Решение Тюменского областного суда от 16 февраля 2023 г. N 3а-28/2023 "Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим Генерального плана городского округа город Тюмень, утв. решением Тюменской городской Думы от 27.03.2008 N 9"

Дело N 3а-28/2023 (N 3а-118/2022;)

Тюменский областной суд в составе:

председательствующего судьи Галяутдиновой Е.Р.,

при секретаре Красюк А.В.,

с участием прокуроров Ананченко И.Е., Петрушенко К.Ф., представителя административного истца ИП Тимофеева С.Н. - Ровкиной Т.В., представителя административного ответчика Думы городского округа г. Тюмень Жукова В.Ф., представителей заинтересованных лиц Департамента земельных отношений и градостроительства Администрации г. Тюмени Шевцова А.Ю., Администрации г. Тюмени Ивановой Н.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Тимофеева Сергея Николаевича о признании Генерального плана города Тюмени, принятого решением Тюменской городской Думы N 9 от 27 марта 2008 года, не действующим в части, установил:

Индивидуальный предприниматель Тимофеев С.Н. (далее по тексту - ИП Тимофеев С.Н.) обратился в Тюменский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим Генерального плана городского округа город Тюмени в части.

Требования мотивированы тем, что Тимофееву С.Н. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером <.......>, расположенный по адресу: г. Тюмень, <.......>, площадью 2 532 кв. м, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для объектов туристической деятельности. На указанном земельном участке расположено нежилое административное здание с кадастровым номером <.......>, расположенное по адресу: г. Тюмень, <.......>, площадью 1 130,2 кв. м., принадлежащее на праве собственности ФИО1

Согласно Генеральному плану городского округа г. Тюмень, утвержденному решением Тюменской городской Думы от <.......> <.......>, указанный земельный участок расположен в двух функциональных зонах - многофункциональная общественно-деловая зона и зона транспортной инфраструктуры.

Административный истец обратился с заявлением о внесении изменений в Генеральный план городского округа город Тюмень в части установления единой функциональной зоны общественно-деловой застройки в отношении земельного участка с кадастровым номером <.......>, расположенного по адресу: г. Тюмень, <.......>.

На указанное обращение административного истца Департаментом земельных отношений и градостроительства Администрации г. Тюмени дан ответ, в котором сообщено, что правовые основания для исключения функциональной транспортной инфраструктуры и установления многофункциональной общественно-деловой функциональной зоны в отношении земельного участка, расположенного по адресу: г. Тюмень, <.......>, определенные ч. 1, 5.2 ст. 9, ч. 3, 17 ст. 24 Градостроительного кодекса РФ, отсутствуют.

Административный истец полагает, что нахождение земельного участка в двух функциональных зонах нарушает требования земельного и градостроительного законодательства Российской Федерации, в связи с чем просит признать недействующим Генеральный план городского округа город Тюмени, утвержденный решением Тюменской городской Думы от <.......> <.......>, и приложение к нему <.......> в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером 72:23:0218006:23906 нескольких функциональных зон с момента вступления решения суда в законную силу.

Представитель административного истца ИП Тимофеева С.Н. - Ровкина Т.В., действующая на основании доверенности от <.......> (л.д. 84-86 т.1), в судебном заседании заявленные требования поддержала, суду пояснив, что согласно Правилам землепользования и застройки, часть земельного участка не может быть использована, поскольку находится в функциональной зоне транспортной инфраструктуры, что нарушает права и законные интересы административного истца. Полагает, что генеральный план должен учитывать, как публичные, так и частные интересы.

Представитель административного ответчика Думы городского округа г. Тюмень Жуков В.Ф., действующий на основании доверенности от 10.01.2023, в судебном заседании с заявленными требованиями не согласился, пояснив, что расположение земельного участка в двух функциональных зонах не противоречит законодательству, прав административного истца не нарушает. Порядок принятия Генерального плана городского округа Тюмень соблюден.

Представитель заинтересованного лица Администрации г. Тюмени Иванова Н.А., действующая на основании доверенности от 12.05.2022 (л.д. 89-90 т.1), в судебном заседании возражая против удовлетворения заявленных требований, пояснила, что нахождение земельного участка административного истца в двух функциональных зонах не противоречит действующему законодательству и не препятствует его использованию в соответствии с видом разрешенного использования, поэтому права и законные интересы административного истца в данном случае не нарушены.

Представитель заинтересованного лица Департамента земельных отношений и градостроительства Администрации г. Тюмени Шевцов А.Ю., действующий на основании доверенности от <.......>, в судебном заседании также возражая против удовлетворения административного искового заявления, пояснил, что указанный земельный участок находится на перекрестке двух магистральных улиц - М. Тореза и Малыгина, в связи с большой пропускной способностью транспорта и пешеходов была установлена зона транспортной инфраструктуры. Порядок принятия Генерального плана городского округа Тюмень не нарушен, несоответствие действующему законодательству, равно как и нарушение прав административного истца не доказано.

Прокурор Петрушенко К.Ф. полагала заявленные требования не подлежащими удовлетворению, поскольку генеральный план принят уполномоченным органом в пределах его компетенций, в установленной форме, нарушений порядка принятия и утверждения оспариваемого акта не выявлено. Установление в отношении земельного участка двух функциональных зон не приводит к нарушению градостроительного и земельного законодательства при установлении одной территориальной зоны, нарушений прав и законных интересов административного истца не подтверждено.

Суд, заслушав представителей административного истца, административного ответчика, заинтересованных лиц, заключение прокурора, исследовав материалы дела, оценив представленные доказательства в их совокупности, приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Судом установлено, что Тимофеев С.Н. является собственником земельного участка общей площадью 2532+/-18 кв. м, категория земель: земли населенных пунктов - для размещения объектов туристской индустрии, кадастровый <.......>, расположенного по адресу: г. Тюмень, <.......> (л.д.120-122).

На данном земельном участке расположено принадлежащее административному истцу на праве собственности нежилое помещение площадью 1130,2 кв. м, с кадастровым номером 72:23:0218006:1237, расположенное по адресу: г. Тюмень, <.......> (л.д.123-125).

Как усматривается из оспариваемого Генерального плана в редакции от <.......>, названный выше земельный участок отнесен к двум функциональным зонам - многофункциональной общественно-деловой зоне и зоне транспортной инфраструктуры.

В соответствии с положениями статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме (часть 7).

Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (часть 9).

В силу ч. 1 и ч. 4 ст. 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Город Тюмень является муниципальным образованием, наделенным статусом городского округа (ч. 1 ст. 1 Устава муниципального образования городской округ города Тюмени (в редакции решения Тюменской городской Думы от 21 декабря 2017 года N 669)).

Из взаимосвязанных положений п. 26 ч. 1 ст. 16, ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. 3 ч. 3 ст. 8 и ч. 1 ст. 32 ГрК РФ следует, что утверждение Генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты. При этом, муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 названного федерального закона).

В соответствии с Уставом города Тюмени (ст. 27), принятым Решением Тюменской городской Думы N 162 от 16 марта 2005 года, утверждение Генерального плана городского округа города Тюмени отнесено к компетенции Тюменской городской Думы.

Генеральный план городского округа города Тюмени утвержден решением Тюменской городской думы N 9 от 27 марта 2008 года. Решение Тюменской городской Думы N 9 от 27 марта 2008 года "О генеральном плане городского округа город Тюмень" было опубликовано в газете "Тюменский курьер" N 58 от 05 апреля 2008 года.

Изменения, внесенные решением Тюменской городской Думы N 247 от 26 июня 2020 года "О внесении изменений в генеральный план городского округа город Тюмень" опубликовано на страницах сетевого издания "Официальные документы города Тюмени" и в спецвыпуске газеты "Тюменский курьер" N 24 от 03 июля 2020 года.

Изменения, внесенные решением Тюменской городской Думы N 356 от 25 мая 2021 года "О внесении изменений в генеральный план городского округа город Тюмень" опубликовано на страницах сетевого издания "Официальные документы города Тюмени" и в спецвыпуске газеты "Тюменский курьер" N 24 от 01 июня 2021 года.

Изменения, внесенные решением Тюменской городской Думы N 488 от 01 июля 2022 года "О внесении изменений в генеральный план городского округа город Тюмень" опубликовано на страницах сетевого издания "Официальные документы города Тюмени" и в спецвыпуске газеты "Тюменский курьер" N 27 от 08 июля 2022 года.

На момент рассмотрения дела "Генеральный план городского округа город Тюмень" действует в редакции от 01 июля 2022 года, в которой земельный участок с кадастровым номером 72:23:0218006:23906 остался (после редакции от 26 июня 2020 года) в двух функциональных зонах - многофункциональной общественно-деловой зоне и зоне транспортной инфраструктуры.

Таким образом, Генеральный план городского округа город Тюмень утвержден решением Тюменской городской Думы N 9 от 27 марта 2008 года, принят уполномоченным органом местного самоуправления в установленной форме с соблюдением порядка, включая проведение публичных слушаний, подготовку заключения по результатам публичных слушаний, официально опубликованы для всеобщего сведения, что подтверждается материалами дела.

Кроме того, порядок принятия, согласования и опубликования Решения Тюменской городской Думы N 9 от 27 марта 2008 года "О генеральном плане городского округа город Тюмень" ранее был проверен судом, что подтверждается вступившим в законную силу решением Тюменского областного суда от 18 июня 2021 года по делу <.......>а-30/2021.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п. 6 ст. 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (п. 3 ч. 1 ст. 18 ГрК РФ), правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (п. 8 ст. 1 ГрК РФ).

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту функциональных зон городского округа и утверждается на срок не менее чем 20 лет (ч. 11 ст. 9, п. 3 ч. 1 ст. 18, ч. 3 ст. 23 ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ч. 1 ст. 9 ГрК РФ).

Положения генерального плана городского округа направлены не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории.

Редакцией Генерального плана от 26 июня 2020 года часть земельного участка с кадастровым номером 72:23:0218006:23906 отнесена к функциональной зоне "Транспортная инфраструктура", поскольку указанный участок находится на перекрестке двух магистральных улиц - М. Тореза и Малыгина.

В силу ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ от 06.10.2003 года вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Зонирование территории регламентируется Градостроительным кодексом, в п. 7 ст. 1 которого содержится понятие территориальных зон Российской Федерации, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Под градостроительным регламентом понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (п. 9 ст. 1 ГрК РФ).

Конкретные виды и состав территориальных зон указаны в статье 35 Градостроительного кодекса, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства - в статье 37 названного кодекса.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (ст. 37 ГрК РФ).

В силу ст. 8 ГрК РФ и ст. 11 Земельного кодекса Российской Федерации вопрос установления правил землепользования и застройки территорий муниципальных образований отнесен к исключительной компетенции органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности и земельных отношений.

Согласно ч. 1 ст. 36 ГрК РФ градостроительным регламентом, исполнение которого обязательно для всех землепользователей, определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Таким образом, федеральное законодательство ограничивает право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости необходимостью соблюдения требований градостроительного регламента. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством правилами землепользования и застройки.

В судебном заседании установлено, что земельный участок с кадастровым номером 72:23:0218006:23906, согласно Правилам землепользования и застройки города Тюмени, отнесен к одной территориальной зоне - "Зона размещения объектов социального и коммунально - бытового назначения" (л.д. 23 - 25).

Вопреки позиции административного истца, нахождение спорного земельного участка, согласно Генеральному плану города Тюмени, одновременно в многофункциональной общественно-деловой зоне и зоне транспортной инфраструктуры, последняя из которых фактически определяет границы общего пользования (границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории) не противоречит требованиям градостроительного законодательства и не влечет возникновения неопределенности правового режима, поскольку позволяет установить одну территориальную зону, и само по себе не нарушает прав административного истца.

Несмотря на доводы административного истца, невозможность получения разрешения на строительство на спорном земельном участке не свидетельствует о нарушении его прав, поскольку не препятствует его использованию посредством строительства либо реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости в соответствии градостроительными регламентами, установленными для территориальной зоны - "Зона размещения объектов социального и коммунально - бытового назначения".

Кроме того, отсутствие намерений у административного ответчика размещения пешеходного перехода на спорном земельном участке доводов административного истца не подтверждает, поскольку Генеральный план как документ долгосрочного планирования (часть 11 статья 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации), определяя назначение территорий исходя из планов развития городского округа в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию и допускать ее потенциальное изменение.

Задачи органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоят не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав.

Конституционный суд Российской Федерации также указывает, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения от <.......> <.......>-О, от 15 июля 2010 г. N 931-О-О и от 25 февраля 2016 г. <.......>-О).

Установление баланса между частными и публичными правами и интересами достигается, в том числе, путем установления порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд с выплатой компенсации в связи с лишением права собственника, принадлежащего ему имущества в порядке Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Гражданского Кодекса Российской Федерации.

В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении требований полностью или частично, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части.

При изложенных обстоятельствах, основания для удовлетворения исковых требований отсутствуют.

В силу п. 2 ч. 4 ст. 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании - газете "Тюменский курьер", обязанность по опубликованию сообщения суд возлагает на Думу городского округа города Тюмени.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 208-217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

В удовлетворении административного искового заявления индивидуального предпринимателя Тимофеева Сергея Николаевича о признании Генерального плана города Тюмени, принятого решением Тюменской городской Думы N 9 от 27 марта 2008 года, не действующим в части - отказать.

Возложить на Тюменскую городскую Думу обязанность в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о принятии решения суда в официальном источнике опубликования.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба, прокурором принесено апелляционное представление в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через Тюменский областной суд.

Решение в окончательной форме изготовлено 06 марта 2023 года.

Судья Тюменского областного суда (подпись) Е.Р. Галяутдинова

Копия верна:

Судья Тюменского областного суда

Е.Р. Галяутдинова