Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 7 декабря 2016 г. N Ф08-9136/16 по делу N А63-1847/2016

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда апелляционной истанции оставлено в силе, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Краснодар

07 декабря 2016 г.

Дело N А63-1847/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 06 декабря 2016 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 07 декабря 2016 г.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Илюшникова С.М., судей Калашниковой М.Г. и Мацко Ю.В., при участии в судебном заседании от заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (ИНН 2634003887, ОГРН 1022601989508) - Гритчина И.Н. (доверенность от 13.01.2016), в отсутствие заявителя - Главного управления Министерства внутренних дел по Ставропольскому краю (ИНН 2634050372 ОГРН 1022601954913), третьего лица - Частного учреждения дополнительного профессионального образования "Северо-Кавказский учебный центр" (ИНН 2636808573, ОГРН 1142651003945), иных участвующих в деле лиц, извещенных о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично посредством размещения информации о движении дела на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 25.05.2016 (судья Русанова В.Г.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.09.2016 (судьи Параскевова С.А., Белов Д.А., Семенов М.У.) по делу N А63-1847/2016, установил следующее.

Главное управление Министерства внутренних дел по Ставропольскому краю (далее - заявитель, министерство) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (далее - управление, антимонопольный орган) о признании недействительным решения от 25.12.2015 по делу N 65 в части признания министерства нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции). По мнению антимонопольного органа, нарушение со стороны министерства выразилось в необоснованном препятствовании осуществления деятельности Частного учреждения дополнительного профессионального образования "Северо-Кавказский учебный центр" (далее - учреждение, учебный центр) путем направления ответа от 26.06.2015 N 28/1175 и предписания об устранении нарушения антимонопольного законодательства от 25.12.2015 N 53 (требования уточнены в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

К участию в деле в качестве третьего лица привлечено Частное учреждение дополнительного профессионального образования "Северо-Кавказский учебный центр".

Решением суда от 25.05.2016, оставленным без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.09.2016, требования министерства удовлетворены. Судебные акты мотивированы тем, что у антимонопольного органа отсутствовали основания для признания министерства нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Суды также установили, что комиссия министерства провела обследование материально-технической базы учебного центра на предмет соответствия базы предъявляемым требованиям. По результатам проверки составлен акт от 25.12.2015, согласно которому принято отрицательное решение об использовании материально-технической базы учебного центра для проведения периодических проверок частных охранников 4-го разряда.

В кассационной жалобе антимонопольный орган просит отменить судебные акты, как вынесенные с нарушением норм материального и процессуального права, при неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела. В материалах дела отсутствует подтверждение наличия единых доступных условий для всех желающих проводить периодические проверки на собственной базе, в том числе подтверждение размещения необходимой информации на официальной сайте министерства. Выводы судов основаны только на пояснениях министерства и не подтверждаются материалами дела.

В судебном заседании представитель управления повторил доводы жалобы.

Изучив материалы дела и выслушав представителя участвующего в деле лица, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что судебные акты надлежит оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Как видно из материалов дела, учреждение обратилось в антимонопольный орган с жалобой на действия министерства, выразившиеся в необоснованном отказе в проведении на базе учебного центра периодической проверки частных охранников 4 разряда. В ходе рассмотрения данной жалобы управление выявило в действиях министерства признаки нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, которые выразились в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, выразившиеся в ограничении доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов. В связи с этим антимонопольный орган в отношении министерства возбудил дело N 65 по признакам нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 и пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

По итогам рассмотрения жалобы антимонопольный орган 25.12.2015 принял решение, которым заявитель признан нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, что выразилось в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности учреждением путем направления ответа от 26.06.2015 N 28/1175. Ввиду отсутствия в действиях министерства нарушений пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции производство по делу N 65 в этой части прекращено. Антимонопольный орган выдал предписание N 53 об устранении в срок до 31.12.2015 нарушения антимонопольного законодательства, которым заявителю предписано отозвать направленное учреждению письмо от 26.06.2015 N 28/1175, рассмотреть обращение учреждения от 19.06.2015 N 7 с учетом требований приказа МВД России от 29.06.2012 N 647 и соответствия (несоответствия) лицензионным требованиям для проведения периодических проверок на базе учебного центра.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, министерство обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании их незаконными.

Оценив представленные в дело доказательства и доводы сторон, суды удовлетворили требования министерства. При этом суды руководствовались следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частями 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Как указано в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции" возлагает на полицию обязанности выдавать при наличии оснований, предусмотренных федеральным законом, лицензии на осуществление частной детективной (сыскной) деятельности и на осуществление охранной деятельности; выдавать для подтверждения правового статуса частного детектива и правового статуса частного охранника удостоверения установленного образца; принимать квалификационные экзамены у частных охранников и лиц, претендующих на получение удостоверения частного охранника; проводить периодические проверки частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств (пункт 23 части 1 статьи 12).

Правила сдачи и прием квалификационного экзамена регламентируются приложением N 6 к постановлению Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 N 587 "Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности", Административным регламентом МВД России по предоставлению государственной услуги по приему квалификационного экзамена у граждан, прошедших обучение по программе профессиональной подготовки частных охранников, утвержденным приказом МВД России от 28.05.2012 N 543.

Периодические проверки проводятся в соответствии с требованиями Закона Российской Федерации от 11.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", порядок проведения названных проверок установлен Положением о проведении органами внутренних дел Российской Федерации периодических проверок частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств, утвержденным приказом МВД России от 29.06.2012 N 647.

Федеральным законом от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" установлено, что лицензирование образовательной деятельности по программам подготовки, повышения квалификации по профессии "частный охранник 4, 5 и 6 разряда" и повышения квалификации руководителей частных охранных организаций осуществляет Министерство образования Ставропольского края, которое выдает соответствующие лицензии на образовательную деятельность.

Допуск образовательных учреждений к обеспечению периодических проверок комиссией производится в соответствии с пунктом 22 Положения о проведении органами внутренних дел Российской Федерации периодических проверок частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств, утвержденного приказом МВД России от 29.06.2012 N 647. Отбор образовательных учреждений, на базе которых будут проводиться периодические проверки, происходит на основании поступающих заявлений от руководителей указанных учреждений. При этом перечень документов, представляемых организациями для решения вопроса о возможном их привлечении к обеспечению периодических проверок, установлен приложением N 2 к протоколу Центральной Комиссии МВД России от 02.12.2005 N 3.

С учетом изложенного, суды сделали вывод о том, что отбор учреждений для обеспечения периодических проверок происходит по следующей схеме. Руководитель образовательного учреждения подает в комиссию заявление с предложением использовать его материальную базу для проведения периодических проверок. К указанному заявлению прилагается пакет документов, перечень которых определен приложением N 2 к протоколу Центральной Комиссии МВД России от 02.12.2005 N 3. В рамках рассмотрения поступившего заявления члены комиссии проводят обследование материально-технической базы учебного заведения; результаты обследования рассматриваются на заседании комиссии, где принимается положительное (либо отрицательное) решение о привлечении образовательного учреждения к обеспечению периодических проверок. При этом комиссией учитывается целесообразность и наиболее рациональное использование членов комиссии (прогнозируемое количество работников, которые будут проходить периодические проверки, что позволит наиболее эффективно использовать бюджетные средства).

Как видно из материалов дела и установили суды, министерство материально-технической базой, необходимой для проведения периодических проверок, не обладает, указанные проверки на базе заявителя ранее не проводились. Обследования образовательных учреждений на предмет допуска к проведению на их базе периодических проверок проводились в отношении ЧУДПО "Лидер" (г. Ставрополь), ЧУДПО "Престиж" (г. Пятигорск). За период с 01.01.2014 по настоящее время заявок от образовательных учреждений о проведении на их базе квалификационных экзаменов и периодических проверок, за исключением заявления учреждения на проведение периодических проверок, в министерство не поступало. Заявление от учреждения поступило в июне 2015 года, когда учреждения, на базе которых планируется проведение периодических проверок частных охранников, частных детективов (сыщиков) и работников юридических лиц на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и (или) специальных средств в 2015 году, уже были утверждены на основании протокола комиссии от 07.11.2014 N 4.

Суды отметили, что в министерстве приказом от 26.09.2013 N 856 создана и осуществляет свою деятельность комиссия, утвержден ее персональный состав. Комиссия не взимает денежных средств с проверяемых. В 2013 году на территории Ставропольского края осуществляли свою деятельность по подготовке, повышению квалификации по профессии "частный охранник 4, 5 и 6 разрядов" и по программам повышения квалификации руководителей частных охранных организаций - 12 образовательных учреждений, в 2014 году - 12, в 2015 году - 15.

Периодические проверки на территории Ставропольского края проводятся на базе двух учебных заведений: ЧУДПО "Лидер" (г. Ставрополь) и ЧУДПО "Престиж" (г. Пятигорск), которые были допущены к обеспечению периодических проверок в соответствии с указанным выше Порядком. При этом их стрелковые объекты в соответствии с приказом МВД России N 647-2012, Положением о Центральной комиссии МВД России по периодическим проверкам согласованы с МВД России, о чем имеются выписки из протоколов. Проверки материально-технической базы образовательных учреждений для привлечения их к обеспечению периодических проверок без соответствующих заявлений руководителей учебных заведений комиссией не производится, в принудительном порядке использование материальной базы частных организаций для проведения на их базе периодических проверок комиссией не допускается.

19 июня 2015 года учреждение обратилось с письмом N 7 к председателю экзаменационной комиссии при министерстве - полковнику Демину В.В. с заявлением о проведении на базе учреждения периодических проверок частных охранников 4 разряда. В ответ на данное обращение направлено письмо от 26.06.2015 N 28/1175, из которого следует, что перечень мест проведения периодических проверок на 2015 год установлен; в целях оптимизации и использования сил и средств комиссия заинтересована в проведении периодических проверок на базах учебных заведений, с возможностью проведения проверок по всем категориям частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами. В связи с изложенным, учреждению предложено подготовить материально техническую базу для проведения периодических проверок по всем категориям частных охранников и юридических лиц с особыми уставными задачами. Суды оценили содержание указанного письма и пришли к выводу о том, что оно не свидетельствует об отказе учреждению в проведении периодических проверок на будущий период. Учреждению предложено обратиться с заявлением в соответствии с установленным порядком и привести материально-техническую базу в соответствие с требованиями комиссии, которой такое право предоставлено действующим законодательством, что не отрицается управлением в дополнительном отзыве на заявление. Однако, как установили суды, учреждение не обращалось с заявлением в Центральную комиссию МВД России по вопросу проведения периодических проверок.

18 декабря 2015 года членами комиссии ГУ МВД России по Ставропольскому краю по запросу учебного центра проведено обследование материально-технической базы учебного центра на предмет соответствия базы предъявляемым требованиям. По результатам проверки составлен акт от 25.12.2015, согласно которому принято отрицательное решение об использовании материально-технической базы учебного центра для проведения периодических проверок частных охранников 4-го разряда. Это подтверждается письмами министерства от 12.01.2016 N 28/36 и 14.01.2016 N 28/46, направленным в адрес учебного центра (т. 1, л. д. 37, 38).

Довод антимонопольного органа о том, что комиссия должна была либо обеспечить свободный доступ к оказанию указанного вида услуг, либо (в случае ограниченности ресурсов) в целях оптимизации и использования сил и средств комиссии разработать единые и доступные для всех правила отбора, которые бы обеспечили равный доступ для всех желающих осуществлять периодические проверки частных охранников, в соответствие с разрядом, на собственных базах, отклонен судами. Данный довод не подтвержден надлежащими доказательствами, поскольку из пояснений министерства следует, что все положения, порядок рассмотрения заявок, протоколы заседания Комиссии размещены на официальном сайте в сети Интернет, а также в помещении управления (т. е. являются общедоступными для ознакомления).

Суды отметили, что факт препятствия комиссией свободному допуску учебных заведений к участию в выборе учреждений, на базе которых будут проводиться квалификационные экзамены или периодические проверки, также не подтвержден.

Иные доводы кассационной жалобы следует отклонить, поскольку они фактически дублируют доводы апелляционной жалобы и по существу направлены на переоценку доказательств и фактических обстоятельств дела, установленных судами, что недопустимо в силу установленных законом пределов рассмотрения дела судом кассационной инстанции (статьи 286 и 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). Суды достаточно полно и всесторонне исследовали обстоятельства спора, надлежаще оценили представленные в дело доказательства, выводы суда следует признать правильными. Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебных актов (часть 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлены. Основания для отмены или изменения оспариваемых судебных актов по доводам кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 25.05.2016 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.09.2016 по делу N А63-1847/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

С.М. Илюшников

Судьи

М.Г. Калашникова Ю.В. Мацко