Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 9 сентября 2016 г. N Ф08-5883/16 по делу N А32-39308/2015

г. Краснодар

09 сентября 2016 г.

Дело N А32-39308/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 08 сентября 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 09 сентября 2016 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Волкова Я.Е., судей Анциферова В.А. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Катер" (ИНН 2311106451, ОГРН 1082311001596) - Михайлова Ф.Г. (доверенность от 09.07.2016), в отсутствие заинтересованного лица - администрации муниципального образования город Новороссийск (ИНН 2315093806, ОГРН 1032309085731), надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Катер" на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.06.2016 по делу N А32-39308/2015 (судьи Сулименко О.А., Ефимова О.Ю., Илюшин Р.Р.), установил следующее.

ООО "Катер" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края к администрации муниципального образования г. Новороссийск (далее - администрация) со следующими требованиями:

- признать незаконным отказ администрации от 12.08.2015 N 15-1-2-5677/15 в выдаче разрешения на строительство;

- возложить на администрацию обязанность устранить допущенное нарушение прав и законных интересов общества и выдать разрешение на строительство комплекса объектов общественного питания на земельном участке с кадастровым номером 23:47:0305001:6, расположенном по адресу: г. Новороссийск, ул. Набережная Адмирала Серебрякова, согласно градостроительному плану N Ru23308000-047-0001-0001733, утвержденному постановлением за N 1802 "Об утверждении обществу с ограниченной ответственностью градостроительного плана земельного участка в г. Новороссийске, ул. Набережная им. Адмирала Серебрякова, район памятника "Катер", с кадастровым номером 23:47:0305001:6, предоставленного под строительство объектов общественного питания".

Заявленные требования мотивированы тем, что градостроительный план земельного участка получен обществом на основании Правил землепользования и застройки муниципального образования г. Новороссийск, утвержденных решением городской Думы от 22.04.2008 N 562 (далее - решение N 562). На момент действия решения N 562 земельный участок располагался в зоне Р-5 (зона размещения объектов массового отдыха), для которой не был регламентирован максимальный процент застройки. Последующее отнесение земельного участка к зоне ОД-2 в соответствии с решением городской думы от 23.12.2014 N 439 (далее - решение N 439) не может служить основанием к отказу в выдаче разрешения на строительство, поскольку градостроительный план получен во время действия предыдущей редакции Правил землепользования и застройки. Решение N 439 в полном объеме не опубликовано, соответственно, правовых последствий не порождает.

Решением от 20.04.2016 заявленные требования удовлетворены. Суд признал незаконным отказ администрации, как не соответствующий пункту 3 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс). Поскольку решение N 439 не опубликовано надлежащим образом, потому администрацией при рассмотрении заявления общества о выдаче разрешения на строительство, применяться не могло.

Постановлением от 30.06.2016 решение от 20.04.2016 отменено, в удовлетворении заявленных требований отказано. Суд пришел к выводу о том, что на момент обращения общества с заявлением о выдаче разрешения на строительство действовали Правила землепользования и застройки, утвержденные решением N 439, изменившие принадлежность предоставленного обществу земельного участка на праве аренды, с зоны Р-5 (зона размещения объектов массового отдыха) на зону ОД-2 с ограничениями по показателю процента застройки участка (не более 60%), которые обществом нарушены (61% застройки). Общество не оспаривает превышение предусмотренного проектом максимального процента застройки участка. Градостроительный план не является правоустанавливающим документом, а лишь воспроизводит Правила землепользования и застройки применительно к земельному участку, следовательно, на спорный земельный участок распространяются Правила землепользования и застройки, утвержденные решением N 439. При обращении за выдачей разрешения на строительство общество должно представить актуальный градостроительный план, соответствующий действующим градостроительным регламентам. Администрация в силу части 3 статьи 32 Градостроительный кодекс надлежащим образом опубликовала текст решения N 439 как на ранее действовавшей версии сайта администрации, так и на новой его версии в сети Интернет. Суд первой инстанции ненадлежащим образом исследовал разделы сайта, содержащие официальную публикацию нормативных актов. Общество не представило доказательства того, что оспариваемыми распоряжениями нарушены его права и интересы в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В кассационной жалобе общество просит отменить постановление и оставить в силе решение. Заявитель полагает, что поскольку решение N 439 принято позднее даты утверждения градостроительного плана (26.03.2012), разработанного и утвержденного на основании градостроительного регламента земельного участка, установленного в составе действовавших на тот момент Правил землепользования и застройки муниципального образования г. Новороссийск, утвержденных решением N 562, то в силу статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс) отказ администрации является неправомерным. В соответствии с пунктом 5 статьи 70 Устава муниципального образования г. Новороссийск официальным опубликованием нормативного правового акта является первая его публикация в уполномоченном главой муниципального образования г. Новороссийск печатном средстве массовой информации. В печатном издании решение N 439 администрацией публиковано частично. Ссылка на переход к полному тексту была не актуальной. Суд не дал должной оценки пункту 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части". Вывод апелляционного суда о том, что отказ не нарушает права и интересы общества в сфере предпринимательской деятельности несостоятелен, поскольку фактически заявитель лишен возможности начать строительство объекта.

В отзыве на кассационную жалобу администрация указала на отсутствие оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы жалобы и настаивал на отмене постановления.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав представителя общества, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Суды установили, что 14.09.2011 администрация (арендодатель) и общество (арендатор) заключили договор N 4700004866 аренды земельного участка несельскохозяйственного назначения, находящегося в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю, или в муниципальной собственности, предоставляемого для строительства. По условиям договора, арендодатель обязуется предоставить во временное владение и пользование, а арендатор принять на условиях договора земельный участок из земель населенных пунктов в черте г. Новороссийска, с кадастровым номером 23:47:0305001:6, площадью 1690 кв. м, расположенный по адресу: г. Новороссийск, ул. Набережная имени Адмирала Серебрякова, район памятника "Катер", для строительства объектов общественного питания (пункт 1.1 договора).

26 марта 2012 года администрацией издано постановлением N 1802 "Об утверждении обществу с ограниченной ответственностью "Катер" градостроительного плана земельного участка в г. Новороссийске, ул. Набережная им. Адмирала Серебрякова, район памятника "Катер", с кадастровым номером 23:47:0305001:6, предоставленного под строительство объектов общественного питания", которым был утвержден градостроительный план N Ru23308000-047-0001-0001733.

Градостроительный регламент земельного участка установлен на основе действовавших на дату вынесения постановления Правил землепользования и застройки муниципального образования город Новороссийск, утвержденных решением N 562, согласно которому предоставленный земельный участок располагался в зоне Р-5 (зона размещения объектов массового отдыха), для которой не был регламентирован максимальный процент застройки в границах земельного участка.

Обществом был разработан проект строительства комплекса объектов общественного питания.

Согласно пункту 1.3.1.2 постановления администрации от 10.09.2012 N 5271 "Об утверждении административного регламента по предоставлению муниципальной услуги "Выдача разрешений на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства"" муниципальную услугу по подготовке разрешения на строительство объекта капитального строительства предоставляет администрация в лице МКУ "Управление архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Новороссийск" (далее - управление), которое является исполнителем муниципальной услуги по подготовке разрешения на строительство объекта капитального строительства.

31 июля 2015 года общество обратилось в уполномоченный орган с заявлением о выдаче разрешения на строительство комплекса объектов общественного питания.

В письме от 12.08.2015 N 15-1-2-5617/15 управление отказало обществу в выдаче разрешения на строительство, со ссылкой на то, что решением N 439 утверждены новые Правила землепользования и застройки городского округа муниципального образования г. Новороссийск, согласно которым земельный участок отнесен к зоне ОД-2 "Зона общественного центра местного значения" с максимальным процентом застройки в границах земельного участка 60%, в то время как согласно проекту общества процент застройки составляет 61%.

Общество, полагая отказ администрации в выдаче разрешения на строительство незаконным, обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Согласно части 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) суд кассационной инстанции проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Кодекса, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение ими прав и законных интересов заявителя.

Проанализировав нормы частей 1 - 3 статьи 44, части 17 статьи 46 и части 11 статьи 48 Градостроительный кодекс, статьи 263 Гражданского кодекса суд апелляционной инстанции правомерно заключил, что как самим градостроительным планом земельного участка, так и фактом его выдачи заявителю не может быть подтверждено соответствие назначения проектируемого объекта документам градостроительного зонирования (правилам землепользования и застройки) и территориального планирования. Градостроительный план не является правоустанавливающим документом и носит исключительно информационный характер для целей определения возможностей и требований по предполагаемой застройке земельного участка (воспроизводит Правила землепользования и застройки применительно к земельному участку).

Кроме того, выдача градостроительного плана земельного участка не предрешает возможность получения разрешения на строительство, так как на стадии выдачи градостроительного плана орган местного самоуправления не вправе давать оценку намерениям заявителя по строительству планируемого им объекта недвижимости, осуществлять проверку соответствия разработанных заявителем проектных решений требованиям обязательных правил, обеспечивающих общественную безопасность, а равно оценивать возможное влияние будущего объекта капитального строительства на права и законные интересы смежных землепользователей, владельцев жилых помещений на соседних участках.

Градостроительный план земельного участка относится к документам, необходимым для проведения государственной экспертизы проектной документации и принятия решения о выдаче разрешения на строительство (часть 7 статьи 51 Градостроительного кодекса, пункты 10, 11 Положения о составе проектной документации и требованиям к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87).

Таким образом, вывод апелляционного суда о том, что на момент обращения с заявлением подлежали применению Правила землепользования и застройки, утвержденные решением N 439, является верным, поскольку при обращении за выдачей разрешения на строительство общество должно представить актуальный градостроительный план, соответствующий действующим градостроительным регламентам.

Доводы общества об отсутствии надлежащей публикации решения N 439 не принимаются.

Согласно пункту 8 статьи 1 Градостроительного кодекса правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса предусмотрено, что правила землепользования и застройки включают в себя: порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты.

В силу части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления.

В соответствии с частью 3 статьи 32 Градостроительного кодекса правила землепользования и застройки подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети "Интернет".

Официальным опубликованием нормативного правового акта считается его публикация в средстве массовой информации, определенном в качестве периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом. Целью опубликования нормативного правового акта является предоставление возможности лицам, чьи права и интересы он затрагивает, ознакомиться с его содержанием.

Как видно из материалов дела, решением N 439 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск. Данное решение (без приложений) опубликовано в газете "Новороссийские вести" от 30.12.2014 N 85 (314) с указанием на то, что для ознакомления с картами градостроительного зонирования заинтересованным лицам необходимо перейти по ссылке на страницу в сети Интернет http://www.admnyrsk.ru/regulatorv/198/63444/ (т. 1, л. д. 100). Возможность опубликования текста муниципального нормативного правового акта на официальном сайте органа местного самоуправления в сети Интернет закреплена в части 3 статьи 32 Градостроительного кодекса. Указанный способ опубликования позволяет обеспечить населению муниципального образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает данный нормативный правовой акт, возможность ознакомиться с его содержанием в полном объеме. При переходе по указанной ссылке не представилась возможность ознакомиться с градостроительными регламентами и картами градостроительного зонирования, что подтверждается представленным в материалы дела скриншотом нерабочей страницы.

Однако, при обращении к разделу http://admnvrsk.ru/dokumenty/dokumenty-gorodskoy-dumy/reshenija-gorodskoj -dumy/ "Документы городской Думы", суд апелляционной инстанции установил, что в указанном разделе в хронологическом порядке размещены решения Думы, содержащие, в том числе, дату публикации. В частности, согласно сведениям сайта, решение N 439 размещено на сайте 26.12.2014.

Таким образом, вывод суда апелляционной инстанции о надлежащей публикации текста Правил и графического материала не противоречит правовой позиции, изложенной в пункте 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", что свидетельствует о несостоятельности доводов заявителя о нарушении порядка опубликования данного нормативного правового акта.

С учетом изложенного основания для отмены или изменения постановления по приведенным в кассационной жалобе доводам отсутствуют.

Нормы материального права при рассмотрении дела применены судом правильно, нарушения процессуальных норм, влекущие отмену или изменение судебного акта (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.06.2016 по делу N А32-39308/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Я.Е. Волков

Судьи

В.А. Анциферов А.И. Мещерин