Особые экономические зоны: правовые проблемы и пути развития (В.Г. Вишняков, "Журнал российского права", N 1, январь 2003 г.)

Особые экономические зоны:
правовые проблемы и пути развития

Современный мир переживает фундаментальные и динамичные перемены, глубоко затрагивающие интересы Российской Федерации. Трансформация международных отношений, продвижение российских реформ одновременно расширяют возможности сотрудничества России с ведущими государствами мира. На передний план в качестве главных составляющих этого сотрудничества выходят экономические, научно-технические, интеллектуальные, информационные факторы, степень сопряжения научных и производственных ресурсов Российской Федерации и других стран, концентрация финансового капитала и диверсификация экономических связей.

Одной из эффективных и перспективных форм сотрудничества на мировой арене, привлечения инвестиций, дальнейшего развития экономического и научного потенциала страны становится создание особых экономических зон (ОЭЗ).

Целью создания ОЭЗ на территории Российской Федерации является развитие производства за счет привлечения отечественных и иностранных инвестиций, стимулирования развития наукоемких производств, внедрения новейших технологий и выпуска товаров, конкурентоспособных на мировых рынках.

В последнее время вновь оживилась разработка путей развития ОЭЗ.

Осмысливается практика их функционирования, разрабатываются принципиально новые варианты концепций законопроектов о территориальных образованиях с особыми экономическими условиями функционирования (как в целом, так и применительно к конкретным особым экономическим зонам), проводятся парламентские слушания, семинары и "круглые столы"). Наибольшую сложность представляют правовые проблемы и пути развития ОЭЗ.

Оживленная дискуссия ведется, в частности, вокруг Калининградской области. В связи с вступлением Литвы и Польши в Европейский союз, а стран Балтики - в НАТО складывается принципиально новая геополитическая, военно-стратегическая и экономическая ситуация. В этой связи остро встает вопрос об обеспечении территориальной целостности и государственного суверенитета Российской Федерации, принятии комплекса правовых мер для решения назревших проблем.

Возникла необходимость в скорейшем рассмотрении Правительством РФ проекта основных направлений и принципов федеральной политики в отношении Калининградской области; в своевременном финансировании в полном объеме утвержденной Федеральной целевой программы развития области на период до 2010 года; принятии федерального закона "Об Особых экономических зонах в Российской Федерации" и на его основе - нового Федерального закона "Об Особой экономической зоне в Калининградской области", отвечающего интересам как данного субъекта Федерации, так и России в целом.

Перечисленные документы охватывают широкий спектр политических, военных и экономических вопросов. Так, при разработке комплексной программы по укреплению государственного суверенитета России над Калининградской областью будут учтены потребности правоохранительных органов и органов государственной безопасности, дислоцированных здесь, предусмотрены меры по обеспечению жизнедеятельности и развитию группировки российских войск и всей военной инфраструктуры области.

Одновременно Калининградская область должна быть открыта для разностороннего сотрудничества с Европой, что позволит ей стать связующим мостом между Россией и Европейским союзом, мощным узлом транспортных и коммуникационных услуг Балтийского региона в целом. Руководством России выдвинута идея постепенной интеграции экономики области в региональные европейские структуры, превращения ее в "регион сотрудничества" России и Европейского союза. Это означает, что на территории области будут апробироваться прогрессивные формы хозяйствования, правовые, таможенные, сертификационные, визовые режимы Европейского союза с последующим их использованием на других территориях нашей страны.

1. Практика развития особых экономических зон в России

В настоящее время в Калининградской области продолжает действовать Федеральный закон "Об Особой экономической зоне в Калининградской области" от 22 января 1996 года. Согласно ему особая экономическая зона (ОЭЗ) создается в пределах всей территории этой области, за исключением территории объектов, имеющих оборонное и стратегическое значение для Российской Федерации.

ОЭЗ является, говорится в Законе, частью государственной и таможенной территории Российской Федерации. Понять из этого определения, что такое территория ОЭЗ, весьма затруднительно. Невозможно также понять, кто является субъектом управления ОЭЗ. Согласно Закону полномочия по вопросам функционирования ОЭЗ осуществляют областная Дума и Администрация области в соответствии с Уставом Калининградской области. Тут же говорится, что Администрация области выполняет функции администрации ОЭЗ в соответствии с настоящим Законом. Администрация ОЭЗ вправе согласно российскому законодательству заключать договоры гражданско-правового характера и др.

Термин "соответствие" используется в данном случае с лукавой целью - прикрыть пустоту в правовом регулировании. В Уставе Калининградской области, например, на который делается ссылка в Законе, нет даже упоминания об особой экономической зоне.

Федеральный закон от 22 января 1996 года устанавливает порядок, согласно которому государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляется органами юстиции области. Представительства и фирмы иностранных юридических лиц открываются в ОЭЗ на основании разрешения Администрации области с соблюдением требований законодательства Российской Федерации. Сами эти требования, однако, установлены не были, что открывало широкий простор для притока в область теневых капиталов.

Вместе с тем в отношении взимания таможенных пошлин и иных платежей (в том числе налогов) территория области рассматривается как находящаяся в таможенном режиме свободной экономической зоны. Товары, произведенные в ОЭЗ и вывозимые в другие страны, освобождаются от таможенных пошлин и других платежей (кроме таможенных сборов). К указанным товарам не применяются меры экономической политики (по нетарифному государственному регулированию внешнеторговой деятельности). Товары, ввозимые из других стран в ОЭЗ, освобождаются от ввозных таможенных пошлин и других платежей (кроме таможенных сборов). К отдельным из них могут применяться меры экономической политики (по количественному государственному регулированию внешнеторговой деятельности). Не взимаются таможенные платежи и не применяются количественные ограничения на ввоз и вывоз товаров, ввозимых из других стран в ОЭЗ и затем вывозимых в зарубежные страны.

Товар считается произведенным в ОЭЗ, если величина добавленной стоимости его обработки или переработки составляет не менее 30 процентов, а для товаров, относящихся к электронике и сложной бытовой технике, - не менее 15 процентов, и его обработка (переработка) влечет за собой изменение кода товара по таможенной классификации.

Таможенные льготы и порядок продажи валютной выручки - это все, что в Законе об ОЭЗ оговаривается конкретно. Все остальные вопросы (инвестиционной деятельности, форм осуществления инвестиций, порядок налогообложения и налоговых льгот для субъектов экономической деятельности, гарантии собственности и инвестиций) оговорены лишь в самом общем виде и поэтому на практике не действуют. Фактически ОЭЗ в Калининградской области стала свободной таможенной зоной. Предоставление инвесторам льгот по налогу на прибыль в условиях, когда предприятия формально регистрировались в области, а фактически действовали за ее пределами, не устранило условий, создающих режим обычной офшорной зоны.

И вновь возникла старая проблема - необходимость противодействия превращению Калининградской области в зону офшора. Такая трансформация влечет за собой отказ от взимания всех федеральных налогов и сборов, установление особого порядка регистрации налогоплательщиков, введение налоговой границы между областью и основной территорией России, приравнивание поставок товаров (работ, услуг) на территории области к импорту (экспорту), принятие решений, резко упрощающих ведение бизнеса в регионе, изменение критериев резидентства предприятий и физических лиц.

Через шесть лет действия ОЭЗ в Калининградской области вновь развернулась дискуссия о путях ее развития. Обсуждаются такие варианты, как отмена таможенных льгот; сохранение режима особой экономической зоны в его нынешнем виде; трансформация режима особой экономической зоны, подразумевающая либо постепенную отмену таможенных льгот (например, в течение десяти лет), либо постепенную их отмену с заменой их другими льготами в рамках режима ОЭЗ.

Отмена таможенных льгот в ближайшее время вряд ли возможна. Причин здесь несколько. Во-первых, даже слабая попытка изменить существующее положение ведет к ухудшению социально-экономической ситуации в области, экономика которой уже приспособлена к режиму свободной таможенной зоны (причем речь идет не только о торговых организациях, но и о промышленных предприятиях). Соответственно, потребуется дополнительная финансовая помощь из федерального бюджета. В частности, в начале 2002 г., когда со вступлением в действие второй части Налогового кодекса были отменены таможенные льготы, в области сложилась критическая ситуация. Во-вторых, отмена режима ОЭЗ будет крайне отрицательно воспринята инвесторами и станет расцениваться как очередное проявление нестабильности российского законодательства. Тем не менее у этого варианта есть и свои достоинства: будет сделан шаг к унификации правового пространства страны, ликвидирована "таможенная дыра".

Опыт Калининградской области (как и других особых экономических зон) показывает, что за истекшие годы произошла дискредитация "зонирования". Принцип офшорной деятельности стал распространяться на все субъекты хозяйствования на территории зон, на все виды их деятельности. Льготы и привилегии широко предоставлялись частным и юридическим лицам.

Последовала целая череда поправок к соответствующим законам. Они сводились к следующему:

1) уточнялось само понятие экономической зоны. Вместо "свободных территорий", свободных таможенных и "экстерриториальных" зон вводились иные определения: 1) зоны - это обособленные и огражденные участки, специально выделенные на территории отдельных областей, районов и городов; 2) действие зон должно ограничиваться "внешнеэкономической" деятельностью;

2) устанавливалось, что на территории зон действует законодательство Российской Федерации;

3) на территории зон запрещалась реализация субъектами хозяйствования горюче-смазочных материалов, ликероводочных и табачных и других изделий;

4) генеральным дирекциям зон запрещалась регистрация хозяйствующих субъектов, занимающихся розничной торговлей и предоставлением различных услуг на внутреннем рынке, в качестве субъектов зон, и т.д.

С нашей точки зрения, для определения дальнейших путей развития ОЭЗ чисто экономический подход уже недостаточен. Требуется комплексный, системный анализ всех факторов, включая политический и социальный. Это позволит заново осмыслить весь круг проблем, разработать новую концепцию с учетом прежде всего государственных интересов России. Применительно к Калининградской области ситуация осложнилась в связи с вхождением в Шенгенскую зону соседних стран, что затрагивает интересы десятков тысяч "челноков" (мелких и крупных). И не случайно визовый режим превратился в острую проблему, отодвинув на задний план вопрос правового статуса особых экономических зон.

2. Необходимость новых концептуальных подходов

Негативные в целом результаты действия Закона от 22 января 1996 года повлекли за собой необходимость принятия нового закона. Еще в декабре 2001 года Министерству экономического развития и торговли РФ Правительством России было поручено представить концептуально иной проект федерального закона об особой экономической зоне в Калининградской области. Такой законопроект разработан и в мае 2002 года обсужден на семинаре в Центре стратегических разработок, а также на совещании в Минэкономразвития с участием представителей области. Одновременно рассматривался и вариант закона, подготовленный областной Администрацией. Но уже само его название - о внесении "изменений и дополнений в действующий Закон от 22 января 1996 года" - красноречиво говорило о заинтересованности областной Администрации в сохранении основных положений этого закона.

Стороны не продвинулись ни на шаг по пути выработки единой концепции нового закона. Более того, ее представитель демонстративно покинул совещание, на котором рассматривался новый вариант законопроекта. Правительство РФ, куда были представлены различные варианты законопроекта, видимо, было не готово принять определенное решение. Вопрос снова был отложен, а Минэкономразвитию поручено представить к 1 октября 2002 года очередную концепцию закона по Калининградской области.

Следует добавить, что все варианты этого законопроекта встретили возражения со стороны заинтересованных федеральных министерств и ведомств по причине противоречия некоторых его статей действующим Бюджетному, Налоговому, Таможенному кодексам РФ, другим федеральным законам. В частности, Министерство антимонопольной политики России полагает, что предложения по специальному налоговому режиму в Калининградской области противоречат Закону РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Министерство налогов и сборов России считает, что специальный налоговый режим в Калининградской области противоречит самой сути действующего на территории Российской Федерации налогового законодательства, предполагает введение нового принципа налога на добавленную стоимость, изменяет подход к определению объекта налогообложения. Министерство финансов России вообще не видит целесообразности во введении такого режима. И тем не менее на первый план выдвинута разработка законопроекта об особой экономической зоне в Калининградской области.

Острая дискуссия разворачивается вокруг целей создания особой экономической зоны.

Закон от 22 января 1996 года устанавливал эти цели лишь в общем виде: создание условий для социально-экономического развития Российской Федерации и Калининградской области. Это никого и ни в чем не обязывало и давало возможность для трансформации этой "особой" экономической зоны в обычную офшорную зону.

Под давлением сверху местные калининградские власти были вынуждены пойти на уступки. В их законопроекте "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об Особой экономической зоне в Калининградской области" появилась специальная статья: "К участникам Особой экономической зоны предъявляются следующие требования: основная хозяйственная деятельность (не менее 50 процентов производимых товаров, работ, услуг) осуществляется на территории Особой экономической зоны; не менее 75 процентов основных фондов находится на территории Особой экономической зоны".

И вполне понятной была позиция представителей Калининградской области, когда они решительно отвергли соответствующую статью правительственного законопроекта "Об Особой экономической зоне в Калининградской области", в которой говорилось, что хозяйственная деятельность участника ОЭЗ полностью осуществляется на ее территории; не менее 90 процентов основных производственных средств, связанных с деятельностью участника ОЭЗ, постоянно располагаются на ее территории; не менее 90 процентов среднегодовой численности работников выполняют свои должностные (трудовые) обязанности по месту нахождения исполнительного органа юридического лица, расположенного на территории ОЭЗ.

В проекте федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об Особой экономической зоне в Калининградской области", подготовленном в области, цель создания ОЭЗ была скорректирована. Ею становится "компенсация" негативного воздействия факторов, связанных с экономико-географическим положением Калининградской области, создание условий для ее устойчивого социально-экономического развития, "сопоставимого с уровнем развития сопредельных стран", а также благоприятного инвестиционного климата в регионе для сближения России и Европейского Сообщества. Цель сформулирована более конкретно, и все же основной акцент сделан на выделении средств из федерального бюджета. Ключевое слово "компенсация" осталось. Осталось в проекте и концептуально неприемлемое положение о том, что особая экономическая зона создается в пределах всей территории Калининградской области (за некоторыми исключениями), на которой должен быть установлен особый, льготный, по сравнению с общим, режим инвестиций и предпринимательской деятельности. Тут же воспроизводится текст Закона от 22 января 1996 года: зона является частью государственной и таможенной территории Российской Федерации.

Снова допущено смешение разных понятий территории: "территория особой экономической зоны", "государственная территория", "таможенная территория", "территория области". Оно влечет за собой на практике путаницу различных правовых режимов внешнеэкономической и инвестиционной деятельности.

Отметим в этой связи, что понятие "территория" имеет различный смысл: 1) территория государства, сфера государственного суверенитета, внешние пределы и границы его осуществления; 2) географическое пространство, природная среда, земная поверхность; 3) объект хозяйствования, базис и условие хозяйственной деятельности.

Все эти смысловые различия понятия "территория" не тождественны понятию "зона". Зона, согласно словарям, - это полоса определенной ширины, над которой государство осуществляет свою суверенную власть; определенное пространство, участок земной поверхности. В случае, когда этот участок становится объектом хозяйствования, государство может установить особый правовой режим на территории зоны или вводить какие-либо ограничительные правила. Во всех случаях верховенство государства над зоной сохраняется. Территория зоны не может быть экстерриториальной либо выступать частью государственной территории. Суверенитет и территориальная целостность государства неделимы.

Зонирование территории (понимаемой как земная поверхность) осуществляет государство. Оно и определяет целевое назначение и правовой режим использования зон, одновременно устанавливая определенный режим организации и деятельности предприятий, организаций, органов хозяйствования, находящихся на территории зон.

На первых порах адресные федеральные законы об особых экономических зонах в конкретных субъектах Федерации закрепляли нормы, согласно которым территория особой экономической зоны могла совпадать с территорией и границами субъекта Федерации. Но это не значило, что территория зоны становилась государственной территорией или ее частью. Понятие "экономическая зона" исключает государственный, политический, административный аспект; оно содержит функциональный, узкоспециализированный аспект, выступающий ее главным признаком. А территория зоны - всего лишь участок земли, условие, базис осуществления особого режима предпринимательской деятельности, установленного государством. Вместе с тем "особая экономическая зона" отличается от "простой", "свободной" экономической зоны тем, что в ней фактически и системно переплетаются все аспекты понятия "территория", отмеченные ранее.

Разграничение этого понятия позволяет уточнить понятие "зона". Ошибочно полагать, что "зона" ("свободная", "таможенная", "особая" - не имеет значения), как это записано в Федеральном законе "Об Особой экономической зоне Калининградской области", является "частью государственной и таможенной территории". И совсем уж порочен вывод, что свободная экономическая зона может выполнять свою роль "только в случае отграничения ее от остальной государственной территории"*(1).

Неважно при этом, идет ли речь о зоне, границы которой не совпадают с границами субъекта РФ, или же о зоне, границы которой совпадают с его границами.

Зона не может быть частью государственной территории, поскольку эта территория неразрывно связана с понятиями "суверенитет", "территориальная целостность" государства, "верховенство права". Делить на части данные понятия - значит нарушать конституционные основы государства.

Зона не может быть по тем же основаниям частью таможенной территории, поскольку таможенная служба есть неотъемлемая часть государства и "таможенное регулирование", согласно п."ж" ст.71 Конституции России, относится к исключительному ведению Российской Федерации. На территории Российской Федерации "не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств" (ч.1 ст.74 Конституции).

Не выдерживает критики и попытка извратить содержание ст.74 утверждением, что она относится не к сфере внешнеэкономической политики государства, а к "проблеме разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами". Статья 72 Конституции, дающая такое разграничение, вообще не упоминает о таможенных границах*(2). Неприемлемо также введение в качестве важнейшего и "понятийно-образующего элемента понятия свободной экономической зоны (офшорной зоны)" понятия "экстерриториальность зон"*(3). Приравнивание свободной экономической зоны к офшорной зоне весьма характерно и раскрывает смысл извращения конституционного текста: рассматривать товары на территории свободной зоны как находящиеся за пределами таможенной территории и потому не подвергающиеся таможенному контролю и налогообложению; снять все ограничения на ведение валютных операций, дать право на открытие банковских счетов за рубежом и т.д.*(4)

Внешние очертания зон имеют принципиально иной правовой статус по сравнению с государственной и таможенной территорией. Если эти очертания зон совпадают с территорией, то "границы" зоны не становятся одновременно государственной и таможенной границами. Коллизий конституционных норм с нормами, регулирующими статус и "границы" зоны, не возникает в этой связи. Соответственно следует отказаться от формулы "зона в границах субъекта Федерации", которой охотно пользуются (там, где создавались эти зоны) местные власти в субъектах Федерации, чтобы "свободно" и бесконтрольно регулировать в своих интересах бюджетные, финансовые, налоговые потоки.

Элементами образования зон являются:

1. Территория, территориальная обособленность ее от остальной государственной территории.

Территория свободной зоны - это не территория в политическом или географическом смысле. Это часть экономического пространства, где применяется определенная система льгот и стимулов предпринимательской деятельности. Экономические и юридические признаки зон составляют их содержание, характеризуют сущность и одновременно их сложность и многогранность.

Территория зон - это базис, условие деятельности хозяйствующих субъектов. Главное же - совокупность экономических и юридических норм и правил, создающих особый хозяйственно-правовой режим деятельности этих субъектов на территории зоны. Этот режим и составляет сущностный элемент функционирования зоны, выделяющий ее (организационно и функционально) из общегосударственного правового пространства. Смысл такого выделения - повышение эффективности в достижении социально-экономических результатов.

2. До настоящего времени отсутствует ясность в различиях правовых статусов этих зон, чем объясняется во многом противоречивость законодательной базы, ее непоследовательность и нестабильность. К этому добавляются субъективные факторы. Многие руководители на местах используют идею зон в качестве инструмента расширения полномочий, создания обособленных администраций, выделения дополнительных бюджетных средств. И не случайно создание свободных экономических зон так и не смогло решить главный вопрос - обеспечить приток иностранного капитала.

Речь должна идти о небольших участках на территории области, города района, где становится выгодно заниматься прежде всего промышленным производством. Для иностранных инвестиций важно, что именно в таких зонах устанавливается особый налоговый, валютный, таможенный и даже административный режим. Как показывает мировая практика, это позволяет получать прибыль в 30-35 процентов, в два-три раза сокращаются сроки окупаемости капиталовложений.

Для местных властей также выгодно развитие зон: растет производство, улучшается инфраструктура территории, увеличиваются бюджетные доходы. Но все это становится возможным только при умелой организации дела. Экономическое и государственное регулирование должно быть хорошо продумано. Иначе зона превращается во внутренний офшор, через который предприятия уходят от налогов.

Сложной остается и проблема определения таможенных зон.

Российское законодательство не предусматривает возможности создания на территории Российской Федерации пунктов таможенного оформления товаров иностранными государствами. Таможенное оформление ввозимых и вывозимых товаров резидентами и нерезидентами осуществляется на территории России только российскими таможенными органами. Статья 74 Конституции РФ не допускает установления таможенных границ, пошлин, сборов, иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.

В настоящее время ввоз на таможенную территорию и вывоз товаров из России осуществляется на основе 17-ти таможенных режимов, установленных Таможенным кодексом РФ, что исключает их введение Законом о СЭЗ, если они противоречат Таможенному кодексу.

Согласно статье 18 Налогового кодекса РФ (в редакции Федерального закона от 9 июля 1999 года N 154-ФЗ) федеральным законодательством признается специальный налоговый режим. Однако при установлении его администрацией свободной экономической зоны (в том числе системы налогообложения в свободных экономических зонах) элементы налогообложения, а также налоговые льготы определяются в порядке, предусмотренном Налоговым кодексом РФ.

В соответствии с таможенным и налоговым законодательством устанавливается особый режим предпринимательской деятельности, который включает таможенный режим свободной таможенной зоны, таможенный режим экспорта и предоставление инвестиционного налогового кредита на основе договора. При этом особый режим распространяется не на все субъекты предпринимательской деятельности, действующие на территории области, а только на зарегистрированных участников этой деятельности, отвечающих определенным условиям.

В таможенном законодательстве и законодательстве о налогах и сборах не определен термин "особый режим предпринимательской деятельности". Указанные таможенные режимы и инвестиционный налоговый кредит не являются элементами механизма регулирования предпринимательской деятельности на отдельном участке территории Российской Федерации.

Согласно Таможенному кодексу РФ (ст.18) таможенный режим - это совокупность положений, определяющих статус товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу России, для таможенных целей. Таможенные режимы применяются единообразно на всей ее территории, они не могут применяться только в отношении особой категории лиц. Согласно статье 79 Таможенного кодекса РФ с товарами, помещенными под таможенный режим свободной таможенной зоны, запрещено осуществление операций розничной торговли. Это означает невозможность применения данного таможенного режима на территории, где проживает население.

Порядок и условия предоставления инвестиционного налогового кредита, определенные ст.66-68 Налогового кодекса РФ, распространяются на всех налогоплательщиков безотносительно к территории, на которой они действуют.

Вызывает сомнение положение о предоставлении особого режима предпринимательской деятельности участникам зоны в зависимости от достижения ими 20 процентов доли товаров собственного производства, вывозимых на экспорт или являющихся импортозамещающими. Такого рода связи между достижением объемов производства, экспорта и получением льгот по уплате налогов и таможенных пошлин можно расценивать как предоставление субсидий, запрещенных Соглашением по субсидиям и компенсационным мерам, принятым Всемирной торговой организацией. Установление данной нормы может создать трудности в ходе переговоров о вступлении Российской Федерации в ВТО.

3. Проблемы соотношения публичной власти
и управления особыми экономическими зонами

Поставленная проблема затрагивает территориальную целостность и суверенитет России, визовый режим и другие политические вопросы. Заново должны быть осмыслены соотношение между статусом экономической зоны и статусом Калининградской области как субъекта Федерации, взаимоотношения органов управления зоной и публичной властью.

Расширение Европейского союза в значительной степени разрушит режим беспошлинной торговли, получившей развитие в Калининградской области, усилит контроль на ее границах за внешними финансовыми потоками со стороны соседей, ужесточит пограничный и таможенный контроль.

Органы государственной власти Калининградской области осуществляют по Конституции РФ функции публичной власти на территории субъекта Российской Федерации. Для органов же хозяйственного управления экономическая зона выступает объектом хозяйствования. Объединять в единую систему органы публичной и хозяйственной власти недопустимо. Это ведет, в частности, к фактическому слиянию принципиально различных, несовместимых функций управления, к появлению чуждых России тенденций в ущерб государственным. Нарушаются функции развития и охраны государственной территории, национальной безопасности, обороны, правоохранительной деятельности.

Неизбежно поэтому разграничение и организационное обособление этих функций. Администрация области не может брать на себя выполнение функций администрации зоны. Утверждение представителей Калининградской области, высказанное при обсуждении нового законопроекта "Об Особой экономической зоне в Калининградской области" (май 2002 года), что раздельное управление экономической зоной превратит территорию области в "зарубежную территорию", говорит об отсутствии ясного понимания целей и назначения особой экономической зоны. Возможен и другой вариант: федеральные и местные чиновники сознательно не меняют порочную в своей основе схему управления, поскольку разграничение функций управления областью и зоной ослабляет роль центра в руководстве ОЭЗ, контроль за финансовыми потоками.

Практика показала, что в рамках области особая экономическая зона развиваться не может. И не только из-за отсутствия общегосударственной политики, крупных материальных и денежных средств, профессионализма, опыта, но и потому, что проявилась склонность к коррупции и криминалу со стороны части местных предпринимателей и чиновников.

Не случайно обсуждаются различные варианты укрепления государственного руководства созданием и функционированием особых экономических зон. Рассматривается, в частности, возможность введения должности заместителя полномочного представителя Президента России в соответствующих федеральных округах с возложением на него функций координации деятельности органов власти и управления, занятых решением проблем особых экономических зон, контроля за расходованием средств, выделяемых из федерального бюджета на развитие этих зон.

Внешнеэкономические отношения, согласно п."л" ст.71 Конституции России, находятся в ведении Российской Федерации. В совместном же ведении Российской Федерации и ее субъектов находится лишь координация внешнеэкономических связей субъектов РФ. Финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование также находится в ведении Российской Федерации (п."ж" ст.71). Практически все законодательство в этой сфере является федеральным.

Соответственно и специальные органы управления особыми экономическими зонами должны представлять интересы всей Российской Федерации в процессе руководства внешнеэкономической деятельностью этих зон.

Особый, исключительный характер экономической зоны требует и централизованного руководства ею. Какие-либо договорные отношения в области разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и федеральными органами государственной власти исключаются. Последние могут передавать органам исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с ними осуществление лишь части своих полномочий.

Органы хозяйственного управления и органы государственной власти имеют принципиально различные функции. Смешение их в единой системе без предварительного разграничения ведет к подрыву государственной политики, к путанице в государственном и хозяйственном управлении, административных и гражданских правоотношений, вертикальных и горизонтальных связей. Создается благодатная питательная почва для волюнтаризма и бесконтрольности в регулировании финансовых средств, для их разворовывания.

Построение "вертикали власти" на основе государственной администрации, управляющей особой экономической зоной на месте, повлечет за собой выделение сферы административных отношений, отграничение их от гражданско-правовых. После этого отчетливее будет вырисовываться место и роль федерального межведомственного органа для координации и контроля за деятельностью зональной администрации.

Такое сочетание публичных и хозяйственных функций не должно снижать заинтересованность иностранных инвесторов. Еще в 1999 году были приняты федеральные законы "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации", "Об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений". Они решали проблемы привлечения инвестиций в сферу материального производства, строительства новых и реконструкции действующих предприятий иными способами. Категория "свободная экономическая зона", дискредитировавшая себя в условиях России, утрачивает свое значение. Вопрос привлечения инвестиций стал решаться путем обращения к категориям "инвестиционный проект" и "приоритетный инвестиционный проект". Они предполагают широкий набор правовых средств государственного регулирования инвестиционных потоков. Устанавливается важное правило: налоговые и иные льготы, предоставляемые в период осуществления проекта, подлежат восполнению в федеральном бюджете после его реализации в период окупаемости затрат инвестора.

Привлечение инвестиций на федеральном уровне путем обращения к такому правовому средству, как инвестиционный проект, не исключает того, что и местные власти могут решать на региональном уровне те же задачи, используя аналогичные способы привлечения средств. Цели регионального развития, которые ставятся в таких проектах, достигаются разнообразными правовыми средствами, начиная с международных договоров и кончая нормативными актами, издаваемыми муниципальными органами власти.

Одна из принципиальных ошибок, допущенных при развитии особых экономических зон, - связь определенной территории с особой правосубъектностью лиц, находящихся на данной территории. Вопросы определения правоспособности резидента этих зон, проведения экспертизы и согласования проектной документации, налогового и таможенного режима деятельности резидентов были уже отрегулированы законодательством и действовали на всей территории России. Большинство из них составляет предмет исключительного ведения Российской Федерации. Обращение к понятию "инвестиционный проект" позволило избежать нарушения конституционных норм при решении проблем территориального развития.

Еще одной ошибкой в законодательном регулировании особых экономических зон было определение порядка их создания как самостоятельных образований. При этом отсутствовали единый подход и единая система в требованиях при создании зон. При наличии разных их видов, к которым применялись различные требования, оставался неурегулированным вопрос, на основании каких критериев органы власти (Правительство РФ, законодательный орган) принимали решение о создании экономической зоны.

Все эти и другие правовые проблемы важно отрегулировать в общем федеральном законе об особых экономических зонах. Решение их облегчит вступление России в ВТО, ГАТТ и другие международные организации, позволит снизить издержки производства, обеспечить конкурентоспособность российских товаров, предотвратить бегство капиталов из страны, заинтересовать российских держателей зарубежных авуаров в возвращении российских капиталов.

В.Г. Вишняков,

заведующий отделом по правовому обеспечению

сотрудничества государств - участников СНГ ИЗиСП,

доктор юридических наук

"Журнал российского права", N 1, январь 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Гуцериев М. С. Свободные экономические зоны (опыт, проблемы, перспективы). М.: Изд-во "Открытый мир", 1997. С. 67.

*(2) См.: Там же. С. 68.

*(3) Там же. С. 69.

*(4) См.: Там же. С. 70.