. 6 ст. 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (п. 3 ч. 1 ст. 18 ГрК РФ), правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (п. 8 ст. 1 ГрК РФ)

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту функциональных зон городского округа и утверждается на срок не менее чем 20 лет (ч. 11 ст. 9, п. 3 ч. 1 ст. 18, ч. 3 ст. 23 ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ч. 1 ст. 9 ГрК РФ).

Положения генерального плана городского округа направлены не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории.

Редакцией Генерального плана от 27 сентября 2012 земельный участок с кадастровым номером <.......> отнесен к двум функциональным зонам: зоне общественного - делового назначения и к зоне уличной - дорожной сети, поскольку улица Интернациональная города Тюмени является объектом местного значения и определена как магистральная улица общегородского значение. Согласно техническим регламентам и региональным нормативам градостроительного проектирования (Постановление Правительства Тюменской области от 19.03.2008 N 82-п "Об утверждении региональных нормативов градостроительного проектирования") ширина магистральных улиц в красных линиях составляет от 40 до 100 метров.

В связи с чем земельный участок с кадастровым номером <.......>, согласно Проекта планировки планировочного района N 9 - Южный, утвержденного постановлением Администрации города Тюмени от 13 января 2014 года N 7, расположен в зоне планируемого размещения объектов капитального строительства улично - дорожной сети. Поперечный профиль улицы Интернациональная города Тюмени в красных линиях составляет 40 метров.

В силу ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ от 06.10.2003 года вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Зонирование территории регламентируется Градостроительным кодексом, в п. 7 ст. 1 которого содержится понятие территориальных зон Российской Федерации, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Под градостроительным регламентом понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (п. 9 ст. 1 ГрК РФ).

Конкретные виды и состав территориальных зон указаны в статье 35 Градостроительного кодекса, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства - в статье 37 названного кодекса.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (ст. 37 ГрК РФ).

В силу ст. 8 ГрК РФ и ст. 11 Земельного кодекса Российской Федерации вопрос установления правил землепользования и застройки территорий муниципальных образований отнесен к исключительной компетенции органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности и земельных отношений.

Согласно ч. 1 ст. 36 ГрК РФ градостроительным регламентом, исполнение которого обязательно для всех землепользователей, определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Таким образом, федеральное законодательство ограничивает право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости необходимостью соблюдения требований градостроительного регламента. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством правилами землепользования и застройки.

Необходимо отметить, что земельный участок с кадастровым номером <.......>, согласно Правилам землепользования и застройки города Тюмени, отнесен к одной территориальной зоне - "Зона размещения объектов социального и коммунально - бытового назначения" (л.д. 82).

В связи с чем каких-либо доказательств в препятствии административному истцу (из за положений Генерального плана) в пользовании принадлежащим ему земельным участком посредством строительства либо реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости в соответствии градостроительными регламентами, установленными для территориальной зоны - "Зона размещения объектов социального и коммунально - бытового назначения" в материалы дела не представлено.

Вопреки позиции административного истца, нахождение в границах территории спорного земельного участка, согласно Генеральному плану города Тюмени одновременно зоны транспортной инфраструктуры и многофункциональной общественно-деловой зоне не противоречит требованиям градостроительного законодательства и не влечет возникновения неопределенности правового режима, поскольку позволяет установить в отношении спорных объектов в Правилах землепользования и застройки одну территориальную зону.

В целом установление баланса между частными и публичными правами и интересами достигается, в том числе, путем установления порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд с выплатой компенсации в связи с лишением права собственника, принадлежащего ему имущества в порядке Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Гражданского Кодекса Российской Федерации.

Фактически доводы административного истца сводятся к несогласию с установлением в границах земельного участка с кадастровым номером <.......> "красных линий", однако они установлены Постановлением Администрации города Тюмени от 13 января 2014 N 7 "Об утверждении проекта планировки территории планировочного района N 9 - Южный (Транссибирская магистраль - ул. Мельникайте - ул. Федюнинского (первое объездное кольцо)". Однако данное постановление Администрации города Тюмени не является предметом настоящего судебного заседания.

При этом необходимо отметить, что Долина М.В. является собственником земельного участка с кадастровым номером <.......> только с 17 марта 2020 года, соответственно значительно позднее и 27 сентября 2012 года (внесение изменений в Генеральный план) и 13 января 2014 года (принятие Постановлением Администрации города Тюмени об утверждении проекта планировки территории). Соответственно при должной осмотрительности административный истец должны была знать о расположении земельного участка в двух функциональных зонах, и о прохождении "красных линий" относительно приобретаемого земельного участка.

В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении требований полностью или частично, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и недействующим полностью или в части.

Поскольку судом не установлено, что Генеральный план городского округа город Тюмень, утвержденный решением Тюменской городской думы N 9 от 27 марта 2008 года "Об утверждении генерального плана городского округа город Тюмень" в редакции Решения Тюменской городской думы N 488 от 01 июля 2022 "О внесении изменений и генеральный план городского округа города Тюмени", в оспариваемой части не соответствуют законодательству, иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, основания для удовлетворения исковых требований отсутствуют.

В силу п. 2 ч. 4 ст. 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании - газете "Тюменский курьер", обязанность по опубликованию сообщения суд возлагает на Думу городского округа города Тюмени.

Руководствуясь статьями 208-217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

в удовлетворении административного искового заявления Долиной М.В. к Тюменской городской Думе о признании недействующим решения Тюменской городской Думы N 9 от 27 марта 2008 года "О Генеральном плане городского округа город Тюмень" в части - отказать.

Возложить на Тюменскую городскую Думу обязанность в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщении о принятии решения суда.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, прокурором принесено апелляционное представление в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через Тюменский областной суд.

Решение в окончательной форме изготовлено 23 марта 2023 года.

Судья Тюменского областного суда

А.В. Осипов