Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 1 августа 2016 г. N Ф08-4419/16 по делу N А15-4433/2015

г. Краснодар

01 августа 2016 г.

Дело N А15-4433/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 28 июля 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 01 августа 2016 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мазуровой Н.С., судей Анциферова В.А. и Мещерина А.И., в отсутствие в судебном заседании представителей заявителя - управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республике Дагестан (ОГРН 1050562000994), заинтересованного лица - управления Федерального казначейства по Республике Дагестан (ОГРН 1020502632941), извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе публично, посредством размещения сведений в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу управления Федерального казначейства по Республике Дагестан на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 04.02.2016 (судья Цахаев С.А.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.04.2016 (судьи Белов Д.А., Афанасьева Л.В., Параскевова С.А.) по делу N А15-4433/2015, установил следующее.

Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республике Дагестан (далее - управление Россельхознадзора, взыскатель) обратилось в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением к управлению Федерального казначейства по Республике Дагестан (далее - управление казначейства), в котором просило:

- признать незаконными отказы управления казначейства (выраженные в письмах от 09.10.2015 N 026-34/157 и N 026-34/158) в принятии к исполнению постановлений управления Россельхознадзора от 27.03.2014 N 27 и от 29.04.2014 N 55 (далее - постановления N 27 и N 55) по делу об административном правонарушении в отношении администрации муниципального образования "село Герга" (далее - администрация);

- обязать управление казначейства принять и осуществить действия по исполнению постановлений N 27 и N 55 (уточненные требования; л. д. 55).

Решением от 04.02.2016, оставленным без изменения апелляционным постановлением от 22.04.2016, заявление управления Россельхознадзора удовлетворено. Признан незаконным отказ управления казначейства, оформленный письмами от 09.10.2015 N 026-34/157 и N 026-34/158, в принятии к исполнению постановлений N 27 и N 55. Суд обязал управление казначейства принять и осуществить действия по исполнению постановлений N 27 и N 55. Судебные акты мотивированы следующим. Постановлениями управления Россельхознадзора N 27 и N 55 администрация признана виновной в совершении административных правонарушений, предусмотренных частями 1 и 2 статьи 8.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс об административных правонарушениях), по каждому из нарушений ей назначено наказание в виде 40 тыс. рублей штрафа. В связи с неисполнением администрацией в добровольном порядке указанных постановлений, взыскатель, руководствуясь частью 5 статьи 32.2 Кодекса об административных правонарушениях, направил в управление казначейства заявления об исполнении постановлений N 27 и N 55. Письмами от 09.10.2015 N 026-34/157 и N 026-34/158 управление казначейства возвратило управлению Россельхознадзора постановления N 27 и N 55 без исполнения в связи с тем, что они не являются судебными актами. Это исключает применение к отношениям сторон положений статьи 242.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс). При проверке доводов управления Россельхознадзора о незаконности отказа управления казначейства суды исходили из того, что постановление административного органа относится к числу исполнительных документов, подлежащих исполнению органами Федерального казначейства в соответствии с пунктом 6 статьи 12 Федерального закона от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" (далее - Закон об исполнительном производстве), статьей 239 Бюджетного кодекса. Возражение казначейства о том, что положения пункта 1 статьи 242.1 Бюджетного кодекса содержат исчерпывающий перечень исполнительных документов, подлежащих исполнению органами Федерального казначейства, признано судебными инстанциями ошибочным. Счета в банках и иных кредитных организациях у администрации отсутствуют. Следовательно, имеются основания для предъявления исполнительного документа в казначейство (пункт 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.05.2007 N 31 "О рассмотрении арбитражными судами отдельных категорий дел, возникающих из публичных правоотношений, ответчиком по которым выступает бюджетное учреждение"; далее - постановление Пленума N 31). Поэтому суды признали, что у управления казначейства отсутствовали основания для возврата управлению Россельхознадзора постановлений N 27 и N 55 без исполнения. Установив, что порядок исполнения постановлений о наложении административных штрафов, установленный статьей 32.2 Кодекса об административных правонарушениях, управлением Россельхознадзора соблюден, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу об обоснованности требований заявителя и удовлетворили их на основании части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс, Кодекс).

В кассационной жалобе управление казначейства просит отменить решение от 04.02.2016 и апелляционное постановление от 22.04.2016, вынести по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Податель жалобы указывает, что обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется только на основании судебного акта. В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 02.03.2010 N 5-П, обязанность уполномоченного финансового органа по выплате из соответствующего бюджета средств в возмещение причиненного вреда возникает лишь при условии, что она подтверждена актом, принятым судом. Виды исполнительных документов, посредством которых обращается взыскание на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, определены Бюджетным кодексом (исполнительный лист, судебный приказ). Среди исполнительных документов, на основании которых обращается взыскание на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в соответствии со статьей 239 и главой 24.1 Бюджетного кодекса, отсутствует такой вид исполнительного документа как постановление должностного лица по делу об административном правонарушении. Судебными инстанциями со ссылкой на постановление Пленума N 31 ошибочно истолкованы взаимосвязанные положения федеральных законов на предмет наличия в них норм, являющихся специальными по отношению к положениям статьи 239 и главы 24.1 Бюджетного кодекса. Постановлением Пленума N 31 даны разъяснения арбитражным судам относительно применения территориальными органами Пенсионного фонда Российской Федерации внесудебной процедуры взыскания недоимки по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование, пеням и штрафам (если в отношении юридических лиц размер причитающейся к уплате суммы не превышает пятидесяти тысяч рублей). Соответствующая процедура ранее предусматривалась статьей 25 Федерального закона от 15.12.2001 N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 167-ФЗ). Однако с принятием Федерального закона от 24.07.2009 N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования" внесены изменения в Закон N 167-ФЗ (статья 25 признана утратившей силу). Отсутствие законодательного механизма исполнения органами Федерального казначейства постановления, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, исключает возможность предъявления его управлением в казначейство. Следовательно, оспариваемые взыскателем решения управления казначейства о возврате (без исполнения) постановлений по делам об административных правонарушениях приняты в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса в пределах предоставленных казначейству полномочий.

Управление Россельхознадзора представило письменный отзыв с возражениями против удовлетворения кассационной жалобы, а также ходатайство о проведении судебного разбирательства в отсутствие своего представителя, которое судом кассационной инстанции рассмотрено и удовлетворено в порядке статей 156, 284 Арбитражного процессуального кодекса.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит жалобу не подлежащей удовлетворению, по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела и установлено судами, постановлениями управления Россельхознадзора N 27 и N 55 администрация признана виновной в совершении административных правонарушений, предусмотренных частями 1 и 2 статьи 8.7 Кодекса об административных правонарушениях, по каждому постановлению администрации назначено наказание в виде 40 тыс. рублей штрафа (л. д. 22, 23, 28 - 31).

В связи с неисполнением администрацией в добровольном порядке указанных постановлений, взыскатель, руководствуясь частью 5 статьи 32.2 Кодекса об административных правонарушениях, направил в управление казначейства заявления об исполнении названных документов (л. д. 57).

Письмами от 09.10.2015 N 026-34/157 и N 026-34/158 управление казначейства возвратило управлению Россельхознадзора постановления N 27 и N 55 без исполнения, указав на то, что они не являются судебными актами, поэтому не могут быть исполнены на основании статьи 242.1 Бюджетного кодекса (л. д. 20, 24, 25).

Полагая, что отказы управления казначейства, выраженные в письмах от 09.10.2015 N 026-34/157 и N 026-34/158, противоречат действующему законодательству и нарушают его права и законные интересы, управление Россельхознадзора обратилось с заявлением в арбитражный суд.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов. Защита гражданских прав осуществляется способами, установленными статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс), а также иными способами, предусмотренными законом. Способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и характеру нарушения.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, и их должностных лиц. Такое заявление может быть удовлетворено судом при одновременном наличии двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 2 статьи 201 Кодекса, пункт 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

По смыслу статей 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, арбитражный суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными, указывает в резолютивной части решения, в том числе на обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок (части 2, 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса).

Статьей 239 Бюджетного кодекса установлен иммунитет бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, представляющий собой правовой режим, при котором обращение взыскания на средства бюджетов осуществляется только на основании судебных актов, за исключением определенных в этой норме случаев. Обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на основании судебных актов производится в соответствии с главой 24.1 Кодекса.

В соответствии с пунктами 1 - 3 статьи 242.1 Бюджетного кодекса исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации производится в соответствии с данным Кодексом на основании исполнительных документов (исполнительный лист, судебный приказ) с указанием сумм, подлежащих взысканию в валюте Российской Федерации, а также в соответствии с установленными законодательством Российской Федерации требованиями, предъявляемыми к исполнительным документам, срокам предъявления исполнительных документов, перерыву срока предъявления исполнительных документов, восстановлению пропущенного срока предъявления исполнительных документов. К исполнительному документу (за исключением судебного приказа), направляемому для исполнения судом по просьбе взыскателя или самим взыскателем, должны быть приложены копия судебного акта, на основании которого он выдан, а также заявление взыскателя с указанием реквизитов банковского счета взыскателя (реквизитов банковского счета взыскателя при предъявлении исполнительного документа в порядке, установленном статьей 242.2 названного Кодекса), на который должны быть перечислены средства, подлежащие взысканию. Основанием для возврата взыскателю документов, поступивших на исполнение, является, в том числе, непредставление какого-либо из документов, указанных в пункте 2 данной статьи.

Согласно статье 32.2 Кодекса об административных правонарушениях административный штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее шестидесяти дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу. Постановления административного органа о наложении административного штрафа исполняются в бесспорном порядке.

Пунктом 6 части 1 статьи 12 Закона об исполнительном производстве акты органов и должностных лиц по делам об административных правонарушениях отнесены к исполнительным документам.

В силу статьи 7 Закона об исполнительном производстве, в случаях, предусмотренных федеральным законом, требования, содержащиеся в судебных актах, актах других органов и должностных лиц, исполняются органами, организациями, в том числе государственными органами, банками и иными кредитными организациями, должностными лицами на основании исполнительных документов, указанных в статье 12 данного Закона.

Положения главы 23 Кодекса об административных правонарушениях закрепляют правило о том, что наложение административных взысканий относится не только к полномочиям судов, но и административных органов. При этом пункт 5 статьи 32.2 данного Кодекса предусматривает бесспорный порядок исполнения решений административных органов, а статья 12 Закона об исполнительном производстве относит постановления административных органов к исполнительным документам. Приведенные нормы позволяют сделать вывод о том, что постановление административного органа относится к числу исполнительных документов, подлежащих исполнению органами казначейства в соответствии с пунктом 6 статьи 12 Закона об исполнительном производстве и статьи 239 Бюджетного кодекса.

В пункте 2 постановления Пленума N 31 разъяснено следующее. При неисполнении бюджетным учреждением в добровольном порядке постановления о наложении административного штрафа данное решение (постановление) обращается к исполнению и направляется судебному приставу-исполнителю, который в силу пункта 13 статьи 242.3, пункта 12 статьи 242.4, пункта 12 статьи 242.5 Бюджетного кодекса осуществляет принудительное взыскание со счетов должника, открытых в учреждении Банка России или в кредитной организации. В случае отсутствия у бюджетного учреждения указанных счетов (учитывая, что нормы законодательства, устанавливающие внесудебный порядок взыскания сумм обязательных платежей и санкций, являются специальными по отношению к положениям главы 24.1 Бюджетного кодекса) соответствующий исполнительный документ подлежит исполнению органом Федерального казначейства в порядке, предусмотренном статьями 242.3 - 242.5 Бюджетного кодекса.

По правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений, несет риск наступления последствий совершения или несовершения им процессуальных действий (статьи 9, 65 Арбитражного процессуального кодекса).

Исследовав и оценив представленные в обоснование заявленных требований и возражений против них доказательства, судебные инстанции установили, что порядок исполнения постановлений о наложении административных штрафов, предусмотренный статьей 32.2 Кодекса об административных правонарушениях, управлением Россельхознадзора соблюден. Постановления N 27 и N 55 добровольно администрацией не исполнены. У администрации отсутствуют счета в банках или иных кредитных организациях. Постановления направлены управлением Россельхознадзора в адрес управления казначейства. С учетом установленных обстоятельств суды признали, что отказы управления казначейства в принятии к исполнению постановлений N 27 и N 55 не соответствуют положениям статей 242.3, 242.5 Бюджетного кодекса, статей 7, 12 Закона об исполнительном производстве. Оспариваемые заявителем действия нарушают экономические интересы управления Россельхознадзора как администратора доходов федерального бюджета от поступления денежных взысканий (штрафов) за нарушение законодательства Российской Федерации.

С целью восстановления нарушенных прав и законных интересов взыскателя суд возложил на управление казначейства обязанность по осуществлению действий, направленных на принятие и исполнение постановлений N 27 и N 55.

В силу части 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.

Доводы жалобы о неправильном применении к спорным отношениям норм Бюджетного кодекса, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации только на основании судебного акта, отклоняются с учетом разъяснений Казначейства России (письмо от 04.12.2015 N 07-04-05/09-826 "Об исполнении постановлений государственных органов").

Действия управления казначейства, связанные с отказом в принятии к исполнению постановлений управления Россельхознадзора, являются незаконными, не соответствуют положениям статей 7, 12 Закона об исполнительном производстве, статьи 242.5 Бюджетного кодекса. Иное толкование заявителем жалобы положений Бюджетного кодекса не свидетельствует о неправильном применении судами первой и апелляционной инстанций норм материального права (определения Верховного Суда Российской Федерации от 19.04.2016 N 303-КГ16-3731, от 06.07.2016 N 307-КГ16-6953).

При таких обстоятельствах основания для отмены решения от 04.02.2016 и апелляционного постановления от 22.04.2016 по доводам кассационной жалобы отсутствуют. Правильность выводов судов по существу спора подателем жалобы не опровергнута, несогласие с ними не может служить основанием, достаточным для отмены или изменения судебных актов. Судебные инстанции полно и всесторонне исследовали и оценили представленные доказательства, установили имеющие значение для дела фактические обстоятельства, правильно применили нормы права. Изложенные в обжалуемых актах выводы соответствуют материалам дела.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебных актов в любом случае (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлено.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины при подаче кассационной жалобы.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 04.02.2016 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.04.2016 по делу N А15-4433/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Н.С. Мазурова

Судьи

В.А. Анциферов А.И. Мещерин