Законодательное обеспечение интересов России на континентальном шельфе (Е.Г. Краюшкина, "Журнал российского права", N 2, февраль 2003 г.)

Законодательное обеспечение интересов России
на континентальном шельфе

Континентальный шельф Российской Федерации включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря нашей страны на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка.

Континентальный шельф России используется в целях изучения, разведки, разработки минеральных ресурсов; промысла живых ресурсов; проведения морских научных и ресурсных исследований.

Согласно Федеральному закону "О континентальном шельфе Российской Федерации" от 30 ноября 1995 года N 187-ФЗ Россия осуществляет суверенные права в целях разведки континентального шельфа и разработки его минеральных и живых ресурсов. Эти права являются исключительными в том смысле, что, если Российская Федерация не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его минеральные или живые ресурсы, никто не может делать это без ее согласия.

Федерации принадлежит исключительное право разрешать и регулировать отношения по использованию ресурсов шельфа.

В данном случае правовое регулирование или, иными словами, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения в сфере использования ресурсов шельфа осуществляется методом субординации.

Метод субординации - это централизованное императивное регулирование, которое сверху донизу осуществляется на властно-императивных началах. Юридическая энергия поступает на данный участок правовой действительности только сверху, от государственных органов, и сообразно этому положение субъектов характеризуется отношениями субординации, прямого подчинения*(1).

В понимании рассматриваемой темы это трактуется так: регулирование отношений по использованию ресурсов шельфа осуществляется в императивном порядке. Статья 6 упомянутого закона определяет компетенцию федеральных органов государственной власти на континентальном шельфе. Из содержания нормы следует вывод об исключительной прерогативе федеральных органов государственной власти на осуществление горнодобывающей, промысловой деятельности на шельфе, морских научных исследований. Участие субъектов Федерации в правовом регулировании отношений, возникающих при осуществлении любой деятельности на континентальном шельфе, допускается нормой в том случае, если при составлении федеральных программ и планов разведки и разработки минеральных ресурсов предусматривается использование береговой инфраструктуры субъектов РФ.

В этой ситуации правомерно встает вопрос об экономических интересах субъекта в использовании ресурсов шельфа и правовом обеспечении их. Субъекты РФ могут участвовать в разработке программы освоения шельфа только в том случае, если деятельность на нем связана с береговыми инфраструктурами. То есть для обеспечения деятельности на шельфе необходимо задействовать ресурсы прибрежной полосы моря соответственно территории субъекта.

Очевидно, что деятельность на шельфе, прежде всего добыча нефти и газа, а также промысел биоресурсов экономически привлекательны для любого участника этого процесса, независимо от уровня властных полномочий. Особенно это касается нефтегазового комплекса, который является главным источником налоговых (около 42 процентов доходов федерального бюджета) и валютных (около 46 процентов) поступлений государства, хотя на его долю приходится около 12 процентов всего промышленного производства России. Бюджетное финансирование нефтяной промышленности практически равно нулю, 90 процентов инвестиций в развитие отрасли - собственные средства компаний.

Понятно, что любой субъект Федерации, расположенный в непосредственной близости от района промысловых или добычных работ, заинтересован, чтобы финансовые потоки были направлены на экономическое и социальное развитие региона. Однако федеральное законодательство не предоставляет субъектам Федерации возможности прямого правового регулирования отношений, возникающих при осуществлении деятельности на шельфе. Конституция РФ (п."н" ст.71) закрепила за Федерацией исключительное право на осуществление своей юрисдикции на шельфе. Эта конституционная норма нашла закрепление в Федеральном законе "О континентальном шельфе Российской Федерации".

Федеральный закон от 24 июня 1999 года N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче друг другу осуществления части своих полномочий*(2).

Данный закон провозглашает верховенство Конституции РФ и федеральных законов. В случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принимаемых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, действуют положения Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов.

Таким образом, субъектам Федерации остается лишь возможность реализации своих интересов в привязке к деятельности при использовании береговой инфраструктуры и иных ресурсов субъекта.

В первую очередь это связано с добычей минеральных ресурсов и транспортировкой их на берег.

Для добычи нефти и газа из недр шельфа требуется создание буровых платформ и установок. Функционирование этих установок невозможно без использования ресурсов прибрежной полосы.

В качестве примера можно привести модель взаимодействия федеральных органов власти, органов власти субъектов РФ, муниципальных образований при решении вопросов, связанных с разработкой месторождений на шельфе конкретного региона.

В Указе Президента РФ от 1 июня 1992 года N 539 "О неотложных мерах по освоению новых крупных газовых месторождений на полуострове Ямал, в Баренцевом море и на шельфе острова Сахалин" подчеркивается, что важнейшей народнохозяйственной задачей является дальнейшее ускоренное развитие газовой промышленности, имеющей высокую экономическую эффективность и надежную сырьевую базу*(3).

Для этого ряду заинтересованных министерств и ведомств, Государственному газовому концерну "Газпром", администрациям Тюменской области и Ямало-Ненецкого автономного округа в Указе вменялось в обязанность разработать и осуществить меры по обеспечению обустройства и началу разработки в определенные сроки совместно с корпорацией "Роснефтегаз", администрацией Сахалинской области и Дальневосточного региона осуществить программу освоения газонефтеконденсатных месторождений на шельфе острова Сахалин и развития газотранспортной системы острова Сахалин и Дальневосточного региона.

Конституция РФ обязывает пользователей ресурсами шельфа учитывать интересы коренных малочисленных народов. В Федеральном законе от 30 апреля 1999 года N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"*(4) установлены правовые основы гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов России, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов. В частности, коренные малочисленные народы имеют право участвовать в проведении экологических и этнологических экспертиз при разработке федеральных и региональных государственных программ освоения природных ресурсов и охраны окружающей природной среды в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности; а также на возмещение убытков, причиненных в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами.

Таким образом, можно сделать вывод, что при рассмотрении вопроса о законодательном регулировании отношений, возникающих при использовании ресурсов шельфа, в разрезе взаимоотношений Федерации и субъектов РФ определяющим является обеспечение интересов России как государства на континентальном шельфе. И лишь после этого можно говорить об участии субъекта в разработке и промысле минеральных и живых ресурсов, проведении морских научных исследований.

На первый план выходит вопрос об изучении и освоении топливно-энергетических ресурсов шельфа и Мирового океана и участия в этом России.

В Мировом океане концентрируются различные формы хозяйственной, научно-технической, гуманитарной, военной, политической активности государств, их союзов, международных организаций, транснациональных корпораций, пересекаются интересы субъектов морской деятельности и, как следствие, обостряются существующие между ними противоречия. Основными субъектами морской деятельности в России являются:

- морехозяйственный комплекс, включающий в себя промышленное рыболовство, торговое судоходство, добычу с морского дна полезных ископаемых и другие виды хозяйственного использования океана;

- научно-технический комплекс по исследованию океанов и морей, обладающий значительным научным потенциалом и высококвалифицированными кадрами;

- Военно-Морской Флот, Федеральная пограничная служба РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, обеспечивающие защиту национальных интересов в Мировом океане;

- население, проживающее на побережье арктических и тихоокеанских морей, включая коренные малочисленные народы, для которых прилегающие моря - основной источник жизнеобеспечения.

Условиями успешного развития каждого вида морской деятельности, сохранения окружающей среды и биологического разнообразия являются объединение усилий отдельных граждан, общества и государства в этой сфере, а также создание механизма межотраслевой и межрегиональной координации при выполнении морских работ.

В последние годы в условиях резкого изменения геополитической ситуации, возрастания внутриотраслевых и региональных диспропорций координация усилий субъектов морской деятельности Российской Федерации была нарушена. А возможности в освоении шельфа довольно большие. К примеру, Норвегия, с которой Россия одновременно начинала разведку месторождений северных морей, сейчас добывает свыше 150 млн тонн нефти, продолжая строить гигантские платформы в море.

Анализ структурных особенностей и масштабов естественных ресурсов Мирового океана, внутренних морей и приграничных (сопредельных) территорий позволяет сделать следующие выводы:

- произошло ухудшение в обеспечении экономики России природными ресурсами, некоторые виды полезных ископаемых стали дефицитными;

- возникла угроза утраты ведущего положения страны в изучении, освоении и рациональном использовании ресурсов Мирового океана, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации;

- использование традиционных и сравнительно новых источников природных ресурсов (минерально-сырьевых, энергетических и биологиче-ских) должно стать условием обеспечения устойчивого сбалансированного развития экономики России;

- конкуренция за право использования природных ресурсов, неравномерно распределенных в акватории и прибрежной зоне Мирового океана, приводит к возникновению различных форм межотраслевых, межрегиональных и межгосударственных противоречий, способных трансформировать потенциальные вызовы в угрозы и конфликты, существенно влиять на состояние безопасности России. Некоторые уникальные месторождения располагаются вблизи морских границ Российской Федерации, естественные границы областей их локализации не совпадают с границами государств, а внутри нашей страны - с границами территорий субъектов РФ.

В условиях ухудшения геополитической и экономической ситуации, ослабления морской компоненты ее геополитического положения, появления новых морских границ и обострения конкуренции между странами за право использования океанических ресурсов и пространств масштабность, сложность и важность для России проблем, связанных с деятельностью в Мировом океане, требуют для их решения программно-целевого подхода. В соответствии с международным правом и законодательной практикой Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию в отношении основных видов деятельности на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне России.

Обоснованный выбор эффективных направлений укрепления морской мощи Российской Федерации должен обеспечить гармоничное устойчивое развитие страны и способствовать укреплению национальной безопасности.

Е.Г. Краюшкина,

старший научный сотрудник отдела

аграрного и экологического законодательства ИЗиСП,

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 2, февраль 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Алексеев С.С. Теория права. М., 1994. С.156.

*(2) См.: СЗ РФ. 1999. N 26. Ст.3176.

*(3) См.: САПП РФ. 1992. N 23. Ст.1272.

*(4) См.: СЗ РФ. 1999. N 18. Ст.2208.