О налоговой амнистии (С.В. Разгулин, "Налоговый вестник", N 1, январь 2003 г.)

О налоговой амнистии

В последнее время в средствах массовой информации активно обсуждается возможность проведения в Российской Федерации налоговой амнистии.

Под налоговой амнистией обычно понимается процедура легализации доходов, с которых не были уплачены налоги.

Определенные предпосылки для возврата капиталов в Российскую Федерацию действительно имеются: в стране наблюдается экономический рост, политическая ситуация стабильна. Принимаются законы, предусматривающие механизмы защиты прав собственности и законных интересов предпринимателей. Создается необходимая рыночная инфраструктура, упрощается порядок государственной регистрации юридических лиц. Формируется новая налоговая система, снижается налоговая нагрузка. Проводится реструктуризация задолженности по налогам и страховым взносам в государственные внебюджетные фонды.

В настоящее время действует ряд нормативно-правовых актов, в той или иной степени касающихся вопросов налоговой амнистии, в том числе Налоговый кодекс Российской Федерации (НК РФ).

В частности, ст.81 НК РФ содержит условия освобождения налогоплательщика от налоговой ответственности за совершение налоговых правонарушений при обнаружении им ошибок, приводящих к занижению суммы налога, подлежащей уплате, а именно: подача налоговой декларации и уплата недостающей суммы налога до возникновения условий, при которых соответствующие обстоятельства обнаружены (могут быть обнаружены) налоговым органом.

Статьей 59 НК РФ предусматривается возможность списания безнадежных долгов по налогам и сборам по причинам экономического, социального или юридического характера.

Безусловно, действующая налоговая система сохраняет неравномерность налогового бремени, например установлена низкая ставка налога на доходы физических лиц наряду с высокой налоговой ставкой по единому социальному налогу.

Усиливаются контрольные функции государства.

С 1 января 2000 года ст.86.1-86.3 НК РФ установлен налоговый контроль за расходами физического лица, приобретающего в собственность недвижимое имущество, механические транспортные средства, акции, культурные ценности, золото в слитках. За 2001 год направлено 838,2 тысячи требований о необходимости представления специальной декларации с указанием источников и размеров средств, израсходованных на приобретение имущества. В результате проверок специальных деклараций к уплате налога привлечено 4,5 тысячи налогоплательщиков.

Согласно п.3 ст.231 НК РФ суммы налога, не взысканные в результате уклонения налогоплательщика от налогообложения, взыскиваются за все время уклонения от уплаты налога.

Расширяются полномочия органов налоговой полиции, Счетной палаты Российской Федерации.

С 1 февраля 2002 года применяется Федеральный закон от 07.08.2001 N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем" (далее - Закон N 115-ФЗ). Согласно этому Закону операция с денежными средствами или иным имуществом подлежит обязательному контролю, если сумма, на которую она совершается, равна или превышает 600 000 руб., а по своему характеру операция относится к одному из установленных видов операций: операции с денежными средствами в наличной форме, операции по банковским вкладам и др. (п.2 ст.6 Закона N 115-ФЗ).

Совершенствуется международное взаимодействие уполномоченных органов в финансовой сфере, в том числе по вопросам противодействия легализации доходов. Активизируется деятельность иностранных государств и международных организаций по контролю за источником происхождения средств (вводятся ограничения деятельности оффшорных зон, ведется работа по расширению информационной открытости финансовых потоков).

Развивается сотрудничество между государствами в уголовно-правовой сфере. Последствием такого сотрудничества может стать конфискация и принудительный возврат соответствующих средств в собственность Российской Федерации.

Таким образом, можно сделать вывод, что созданы необходимые экономические и правовые предпосылки к проведению процедуры налоговой амнистии.

Субъектами применения налоговой амнистии могут выступать как юридические, так и физические лица. Под юридическими лицами следует понимать российские организации, зарегистрированные в установленном порядке, с местом нахождения в Российской Федерации. В отношении физических лиц налоговая амнистия может быть распространена на физических лиц - граждан Российской Федерации, находящихся и не находящихся на территории Российской Федерации.

Проведение амнистии может быть осуществлено раздельно для юридических и физических лиц или одновременно.

Сфера применения налоговой амнистии может быть обозначена как уклонение от уплаты налогов (неуплата налогов) за период 1992-1999 годов. С этой точки зрения, говорить о налоговой амнистии можно с некоторой долей условности.

Временные границы могут быть объяснены следующим образом:

1) сроком давности привлечения к уголовной ответственности. Статья 78 Уголовного кодекса Российской Федерации (УК РФ) предусматривает освобождение от уголовной ответственности в связи с истечением следующих сроков давности:

а) два года после совершения преступления небольшой тяжести;

б) шесть лет после совершения преступления средней тяжести;

в) десять лет после совершения тяжкого преступления;

г) пятнадцать лет после совершения особо тяжкого преступления.

Тяжкими преступлениями признаются умышленные деяния, за совершение которых максимальное наказание не превышает десяти лет лишения свободы (cт УК РФ). Согласно ст.198 УК РФ максимальным сроком лишения свободы является пять лет.

Следовательно, срок давности, с небольшими оговорками, составляет в настоящее время 10 лет;

2) нецелесообразностью закрывать трехгодичный период налоговых проверок. При этом предыдущие налоговые периоды, то есть до 1999 года, налоговой проверкой охвачены быть не могут.

Принимая во внимание практику подготовки налогоплательщиков к проведению процедуры реструктуризации задолженности, представляется, что срок проведения налоговой амнистии не должен быть менее шести месяцев.

В ходе амнистии речь идет о частичном списании задолженности, срок уплаты которой был условно перенесен. Положения закона о налоговой амнистии могут предоставлять право зафиксировать определенным способом некую сумму, полученного в предыдущие периоды дохода, имеющуюся по состоянию на текущую дату. Поскольку амнистия в большей степени связана с бюджетными отношениями, то можно законодательно оформить основные положения ее проведения в виде статьи в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.

Учитывая положения Бюджетного кодекса Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления может быть рекомендовано параллельное проведение амнистии по региональным и местным налогам.

В качестве последующего развития налоговой амнистии, в большей степени носящего психологический характер, целесообразно проведение новой налоговой амнистии по истечении каждых семи - десяти лет.

Способы налоговой амнистии определяются целями ее проведения.

Первый способ амнистии может быть осуществлен посредством внесения налогоплательщиком изменений и дополнений в налоговые декларации (представление новой декларации) и уплаты соответствующих сумм налогов. При этом могут приниматься дополнительные меры стимулирующего характера, а именно: освобождение от уплаты не только штрафов, но и пени и расчет суммы налога по действующим ставкам.

Преимуществом такого способа является сохранение последовательности отражения в отчетности хозяйственных операций.

Однако это достоинство является и недостатком.

Во-первых, аналогичная норма уже существует в ст.81 НК РФ. Ранее похожие нормы содержались в Указе Президента Российской Федерации от 27.10.1993 N 1773 "О проведении налоговой амнистии в 1993 году", которым устанавливалось, что предприятия, учреждения и организации, а также физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, объявившие до 30 ноября 1993 года включительно о своих неуплаченных налогах и налоговых платежах за 1993 год и предшествовавшие годы и внесшие их в тот же срок в республиканский бюджет Российской Федерации в полном объеме, освобождаются от применения санкций, предусмотренных налоговым законодательством Российской Федерации.

Действующее уголовное законодательство также предусматривает, что лицо, впервые совершившее преступления, предусмотренные ст.198, а также ст.194 или 199 УК РФ, освобождается от уголовной ответственности, если оно способствовало раскрытию преступления и полностью возместило причиненный ущерб.

Во-вторых, для налогоплательщиков реализация такого способа влечет необходимость внесения изменений в налоговые декларации, бухгалтерскую отчетность и т.д.

Второй способ амнистии может быть осуществлен посредством внесения средств в банк на определенный срок (вариант - приобретение ценных бумаг на определенный срок) и декларирования имущества у нотариуса (налогового органа).

Простота операции, не требующей специального оформления, делает второй способ амнистии предпочтительнее. Одновременно возможность привлечения дополнительных поступлений в бюджет сохраняется:

- за счет целевого платежа, не являющегося налоговым [например, плата за оформление счета (открытие счета), взимаемая и перечисляемая банком в бюджет в пропорции от суммы зачисленных на счет средств];

- за счет включения соответствующих средств в доходы организации (физического лица) и последующего налогообложения по итогам текущего налогового периода при наличии установленных на то законодательством о конкретных налогах оснований.

При этом механизм целевого направления возвращаемых в легальный оборот средств может и не предусматривать взимание платы. Предоставление, как минимум, двух вариантов направления поступающих в процессе амнистии средств может дать больший положительный эффект. Варианты поведения: вложение средств в рекомендованный проект или уплата денежной суммы при зачислении средств на счет - позволят учесть интересы субъектов налоговой амнистии. При этом возможность только целевого направления возвращаемых амнистируемых средств может не вызвать интереса со стороны физических лиц.

Однако этот способ амнистии оставляет невыясненным источник происхождения средств.

Впрочем, проведение любой амнистии влечет некоторые отрицательные последствия.

К государству могут предъявляться претензии со стороны международных организаций, поскольку велика вероятность легализации средств, нажитых преступными сообществами. Кроме того, проведение амнистии влияет на состояние налоговой дисциплины, нарушается принцип неотвратимости наказания.

Никто не застрахован от того, что ожидаемый результат в виде положительного влияния на развитие экономики за счет возврата капиталов в реальный сектор не будет достигнут. Проведение амнистии не гарантирует, что привлеченные в экономику средства окажут положительное влияние на исполнение государством своих обязательств.

Идея налоговой амнистии требует дальнейшего рассмотрения в ходе работы по созданию предпосылок для возврата капиталов в Российскую Федерацию. Например, введение института страхования (гарантирования) банковских вкладов позволит повысить доверие к банковским структурам со стороны физических лиц.

В части совершенствования существующей законодательной базы о налогах и сборах возможно рассмотреть вопросы об увеличении размера имущественных налоговых вычетов при определении налоговой базы по налогу на доходы физических лиц, уточнении порядка проведения налогового контроля за расходами физического лица в части введения критерия по сумме произведенных физическим лицом расходов, достижение которой предполагает проведение налогового контроля, и т.д. Отметим, что вероятен и постепенный возврат в экономику ранее укрытых средств, в том числе и с помощью существующих норм законодательства.

Таким образом, основным вопросом налоговой амнистии является вопрос о целесообразности ее проведения.

С.В. Разгулин,

советник налоговой службы Российской Федерации II ранга

"Налоговый вестник", N 1, январь 2003 г.