Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20 сентября 2016 г. N Ф08-6337/16 по делу N А53-23054/2015

г. Краснодар

20 сентября 2016 г.

Дело N А53-23054/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 13 сентября 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 сентября 2016 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Волкова Я.Е., судей Епифанова В.Е. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от заявителя - акционерного общества "ФТ Транс Ойл" (ИНН 7701577374, ОГРН 1057746041682) - Фуги Н.Г. (руководитель, паспорт), Сенцова И.А. (доверенность от 11.08.2015), Казначеевой С.И. (доверенность от 02.09.2015), заинтересованного лица - администрации города Азова Ростовской области (ИНН 6140011846, ОГРН 1026101794630) - Шаталова С.Н. (доверенность от 03.03.2016), третьего лица - открытого акционерного общества "Азовский завод кузнечно-прессовых автоматов" - Корчагиной С.В. (доверенность от 13.04.2016), в отсутствие третьего лица - открытого акционерного общества "Российские железные дороги", надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу акционерного общества "ФТ Транс Ойл" на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.06.2016 по делу N А53-23054/2015 (судьи Гуденица Т.Г., Ефимова О.Ю., Илюшина Р.Р.), установил следующее.

АО "ФТ Транс Ойл" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к администрации города Азова Ростовской области (далее - администрация) со следующими требованиями:

- признать недействительным постановление от 30.07.2015 N 1562 "Об отмене постановления администрации города Азова от 22.05.2015 N 1073";

- признать недействительным постановление от 30.07.2015 N 1561 "Об отмене постановления администрации города Азова от 14.04.2015 N 861".

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ОАО "Азовский завод кузнечно-прессовых автоматов" (далее - ОАО "Азовский завод КПА") и ОАО "РЖД".

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 15.03.2016 (судья Еремин Ф.Ф.) заявленные требования удовлетворены. Судебный акт мотивирован тем, что орган местного самоуправления, утвердивший своим актом градостроительный план земельного участка (далее - ГПЗУ), не может в административном порядке отменить ранее принятый акт, поскольку данная процедура не предусмотрена Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс). Материалы дела не содержат доказательств наличия оснований для отмены градостроительного плана земельного участка N RU61301000-0000000000001460. Выдав разрешение на строительство объекта, администрация признала наличие необходимого пакета документов.

Постановлением от 02.06.2016 решение от 15.03.2016 отменено, в удовлетворении заявленных требований отказано. Суд пришел к выводу о том, что оспариваемые постановления от 30.07.2015 приняты администрацией в порядке самоконтроля в связи с выявленными нарушениями законодательства при выдаче разрешения на строительство и градостроительного плана. Так, в целях получения разрешительной документации обществом были представлены документы, содержащие недостоверные сведения (о характеристиках земельного участка, расположенных на нем объектах и их собственниках). Кроме того, общество осуществляло не строительство железнодорожного пути необщего пользования, а реконструкцию существующих путей, принадлежащих ОАО "Азовский завод КПА" на праве собственности; работы проводились на земельном участке, принадлежащем на праве аренды ОАО "Азовский завод КПА". Отмена постановлений вызвана несоответствием градостроительного плана и разрешения на строительство обязательным требованиям статьей 44 и 51 Градостроительного кодекса. Администрация также установила, что продолжение строительных работ обществом нарушает права собственника объекта (ОАО "Азовский завод КПА"), расположенного на земельном участке. Указание общества на то, что в Градостроительном кодексе и Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) отсутствует норма, позволяющая органу местного самоуправления отменять ненормативный акт, которым утверждены градостроительный план и разрешение на строительство, отклонено, поскольку администрация действовала в соответствии с предоставленными ей полномочиями и в целях защиты прав и законных интересов титульного владельца, как железнодорожного пути, так и земельного участка. Обществом не представлены доказательства того, каким образом оспариваемые постановления администрации нарушают его права, поскольку не подтверждена правомерность осуществления реконструкции железнодорожного пути, принадлежащего ОАО "Азовский завод КПА".

В кассационной жалобе общество просит отменить постановление и оставить в силе решение. Заявитель указывает, что суд апелляционной инстанции пришел к ошибочному выводу об осуществлении обществом не строительства, а реконструкции железнодорожного пути необщего пользования. Противоречия в данном вопросе могли быть устранены путем проведения судебной экспертизы, которая судом не назначалась. Недопустимость произвольной отмены разрешения на строительство и акта об утверждении ГПЗУ, согласуется с правовой позицией, существующей в актуальной судебной практике, в силу которой право уполномоченного органа на издание ненормативных актов о прекращении действия разрешения на строительство допускается в исключительных случаях, перечисленных в части 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса. В рассматриваемом деле основания для применения указанной нормы не установлены. Апелляционный суд в нарушение норм процессуального права обосновал свои выводы доказательствами, которые не были известны суду первой инстанции (ответ МКУ города Азова "Департамент жилищно-коммунального хозяйства" от 24.05.2016 N 50/15-2/641, акт обследования земельного участка от 05.04.2016). Сведения об уважительных причинах непредставления указанных документов в суд первой инстанции не представлены.

В отзывах на кассационную жалобу администрация и ОАО "Азовский завод КПА" указали на отсутствие оснований для отмены постановления.

В судебном заседании представители общества поддержали доводы жалобы, настаивали на отмене апелляционного постановления. Представители администрации и ОАО "Азовский завод КПА" возражали против удовлетворения кассационной жалобы.

В судебном заседании 06.09.2016 объявлялся перерыв до 12 часов 10 минут 13.09.2016. Информация о перерыве размещена в сети Интернет на сайте Арбитражного суда Северо-Кавказского округа.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа полагает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Суды установили, что 07.12.2010 филиал ОАО "РЖД" - Северокавказская железная дорога и общество заключили договор N ЦРИ/4/СА/4152/16/001139 субаренды земельного участка площадью 5192 кв. м, входящего в состав земельного участка с кадастровым номером 61:45:0000304:72 площадью 583 775 кв. м. Договор зарегистрирован в установленном порядке 21.04.2011 (запись N 61-61-02/043/2011-57).

Постановлением администрации от 14.04.2015 N 861 утвержден ГПЗУ площадью 5192 кв. м N RU61301000-0000000000001460.

По заказу общества компанией ООО "Прометей Ремпуть" разработана и согласована с ОАО "РЖД" проектная документация.

Постановлением от 22.05.2015 N 1073 администрация выдала обществу разрешение на строительство N 61-50-74-2015 на срок до 22.07.2015.

29 июля 2015 года, то есть, по окончании срока действия разрешения на строительство, администрация провела выездное совещание на земельном участке, где общество осуществляло строительство, по результатам которого составлен акт. В акте от 29.07.2015 указано, что общество ведет строительство железнодорожного пути необщего пользования с использованием железнодорожного пути принадлежащего ОАО "Азовский завод КПА". Дополнительно выявлено, что общество осуществляет реконструкцию пути необщего пользования от М-1 до ПК14-95,5, которая в соответствии с пунктом 6 статьи 51 Градостроительного кодекса предполагает согласие всех правообладателей объекта капитального строительства в случае реконструкции такого объекта (т. 3, л. д. 26).

30 июля 2015 года администрация, ссылаясь на статью 48 Закона N 131-ФЗ и акт обследования от 29.07.2015, вынесла постановление от 30.07.2015 N 1562 "Об отмене постановления администрации города Азова от 22.05.2015 N 1073" и постановление от 30.07.2015 N 1561 "Об отмене постановления администрации города Азова от 14.04.2015 N 861".

Общество, полагая, что постановления администрации от 30.07.2015 не соответствуют нормам действующего законодательства, обратилось в арбитражный суд с заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу статей 65, 198 и 200 Кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие). В соответствии со статьей 9 Кодекса лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

В силу частей 1 и 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 26.05.2011 N 739-О-О, положение части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. При этом оно не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.

Согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом.

Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 - 6 настоящей статьи и другими федеральными законами (часть 4 статьи 51 Градостроительного кодекса).

Частями 5, 6 статьи 51 Градостроительного кодекса регламентированы исключения из общего правила, предусматривающие случаи, когда разрешение на строительство отдельных видов объектов выдается иными органами.

По условиям пункта 2 части 6 статьи 51 Градостроительного кодекса разрешение выдается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае, если строительство объекта капитального строительства планируется осуществлять на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов), и в случае реконструкции объекта капитального строительства, расположенного на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов).

Как следует из материалов дела, разрешение на строительство объекта "железнодорожный путь" (постановление от 22.05.2015 N 1073) выдано обществу администрацией города Азова (т. 1, л. д. 29). В разрешении на строительство от 22.05.2015 указано, что строительство планируется на земельном участке с кадастровым номером 61:45:0000304:72 (т. 1, л. д. 30 - 32). Согласно представленного в материалы дела кадастрового паспорта правообладателем земельного участка с кадастровым номером 61:45:0000304:72 является Российская Федерация (т. 1, л. д. 18 - 24).

Из представленного в материалы дела кадастрового паспорта видно, что в границах города Азова расположен объект недвижимого имущества - железнодорожный путь N 3 - 4 (кадастровый N 61:45:0000304:454). Кадастровый номер земельного участка, в пределах которого расположен объект недвижимого имущества: 61:45:0000304:72 (т. 1, л. д. 107).

Как следует из свидетельства о праве собственности на объект недвижимого имущества - железнодорожный путь N 3 - 4, объект расположен в границах города Азова.

В тоже время, суд апелляционной инстанции установил, что земельный участок с кадастровым номером 61:45:0000304:72 граничит с землями муниципального образования "Азовский район". Основная часть железнодорожного пути, с учетом специфики расположения и застройки земельного участка с кадастровым номером 61:45:0000304:72, отраженной в проектной документации, расположена на территории муниципального образования "Азовский район".

Таким образом, железнодорожный путь, по сути, размещается на территории двух муниципальных образований - г. Азова и Азовского района, следовательно, администрация города Азова в рассматриваемом случае не обладала полномочиями по выдаче разрешения на строительство. Суд апелляционной инстанции также установил существенные нарушения, допущенные при подготовке и утверждении ГПЗУ, что повлекло необходимость отмены утверждающего акта в порядке самоконтроля.

Поскольку в рамках данного дела суд апелляционной инстанции установил существенные нарушения норм действующего законодательства при подготовке разрешительной документации, в том числе нарушения прав собственника объектов, предполагаемых в использовании при осуществлении строительных работ, вывод о правомерном применении администрацией норм статьи 48 Закона N 131-ФЗ следует признать верным.

Проверка части 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса не препятствует уполномоченному органу при выявлении обстоятельств, не указанных в диспозиции названной нормы, устранить их в порядке, предусмотренном действующим законодательством.

Допущенные нарушения при издании постановлений от 14.04.2015 N 861 и от 22.05.2015 N 1073 послужили правомерным основанием для их отмены в порядке самоконтроля на основании статьи 48 Закона N 131-ФЗ.

Иные доводы общества не влияют на оценку законности и обоснованности судебного акта, поэтому отклоняются арбитражным судом округа.

Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебного акта (статья 288 Кодекса), не установлены.

При таких обстоятельствах основания для удовлетворения кассационной жалобы общества отсутствуют.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.06.2016 по делу N А53-23054/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Я.Е. Волков

Судьи

В.Е. Епифанов А.И. Мещерин