Земельные титулы и резервы правопорядка (Л.Б. Шейнин, "Журнал российского права", N 1, январь 2003 г.)

Земельные титулы и резервы правопорядка

Распределенные и нераспределенные земли. Права и обязанности землепользователей зависят, как известно, от их земельных титулов. Последние придаются (при необходимости - уточняются) в ходе государственной регистрации как самих земель, так и их владельцев (или собственников), а равно при регистрации поземельных сделок. Вместе с тем прежние права могут признаваться и независимо от их регистрации. Но все такие процедуры касаются в основном тех земель, у которых есть определенные и отвечающие за них хозяйствующие субъекты. Если хозяйствующий субъект, за которым была бы закреплена земля, отсутствует, то некого и регистрировать в качестве ее владельца. Поэтому одним из признаков нераспределенной земли является отсутствие налогового платежа с нее.

Эта проблема касается многих государственных земель, ибо они имеют своих собственников (то есть Россия или ее регионы), но не закреплены ни за какой конкретной организацией. Фактически многие такие земли находятся на положении полубесхозных, поскольку на них не осуществляется весь комплекс необходимых хозяйственных мероприятий. В этой части стоит задача распределения всех государственных земель между подчиненными государству организациями и органами, обладающими хозяйственными подразделениями, с тем чтобы собственник каждого участка принадлежащей государству земли проявлял о нем должную заботу. Аналогичная проблема стоит перед муниципальными образованиями в отношении принадлежащих им земель.

Государственная земельная политика должна строиться так, чтобы у каждого участка земли был не только номинальный собственник, но и ответственный владелец. Лишь в этом случае законодатель может реально поставить перед собственниками и другими титульными владельцами задачу хозяйского обращения с каждым участком земли. Эта задача подразумевает необходимость борьбы с земельными нарушениями.

Возлагая те или иные обязанности по земле на ее владельцев, земельное законодательство по традиции подразумевает прежде всего частный сектор. Поземельные обязанности предприятий, организаций и учреждений (пользующихся государственной или муниципальной землей) стоят как бы на втором плане. Еще меньше внимания уделялось (и уделяется) земельным нарушениям, вносимым "со стороны". В частности, в земельном законодательстве угроза наказания существовала (и существует) в основном только в тех случаях, когда виновником является сам землепользователь. Если же инициатор нарушения - постороннее лицо, то в таких ситуациях позиция закона оказывается недостаточно определенной. Между тем в мировой практике известны не только нарушения такого рода, но и существует порядок их предупреждения, а равно ответственности за них. В этом смысле показателен опыт США в отношении парковых земель.

В отличие от правового режима других земель, находящихся в собственности федерального правительства, на территории национальных парков США действует уникальное правило в части безопасности посетителей и неприкосновенности принадлежащего им имущества. За все это отвечает Служба национальных парков, которая для дополнительного обеспечения безопасности посетителей приглашает и тренирует специальных охранников (последние выполняют попутно ряд других функций, которые детально расписаны в их инструкциях). Разумеется, последние охраняют также землю и другую собственность, которая находится в ведении Службы*(1). Таким образом, владелец определенных федеральных земель, в данном случае Служба национальных парков, отвечает за криминальные проявления со стороны посторонних лиц, имеющих свободный доступ на ее земли. Этот пример показывает, что при определенных условиях на владельцев земель может возлагаться ответственность (гражданско-правовая, дисциплинарная) в случае их бездействия перед лицом неправильного поведения посторонних.

В отечественных условиях закон не возлагает на собственников и других титульных владельцев земли каких-либо обязанностей по пресечению противоправных действий посторонних лиц, использующих для этого их земли. Не требуется даже извещать правоохранительные органы о таких действиях. Таким образом, если где-то обнаруживаются тайники с оружием и взрывчаткой, незаконные раскопки археологических объектов или "просто" несанкционированная свалка отходов, формально владелец земли не должен привлекаться к уголовной, административной или иной ответственности, поскольку не доказано, что лично ему принадлежат найденное оружие и предметы археологических раскопок или что именно он организовал свалку мусора. Так, органы транспорта молчаливо считаются не ответственными за то, что по обочинам дорог нередко горит сухая трава (а заодно и другие горючие материалы). Тем самым - вольно или невольно - культивируется взгляд, что по закону владелец земли не отвечает за противоправные действия, имеющие место на его земле. Это усложняет работу правоохранительных органов, создает обстановку безнаказанности для тех, кто не желает замечать правонарушений на своих землях, или даже для тех, кто сам является таким нарушителем*(2). Между тем такой взгляд противоречит отечественной традиции, согласно которой установление частных прав на землю не исключает наложения на владельца обязанностей, вытекающих из публичных интересов*(3). Подобная практика была бы полезна и для современных условий, однако она встречает препятствия, преодоление которых требует ряда специальных организационно-правовых мероприятий и дополнительных научных исследований.

Отсутствие земельных титулов. Некоторые государственные и муниципальные организации и хозяйства не обладают определенным титулом на ту землю, которая находится в их хозяйственном ведении. Среди государственных организаций к ним относятся гослесхозы (и подобные им организации со сходными названиями), которые официально отвечают за лесонасаждения, но чьи права и обязанности в отношении земель Гослесфонда являются весьма расплывчатыми.

Не обладают определенным титулом на землю государственные водохозяйственные организации, обеспечивающие обводнение отгонных пастбищ. Формально они отвечают лишь за "воду", но мировая практика показывает, что содержание каналов и скважин, водопойных площадок и иных обводнительных сооружений должно сочетаться с хозяйственным управлением "производственными площадями" (каковыми являются пастбища), а равно другими природными ценностями на тех же территориях (например, это относится к дикой фауне, лесным участкам, естественным водоемам, недрам). Зарубежный опыт доказывает целесообразность сосредоточения хозяйственного управления всеми природными ресурсами на государственных пастбищных землях в руках одной организации. Именно так построены, например, функции Федеральной пастбищной службы в США*(4).

В России такая концепция не выработана. Этот пробел дает знать о себе не только в правовой науке, но и в земельно-хозяйственной практике. В результате на отгонных пастбищах при отсутствии отвечающего за них единого хозяйствующего субъекта - представителя государства складывается довольно удручающая ситуация. Например, в Калмыкии в результате перевыпаса еще в 1980-х годах вышли из строя так называемые Черные земли, куда пригоняли в основном овец. На площади около полумиллиона гектаров образовалась песчаная пустыня; теперь для стабилизации почвы и восстановления на ней растительности нужно проводить специальные мероприятия.

Далеко не все в порядке с земельными титулами на застроенных землях. В городах и поселках жилые кварталы с многоэтажной застройкой находятся "под присмотром" жилищных контор разного наименования. Последние отвечают за уборку территории, в какой-то мере ухаживают за зелеными насаждениями, детскими площадками. Но всего объема хозяйственных мероприятий на квартальных и дворовых территориях эти конторы не осуществляют. Так, они не отвечают за земляные работы, которые выполняют коммунальные организации, за сохранность зеленых насаждений, не ремонтируют проезды и пешеходные дорожки, не занимаются планировкой и перепланировкой дворовых территорий. Не обязаны они участвовать в спорах по поводу пользования земельными участками, если на последние, помимо жильцов, претендуют арендаторы нежилых помещений. Во многом без ведома жилищных организаций производятся такие значительные переделки, как устройство в пределах жилых кварталов новых проездов (в том числе "диких"), размещение гаражей и стоянок личного автотранспорта.

Наиболее радикальное решение заключалось бы в присвоении указанным конторам земельного титула, с тем чтобы они отвечали не только за находящиеся у них на балансе жилые дома и другие строения, но и за обслуживающие их земельные участки. Этому мешает, однако, то обстоятельство, что границы многих домовладений и в целом жилых кварталов в практике градостроительства оказались "заброшенными". Нередко они не обозначены ни на планах, ни в натуре, тогда как городские власти утешают себя сомнительным аргументом, что их-де (границы) "знают дворники". Тем не менее застроенные многоэтажными домами территории, границы которых не вызывают сомнений, было бы целесообразно уже теперь закрепить, на том или ином титуле, за жилищными организациями.

По закону все земли, их собственники (владельцы) и земельные титулы подлежат государственной регистрации. Но практически это требование ограничивается только теми владельцами и собственниками земли?, которые являются хозяйствующими субъектами на ней. Проводить формальную регистрацию собственника государственной земли, если он не выполняет всего комплекса земельно-хозяйственных функций, юридически малополезно, потому что им во всех случаях оказалось бы Правительство РФ (или правительство того региона, в пределах которого находится регистрируемая земля), то есть государственный орган, обладающий лишь "голым правом". Вряд ли можно было бы наложить на него какие-то конкретные обязанности как на владельца земли. Да и своими правами собственника такой орган может пользоваться лишь при содействии других подчиненных ему земельно-хозяйственных органов и организаций.

В этой части стоит задача распределения всех бесхозных и полубесхозных государственных земель между государственными органами и организациями, обладающими хозяйственными подразделениями.

Разделение публичных земель. Придание хозяйственным организациям земельных титулов дает хорошие результаты тогда, когда оно производится "на фоне" уже определившихся отношений собственности. Фактически, однако, последнее условие присутствует далеко не всегда. Это относится прежде всего к публичным землям, то есть к землям, принадлежащим государству и муниципальным образованиям. Здесь существует проблема, уже давно требующая решения. Она заключается в том, что государственные земли, воды, леса, недра не разграничены в натуре между Россией и субъектами РФ; не всегда ясны также границы между государственными и муниципальными землями*(5). Земли, находящиеся под федеральными железными и автомобильными дорогами, военными и некоторыми другими объектами, признаются федеральной собственностью. Однако это только небольшая часть подлежащих распределению земель. Все другие еще ждут своей очереди*(6).

Хозяйствующие субъекты с неопределенным земельным титулом (титулатурой). Многие государственные и муниципальные предприятия и организации, которые занимают государственные и муниципальные земли, не обладают строго-легальным титулом в отношении этих земель. Их нельзя назвать ни "арендаторами", ни "бессрочными", ни "срочными" пользователями, поскольку исторически земля была отведена им (или закреплена за ними) на недостаточно определенном титуле. Примером могут служить некоторые организации транспорта, воинские части, предприятия водного и коммунального хозяйства. Тенденция к "разнобою" земельных титулов сохраняется и в последние годы. Так, в своем Постановлении от 15 мая 1999 года "О создании в Агинском Бурятском автономном округе национального парка Алханай Федеральной службы лесного хозяйства России" Правительство РФ предоставило новому парку свыше 100 тыс. гектаров лесных и других земель "в пользование (владение)"*(7). Между тем ни тот, ни другой титул (ни их совокупность) не являются строго легальными, ибо земельное законодательство, а равно ГК РФ применяют несколько иные термины*(8).

Надо сказать, что законодатель до сих пор не уделял должного внимания тому набору титулов, которые используются как на практике, так и в действующем земельном законодательстве. Исторически эти титулы вводились в оборот по мере надобности, но без необходимой координации друг с другом. Недостаточно продуманы и названия некоторых земельных титулов, которые в ряде случаев требуют уточнения.

Положение осложняется тем обстоятельством, что некоторые государственные организации имеют сложную структуру. Например, в системе МПС поземельными правами и обязанностями может обладать как само МПС, так и подчиненные ему производственные объединения и производственные единицы: управления железных дорог, их отделения, а также предприятия и дистанции - юридические лица, входящие в состав отделений. Поэтому легальный "набор" земельных титулов целесообразно формировать одновременно с уточнением земельно-хозяйственной классификации предприятий и организаций - носителей этих титулов.

Отношения "собственник-арендатор". Повышение ответственности землепользователя за все, что происходит на его земле, не может обойтись без дополнительного рассмотрения вопроса об отношениях между собственником и арендатором земли. В настоящее время закон не предусматривает какой-либо ответственности собственника за противоправные действия арендатора. (Это относится к аренде не только земли, но и любой недвижимости.) Но, по крайней мере, в определенных случаях следовало бы установить, что контроль собственника за деятельностью арендатора является не только его частным правом, но и публичной обязанностью. Например, в случае сдачи в аренду плодородных земель собственник должен нести ответственность, если арендатор (или третье лицо) самовольно посеет там опийный мак или иное содержащее наркотик растение. В типовых договорах аренды были бы уместны пункты относительно права собственника инспектировать сданную им в аренду землю и порядка проведения такой инспекции. В законе следовало бы упомянуть*(9), что при отсутствии договорных условий на этот предмет собственник вправе инспектировать свою землю на тех же условиях и в том же порядке, что и Государственная земельная инспекция, иные управомоченные на то органы.

На собственника следовало бы возложить легальный контроль за деятельностью субарендатора, если переданная в аренду земля сдается в субаренду. Здесь необходимо ликвидировать несоответствие, которое существует между ГК РФ и ЗК РФ. Оно заключается в том, что согласно п.2 ст.615 ГК РФ арендатор при отсутствии особой оговорки в договоре с собственником не вправе пересдавать землю в субаренду без согласия собственника, тогда как согласно п.6 ст.22 ЗК РФ такая пересдача в принципе возможна. Это несоответствие следовало бы устранить, приняв за основу правило, записанное в Гражданском кодексе *(10).

Сказанное выше позволяет сформулировать некоторые выводы, которые представляются небесспорными, но полезными как для будущих исследований, так и для законотворческой работы.

1. Любое повышение ответственности землепользователей за характер использования их земель (впрочем, как и другие направления упорядочения земельных отношений) требует уточнения вопросов государственной и муниципальной собственности на землю, в частности, разграничения публичных земель в натуре между их собственниками.

2. Хозяйственные акты и договоры, касающиеся земли и носящие частноправовой характер, могут (а в определенных обстоятельствах должны) содержать условия, направленные на обеспечение публичных интересов. Это правило должно относиться не только к частному сектору, но также к государственным и муниципальным органам, поскольку они выступают в качестве хозяйствующих субъектов.

3. Закон должен предусматривать ответственность собственников и владельцев не только за "свои" правонарушения, но и за земельные нарушения, допускаемые посторонними.

4. Следует придавать официальные земельные титулы тем государственным и муниципальным организациям, которые фактически осуществляют хозяйственные функции в отношении своих земель, но на которые пока не возложена ответственность за них.

5. Необходимо уточнить земельные титулы организаций-землепользователей, если их титулы не соответствуют перечисленным в законе.

6. Желательно уделить специальное внимание земельным титулам организаций сложного состава, в которых права и обязанности по земле распределены между производственными объединениями и слагающими их производственными единицами.

7. Целесообразно выполнить исследование, касающееся "инвентаризации" применяемых на практике земельных титулов, с тем чтобы обеспечить как их полноту, так и взаимную координацию.

Л.Б. Шейнин,

старший научный сотрудник

Института социальной политики Академии труда

и социальных отношений,

кандидат юридических наук

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Максаковский Н.В., Мнацаканян Р.А., Мухин Г.Д. и др. Аналитический обзор зарубежного опыта управления национальными парками. М., 1994. С.14, 57-58.

*(2) В последние годы московские власти обеспокоены появлением на территории города все новых несанкционированных свалок мусора. Это беспокойство вполне оправданно, но проблему вряд ли можно решить, не установив ответственности владельцев земель за все, что происходит на закрепленных за ними участках.

*(3) Отечественная традиция включения в частные договоры условий, обеспечивающих публичный интерес, ведет свое начало, по крайней мере, с первой трети ХVII века. Это видно из так называемых порядных записей, которые составляли площадные подьячие для их последующей официальной регистрации и которые оформляли согласие вольных людей на зачисление их в крестьяне или бобыли. Из дошедших до нас документов (в частности, Псковской приказной избы) видно, что в них был предусмотрен ряд повинностей новоприходцев по отношению к принимавшим их помещикам и монастырям. В то же время в них фиксировались определенные обязанности новопоселенцев по соблюдению публичного порядка. Так, в некоторых записях упоминается обязанность порядившихся лиц "платить государевы подати", "корчмы... не держати". См., например: Дьяконов М. Акты, относящиеся к истории тяглого населения в Московском государстве. Вып.1. Юрьев, 1895, порядная N 5.

*(4) В специальной литературе ее называют иногда Бюро земельных фондов (это ближе к буквальному переводу).

*(5) См.: Федеральный закон от 17 июля 2001 года N 101 "О разграничении государственной собственности на землю" // СЗ РФ. 2001. N 30. Ст.3060; Комментарий к Закону "О разграничении государственной собственности на землю" / Рук. авт. колл. С.А. Боголюбов. М., 2002.

*(6) Здесь был бы полезен забытый опыт разграничения земель и других природных ресурсов между РСФСР и составляющими ее губерниями и национальными республиками, который был накоплен в 20-х годах прошлого столетия. См.: Сборник Наркомфина СССР "Законодательные постановления и ведомственные распоряжения по неналоговым доходам". М., 1927.

*(7) СЗ РФ. 1999. N 21. Ст.2461.

*(8) Для приведенного случая предпочтительным является термин "владение", ибо "пользоваться" ресурсами национального парка будет не его дирекция, а его посетители.

*(9) Это не исключает (а скорее даже предполагает) издание особого акта, регламентирующего порядок посещения чужой земли инспекторами государственных надзорных органов; в настоящее время такой акт отсутствует, хотя нужда в нем все возрастает.

*(10) См.: Шейнин Л. Б. Ненужное противостояние (Земельный кодекс РФ против Гражданского кодекса РФ) // Труд и социальные отношения. 2002. N 1. С. 70-72.