Порядок отчета об исполнении региональных и местных бюджетов: комментарий законодательства (А.А. Ялбулганов, "Гражданин и право", N 1, январь-февраль 2003 г.)

Порядок отчета об исполнении региональных и местных бюджетов:
комментарий законодательства

Подготовка отчета об исполнении бюджета, его рассмотрение и утверждение законодательным (представительным) органом - завершающий этап бюджетного процесса.

Вопросам подготовки, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении федерального бюджета посвящена отдельная глава Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ; ст.274-280), а положения ст.271-273 касаются процедуры подготовки и утверждения отчета об исполнении региональных и местных бюджетов.

Отчет об исполнении бюджета готовит орган, исполняющий бюджет. "Администрация области и исполнительные органы местного самоуправления составляют и представляют годовые отчеты об исполнении бюджетов и использовании средств внебюджетных фондов по всем основным показателям основных доходов и расходов соответственно областной Думе и представительным органам местного самоуправления по установленной форме", - закреплено в п.1 ст.12 Закона Воронежской области от 26 октября 1995 г. N 28-з "О бюджетном процессе Воронежской области".

Следует отметить, что если в одних субъектах РФ в бюджетном законодательстве регулируется порядок подготовки только годового отчета, то в других субъектах РФ законодатель устанавливает отчетность об исполнении областного бюджета: ежемесячную (оперативную), ежеквартальную, полугодовую и годовую (ст.24 Закона Владимирской области от 24 ноября 2000 г. N 82-ОЗ "О бюджетном процессе во Владимирской области"). В той же статье Закона предусматривается, что сбор, свод, составление отчетности об исполнении областного бюджета осуществляются Главным финансовым управлением администрации Владимирской области в соответствии с единой методологией, устанавливаемой Правительством РФ. Администрация области представляет в Законодательное Собрание и Счетную палату Владимирской области отчет об исполнении областного бюджета нарастающим итогом за отчетный период (месяц, квартал, полугодие) по формам, установленным Правительством РФ.

Аналогичные нормы можно встретить и в актах бюджетного законодательства на муниципальном уровне. Так, в ст.38 Положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании Северодвинск (Архангельской области) (утверждено решением муниципального совета Северодвинска от 18 октября 2001 г. N 136) предусмотрено: "Отчетность об исполнении муниципального бюджета подразделяется на оперативную, ежеквартальную, полугодовую и годовую. Сбор отчетных данных, составление и представление отчетности об исполнении муниципального бюджета осуществляются финансовым управлением администрации Северодвинска".

Готовя отчет, орган, исполняющий бюджет, использует, в свою очередь, отчеты главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств.

Процедура подготовки отчета об исполнении бюджета подробно регламентирована в Бюджетном кодексе Хабаровского края (ст.218).

В конце каждого финансового года руководитель финансового департамента администрации Хабаровского края издает распоряжение о закрытии года и подготовке отчета об исполнении краевого бюджета и бюджета каждого краевого внебюджетного фонда в отдельности.

На основании распоряжения руководителя финансового департамента администрации края все получатели бюджетных средств готовят годовые отчеты по доходам и расходам. В отчетах бюджетных учреждений в обязательном порядке отражаются степень выполнения задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг, данные о доходах, полученных в результате оказания платных услуг, об использовании государственного или муниципального имущества, закрепленного за ними на праве оперативного управления.

Главные распорядители бюджетных средств сводят и обобщают отчеты подведомственных им бюджетных учреждений.

Получатели бюджетных средств, предоставленных в форме субвенций, бюджетных кредитов и бюджетных ссуд, готовят отчеты по расходам указанных бюджетных средств. Финансовый департамент администрации края как главный распорядитель бюджетных средств по указанным расходам готовит сводный отчет о расходах краевого бюджета, осуществленных путем предоставления субвенций, бюджетных кредитов и бюджетных ссуд.

Финансовый департамент администрации Хабаровского края совместно с Комитетом по управлению государственным имуществом края готовит сводный отчет о расходовании средств краевого бюджета, вложенных в уставные (складочные) капиталы юридических лиц, и о доходах, полученных от таких вложений.

Государственные заказчики готовят сводный отчет об использовании средств краевого бюджета, выделенных им по государственным заказам.

Отчеты об исполнении бюджетов обсуждаются на заседании соответствующего органа исполнительной власти субъекта РФ или местного самоуправления. При этом в отдельных случаях может быть назначена внутренняя проверка отчета. Такая внутренняя проверка осуществляется органами Минфина России в соответствии со специальным соглашением, заключенным между Минфином России и органом, готовящим отчет об исполнении регионального (местного) бюджета.

В целях четкой регламентации во времени процедуры подготовки отчетов об исполнении бюджета региональное и муниципальное законодательство устанавливает предельные сроки направления отчета в законодательный (представительный) орган.

Так, в соответствии со ст.45 Закона Московской области от 12 октября 1995 г. N 31-95/оз "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Московской области" годовой отчет губернатора представляется для утверждения в областную Думу не позднее 1 мая года, следующего за отчетным.

Мэр Москвы не позднее чем через две недели после утверждения Правительством Москвы материалов об исполнении бюджета представляет в Московскую городскую Думу и Контрольно-счетную палату Москвы проект Закона г.Москвы об исполнении бюджета за прошедший финансовый год и отчет об исполнении бюджета по статьям доходов и расходов, установленным Законом г.Москвы "О бюджете города Москвы" (п.2 ст.13 Закона г.Москвы от 6 сентября 1995 г. N 17 "О бюджетном процессе в Москве").

Отчет об исполнении бюджета по общему правилу облекается в ту же правовую форму, что и сам бюджет, являющийся предметом отчета. Таким образом, отчет об исполнении федерального бюджета принимается в форме федерального закона, отчет об исполнении регионального бюджета - в форме закона субъекта РФ, а отчет об исполнении местного бюджета - в форме решения представительного органа местного самоуправления.

Очевидно, что структура отчета об исполнении бюджета и применяемая бюджетная классификация должны совпадать с теми, что использовались при утверждении самого бюджета. В противном случае нельзя будет добиться ожидаемых от контроля результатов. Данное требование к отчету об исполнении бюджета, закрепленное в Бюджетном кодексе РФ, повторяется во многих региональных законах. Так, в соответствии с п.2 ст.14 Закона Кемеровской области от 6 октября 1997 г. N 32-оз "О бюджетном процессе в Кемеровской области" "отчет об исполнении областного бюджета представляется в той же структуре и бюджетной классификации, которые применялись при утверждении закона об областном бюджете на соответствующий финансовый год с учетом изменений и дополнений в бюджетную классификацию Российской Федерации, внесенных в течение года приказами Министерства финансов Российской Федерации".

Рассмотрим в качестве примера Закон Нижегородской области от 31 января 2002 г. N 1-з "Об исполнении областного бюджета за 2000 год". В Законе содержится всего лишь две статьи: статья 1 утверждает отчет об исполнении областного бюджета по доходам (приложение 1) и по расходам (приложение 2); статья 2 устанавливает, что закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Отчет об исполнении бюджета по доходам представляет собой сопоставление, проводимое на базе бюджетной классификации доходов, следующих показателей:

1) доходы, утвержденные законом о бюджете;

2) изменение плана по уведомлениям Минфина России;

3) уточненный план;

4) исполнено доходов;

5) процент исполнения.

Отчет об исполнении бюджета по расходам представляет собой сопоставление следующих показателей, приводимых в соответствии с бюджетной классификацией расходов:

1) расходы, утвержденные законом о бюджете;

2) резервный фонд губернатора;

3) Фонд финансовой помощи и непредвиденных расходов;

4) взаимные расчеты между бюджетами;

5) повышение заработной платы;

6) передвижка (за счет резервов и по распоряжению);

7) уточненный план;

8) исполнено расходов;

9) процент исполнения.

В бюджетных законах отдельных субъектов РФ закрепляется типовая форма отчета об исполнении бюджета, утверждаемого региональными парламентами. Так, в Законе Московской области от 12 октября 1995 г. N 31/95-оз "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Московской области" определено (п.1 ст.45), что годовой отчет губернатора должен включать следующие разделы:

а) итоги исполнения бюджета Администрацией за истекший бюджетный год (итоги исполнения бюджета Администрацией за истекший бюджетный год представляются в форме доклада о тенденциях социально-экономического развития области и результатах деятельности Администрации за истекший год);

б) реализация программ социально-экономического развития области, финансируемых из областного бюджета (содержит описание хода и анализ исполнения каждой из программ, включенных в перечень приоритетных программ, финансируемых из областного бюджета);

в) отчетный баланс областного бюджета (содержит отчет об исполнении областного бюджета);

г) аналитические таблицы (содержит различные сведения отчетного баланса областного бюджета, удобные для его рассмотрения и анализа, предусмотренные типовыми формами учета и отчетности);

д) приложения.

Отчеты об исполнении местных бюджетов представляют собой, как правило, очень небольшие по объему правовые акты. Решением Казанского Совета народных депутатов от 19 июля 2001 г. N 16-5 был утвержден отчет об исполнении бюджета г.Казани за 2000 г., текст которого ввиду его небольшого размера можно привести полностью, чтобы дать представлении о подобных правовых актах: "Заслушав и обсудив доклад начальника финансового управления администрации г.Казани... по отчету об исполнении бюджета г.Казани за 2000 г., Казанский Совет народных депутатов решил:

Утвердить отчет об исполнении бюджета г.Казани за 2000 г. по доходам в сумме 5096,9 млн руб., по расходам в сумме 5075,4 млн руб.".

Вместе с отчетом об исполнении бюджета в законодательный (представительный) орган направляется солидный пакет дополнительных документов, перечень которых может содержаться в региональном и муниципальном бюджетном законодательстве.

В Законе Архангельской области от 5 июля 2001 г. N 48-7-оз "О бюджетном процессе в Архангельской области" предусматривается (ст.20), что вместе с отчетом об исполнении областного бюджета за год в областное Собрание направляются следующие документы и материалы:

- пояснительная записка к отчету об исполнении регионального бюджета (в том числе с анализом исполнения каждого доходного источника с указанием причин отклонения);

- отчет о расходовании средств резервных фондов органов исполнительной власти субъекта РФ;

- отчет о предоставлении и погашении бюджетных ссуд, бюджетных кредитов;

- отчет о выданных государственных гарантиях;

- отчет о состоянии государственного долга администрации субъекта РФ на первый и последний день отчетного финансового года;

- сводные отчетные сметы доходов и расходов бюджетных учреждений по главным распорядителям бюджетных средств.

К отчету об исполнении местного бюджета прилагается меньший объем сопроводительной документации. Как это предусмотрено в уже упоминавшемся Положении о бюджетном процессе в муниципальном образовании Северодвинск (Архангельской области) (ст.40), в муниципальный Совет одновременно с проектом решения об исполнении бюджета направляются:

- пояснительная записка с объяснением отклонений по статьям доходов, непропорционального исполнения муниципального бюджета по разделам, подразделам и видам расходов;

- информация о выполнении программ социально-экономического развития Северодвинска, включая муниципальную инвестиционную программу;

- информация о предоставлении и погашении бюджетных кредитов.

В Бюджетном кодексе РФ установлено требование проведения внешней проверки отчета об исполнении бюджета до начала рассмотрения отчета представительным (законодательным) органом.

Проведение внутренней проверки отчета, которая может быть назначена в органе исполнительной власти, готовящем отчет (п.2 ст.271 Бюджетного кодекса РФ), и внешней проверки, назначаемой в обязательном порядке, содействует повышению эффективности и качества бюджетного контроля.

Внешние проверки поручаются контрольным органам, создаваемым при представительных органах власти (отсюда и название - внешняя проверка). Участие в подготовке отчета об исполнении бюджета - одно из наиболее важных направлений деятельности региональных контрольных (счетных) палат. Так, в ст.10 Закона Красноярского края от 21 декабря 1995 г. N 8-193 "О Счетной палате Красноярского края" в качестве одного из направлений контрольной деятельности Счетной палаты названы подготовка и представление заключений в Законодательное Собрание края и губернатору края по исполнению краевого бюджета, краевых бюджетных и внебюджетных фондов, а также территориальных внебюджетных фондов.

По результатам внешней проверки контрольная (счетная) палата готовит заключение по отчету об исполнении бюджета, в которое включаются (ст.230 Закона Нижегородской области от 8 октября 2001 г. N 207-з "О бюджетной системе и бюджетном процессе в Нижегородской области"):

- заключение по каждому разделу и подразделу функциональной классификации расходов бюджета и по каждому главному распорядителю средств областного бюджета с указанием выявленных сумм нецелевого использования бюджетных средств, руководителей органов исполнительной власти субъекта РФ или получателей бюджетных средств, принявших решение о нецелевом использовании бюджетных средств, и должностных лиц, допустивших осуществление таких платежей;

- заключение по каждому разделу и подразделу функциональной классификации расходов бюджета и по каждому главному распорядителю бюджетных средств, по которым выявлено расходование средств регионального бюджета сверх утвержденных бюджетных ассигнований либо сверх бюджетной росписи, с указанием руководителей органов исполнительной власти субъекта РФ или получателей бюджетных средств, принявших указанные решения, и должностных лиц, допустивших осуществление таких платежей;

- заключение по каждому выявленному случаю финансирования расходов, не предусмотренных законом о региональном бюджете либо бюджетной росписью, с указанием руководителей органов исполнительной власти субъекта РФ или получателей бюджетных средств, принявших указанные решения, и должностных лиц, допустивших осуществление таких платежей;

- анализ предоставления и погашения бюджетных кредитов и бюджетных ссуд, заключения по выявленным фактам предоставления бюджетных кредитов и бюджетных ссуд с нарушением требований БК РФ, бюджетного закона субъекта РФ;

- анализ предоставления обязательств по государственным гарантиям и их исполнения, заключения по выявленным фактам предоставления государственных гарантий с нарушением требований БК РФ, бюджетного закона субъекта РФ, рассмотрение каждого случая исполнения обязательств, обеспеченных государственной гарантией, за счет бюджетных средств;

- анализ предоставления бюджетных инвестиций, анализ заключенных договоров с точки зрения обеспечения государственных интересов, заключения по выявленным фактам предоставления бюджетных инвестиций с нарушением требований БК РФ и бюджетного закона субъекта РФ;

- анализ выполнения плановых заданий по предоставлению государственных услуг и соблюдения нормативов финансовых затрат на их предоставление;

- иные материалы, определенные постановлениями законодательного органа субъекта РФ.

После проведенной внешней проверки начинается обсуждение отчета об исполнении бюджета в представительном органе.

Процедура обсуждения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов определяется в актах бюджетного законодательства регионов и муниципальных образований, в названиях которых чаще всего содержится фраза "бюджетный процесс" (положение о бюджетном процессе, закон о бюджетном устройстве и бюджетном процессе и т.п.).

В качестве иллюстрации приведем пункт 2 ст.231 Закона Нижегородской области "О бюджетной системе и бюджетом процессе в Нижегородской области":

"При рассмотрении отчета об исполнении областного бюджета Нижегородской области Законодательное Собрание Нижегородской области заслушивает:

- доклад министра финансов Правительства Нижегородской области об исполнении областного бюджета;

- доклад председателя Комитета по управлению государственным имуществом Нижегородской области;

- заключение председателя Контрольно-счетной палаты Законодательного Собрания Нижегородской области.

По предложению Председателя Законодательного Собрания либо по собственной инициативе председатель Арбитражного суда Нижегородской области, председатель Нижегородского областного суда, прокурор Нижегородской области могут выступить или представить доклады с анализом рассмотренных в течение отчетного финансового года дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства, о соблюдении законности в области бюджетного законодательства".

А вот как может выглядеть процедура рассмотрения отчета об исполнении местного бюджета (ст.40 Положения о бюджетном процессе в муниципалитете Северодвинск (Архангельской области)): "Представленный отчет направляется секретарем муниципального Совета на заключение в постоянные депутатские комиссии муниципального Совета, а также в порядке информации - всем депутатам муниципального Совета. Постоянная депутатская комиссия по экономике, финансам, бюджету и аудиту муниципального Совета в течение 20 дней с даты получения проекта решения оформляет сводное заключение и вносит его на очередное заседание муниципального Совета".

В результате обсуждения отчета об исполнении бюджета в представительном (законодательном) органе могут быть выявлены факты нарушения бюджетного законодательства, финансовой дисциплины, иные правонарушения. В таких случаях представительный орган имеет право обратиться в органы прокуратуры. Кроме того, в некоторых регионах сложилась практика, в соответствии с которой представительный (законодательный) орган принимает, наряду с законом об утверждении отчета об исполнении бюджета, специальное постановление. В нем, например, законодатель может сформулировать свои замечания и рекомендации правительству по совершенствованию бюджетного дела и укреплению финансовой дисциплины, предложить пересмотреть конкретные нормативные правовые акты в бюджетной сфере и т.п. (см., например, постановление Палаты Республики Законодательного собрания Карелии от 11 июня 1999 г. N 190ПР).

Следует обратить внимание на то, что утверждению в представительном (законодательном) органе подлежат федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований. Отчеты об исполнении консолидированных бюджетов не утверждаются представительными (законодательными) органами, они направляются в соответствующие финансовые органы и территориальные органы статистики.

По результатам обсуждения отчета об исполнении бюджета представительный (законодательный) орган принимает одно из двух решений:

1) об утверждении отчета об исполнении бюджета;

2) об отклонении отчета об исполнении бюджета.

При принятии решения об отклонении отчета обязательно указываются основания для его отклонения: несоответствие исполнения бюджета утвержденному бюджету, росписи доходов и расходов бюджета - бюджетным назначениям, факты расходования средств сверх предназначенных бюджетом без решения представительного органа и т.д.

При выявлении серьезных нарушений бюджетного законодательства, послуживших поводом к отклонению отчета об исполнении бюджета, представительный орган обращается в органы прокуратуры.

Региональное и муниципальное законодательство крайне редко обращает внимание на проблему отклонения отчета об исполнении бюджета. Примеры из этой области буквально единичны. Так, например, в п.4 ст.13 Закона г.Москвы "О бюджетном процессе в Москве" предусмотрено, что в случае непринятия Закона г.Москвы об исполнении бюджета Московская городская Дума принимает постановление, устанавливающее последствия такого решения.

Органы и должностные лица, виновные в нарушениях бюджетного законодательства, повлекших за собой отклонение отчета об исполнении бюджета, наряду с уголовной и административной ответственностью могут быть привлечены к ответственности конституционно-правовой (политической) (вотум недоверия, отзыв выборных должностных лиц и т.д.).

А.А. Ялбулганов,

профессор, доктор юридических наук

"Гражданин и право", N 1, январь-февраль 2003 г.