Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 11 апреля 2017 г. N Ф08-279/17 по делу N А63-15818/2012

г. Краснодар

11 апреля 2017 г.

Дело N А63-15818/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 04 апреля 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 11 апреля 2017 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Мазуровой Н.С. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от органа, осуществляющего публичные полномочия, - администрации города Ставрополя (ИНН 2636019748, ОГРН 1022601931901) - Лянгузовой С.Н. и Божко О.Н. (доверенности от 25.01.2017), в отсутствие представителей заявителя - индивидуального предпринимателя Шимко Ирины Михайловны (ИНН 263508852808, ОГРНИП 309263514600040), органов, осуществляющих публичные полномочия: комитета градостроительства администрации города Ставрополя (ИНН 2634064833, ОГРН 1052600294064), комитета по управлению муниципальным имуществом города Ставрополя (ИНН 2636014845, ОГРН 1022601934486), надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационные жалобы администрации города Ставрополя и комитета по управлению муниципальным имуществом города Ставрополя на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 20.05.2016 (судья Говорун А.А) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.10.2016 (судьи Казакова Г.В., Егорченко И.Н., Сулейманов З.М.) по делу N А63-15818/2012, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Шимко Ирина Михайловна (далее - предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к администрации города Ставрополя, комитету градостроительства администрации города Ставрополя (далее - администрация, комитет градостроительства) о признании незаконным выраженного в письме от 23.08.2011 N 09/02-01/1-4169 решения об отказе в предоставлении в аренду земельного участка площадью 16 кв. м с кадастровым номером 26:12:010528:86 (в настоящий момент кадастровый номер 26:12:010528:749), расположенного по адресу: г. Ставрополь, ул. Ленина, в районе жилого дома N 412, для размещения объекта мелкорозничной торговли (далее - земельный участок), о понуждении к предоставлению земельного участка в аренду для размещения объекта мелкорозничной торговли (с учетом изменения предмета заявления в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации;

далее - Арбитражный процессуальный кодекс).

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 21.07.2014 заявление удовлетворено, администрация присуждена к принятию решения о предоставлении земельного участка предпринимателю в аренду с последующим направлением ему проекта соответствующего договора. В отношении комитета градостроительства заявление оставлено без удовлетворения. Судебный акт мотивирован следующим. Размещение нестационарного торгового объекта предусмотрено утвержденной постановлением администрации от 01.09.2011 N 2478 схемой размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ставрополя. Факт расположения земельного участка в границах территории общего пользования не подтвержден. Предоставлению земельного участка в аренду предпринимателю не препятствует его нахождение в микрорайоне с развитой инфраструктурой и большим количеством объектов торговли. Администрация наделена полномочиями по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, а к компетенции комитета градостроительства решение этих вопросов не отнесено.

Постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.12.2014 решение Арбитражного суда Ставропольского края от 21.07.2014 отменено, в удовлетворении заявления отказано по следующим мотивам. Утвержденной постановлением главы города Ставрополя от 27.02.2013 N 333 схемой размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ставрополя не предусмотрено размещение на земельном участке объекта мелкорозничной торговли. Размещение нестационарного торгового объекта на спорном земельном участке для жителей муниципального образования не является необходимым. Размещение на земельном участке нестационарного торгового объекта будет противоречить общественным интересам. Комитет градостроительства не вправе самостоятельно решать вопрос о предоставлении земельного участка в аренду для размещения нестационарного торгового объекта.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 09.04.2015 решение Арбитражного суда Ставропольского края от 21.07.2014 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.12.2014 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ставропольского края со следующей мотивировкой. Оспариваемое решение администрации и действия предпринимателя не проверены на предмет соответствия действовавшему в спорный период и на момент разрешения спора Порядкам предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, на территории города Ставрополя, утвержденным постановлениями главы города Ставрополя от 21.08.2008 N 1999, от 12.04.2013 N 1060. Опубликованное в газете "Вечерний Ставрополь" сообщение о возможном предоставлении земельного участка не оценено с точки зрения достаточности опубликованной информации для обеспечения справедливого баланса между интересами всех лиц, желающих приобрести земельный участок. На момент принятия оспариваемого решения на территории города Ставрополя отсутствовала утвержденная схема расположения нестационарных торговых объектов. Воля уполномоченного органа местного самоуправления на размещение нестационарного торгового объекта на земельном участке и возможность его дальнейшего использования предпринимателем не выяснены. Взаимное расположение земельного участка и земельного участка, сформированного (подлежащего формированию) для эксплуатации жилого дома N 412 по ул. Ленина в г. Ставрополе не установлено. Компетенция комитет градостроительства в области земельных отношений со ссылками на муниципальные правовые акты не установлена.

Определением Арбитражного суда Ставропольского края от 02.07.2015 к участию в деле в качестве органа, осуществляющего публичные полномочия, привлечен комитет по управлению муниципальным имуществом города Ставрополя (далее - комитет по управлению имуществом).

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 20.05.2016, оставленным без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.10.2016, оспариваемое решение признано незаконным, на администрацию возложена обязанность по обеспечению направления предпринимателю проекта договора аренды земельного участка. В удовлетворении требований к комитету градостроительства и комитету по управлению имуществом отказано. Судебные акты мотивированы следующим. На момент обращения предпринимателя в администрацию схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ставрополя отсутствовала. Позднее утвержденные схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ставрополя к отношениям, возникшим до их утверждения, применению не подлежали. Неисполнение органом местного самоуправления обязанности по своевременной подготовке схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ставрополя не должно было препятствовать реализации предпринимателем конституционно гарантированного права на осуществление предпринимательской деятельности. Действовавший на момент обращения с заявлением в администрацию порядок предоставления земельного участка для целей, не связанных со строительством, предпринимателем соблюден. Его действия по приобретению прав аренды на земельный участок для размещения нестационарного торгового объекта соответствовали положениям земельного законодательства, Порядку предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, на территории города Ставрополя, утвержденному постановлением главы города Ставрополя от 21.08.2008 N 1999, и Регламенту подготовки документов в области градостроительства и землепользования, утвержденному постановлением администрации от 10.09.2009 N 691. Подготовленное комитетом градостроительства положительное градостроительное заключение, утвержденное главным архитектором города Ставрополя, являлось основанием дальнейшего согласования вопроса предоставления земельного участка предпринимателю со всеми заинтересованными организациями в целях подготовки схемы расположения участка на кадастровом плане соответствующей территории. Регламентом не предусматривалась возможность подготовки отрицательного градостроительного заключения после постановки земельного участка на кадастровый учет, такое градостроительное заключение незаконно. Земельный участок сформирован с видом разрешенного использования: для размещения объекта мелкорозничной торговли. Расположение земельного участка соответствует требованиям СНиП 2.07.01-89*, обеспечивает возможность беспрепятственного проезда и прохода к существующим зданиям и сооружениям. Относимость земельного участка к землям общего пользования и его нахождение в микрорайоне с развитой инфраструктурой и большим количеством объектов торговли не подтверждены. Земельный участок, сформированный для эксплуатации жилого дома N 412 по ул. Ленина в г. Ставрополе, не является смежным по отношению к спорному земельному участку. Содержание размещенного администрацией в газете "Вечерний Ставрополь" сообщения о возможном предоставлении земельного участка, в котором отсутствовали сведения о предоставляемом праве на участок, не препятствовало администрации в оказании испрашиваемой муниципальной услуги. Нарушение прав и законных интересов третьих лиц и возможных претендентов на земельный участок не допущено. Последующее утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ставрополя на период до 31.12.2014, в которую включен земельный участок, свидетельствовало о соответствующей воле органа местного самоуправления и не допускало немотивированное невключение участка в последующую новую схему 2013 года. Комитет градостроительства и комитет по управлению имуществом не наделены полномочиями по распоряжению земельным участком. Прекращение производства по апелляционным жалобам индивидуальных предпринимателей Майдибор Н.П., Яцунова С.П., Семыкина В.Д. обусловлено непринятием судебных актов об их правах и обязанностях.

Комитет по управлению имущество и администрация обжаловали решение Арбитражного суда Ставропольского края от 20.05.2016 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.10.2016 в порядке, определенном нормами главы 35 Арбитражного процессуального кодекса, приведя следующие основания проверки законности судебных актов судов первой и апелляционной инстанций. Основанием отказа в предоставлении земельного участка могло быть любое отрицательное, в том числе и градостроительное заключение. Земельный участок относится к территории общего пользования независимо от отсутствия соответствующих кадастровых сведений. Администрацией не предусматривалось размещение на земельном участке стационарного торгового объекта. Законодательством не установлена обязательное включение в новую схему все без исключения существующих торговых объектов. Схемы и перечни районов (микрорайонов) города с неразвитой инфраструктурой потребительского рынка в указанный период времени не составлялись. Данные сведения предоставлялись в каждом конкретном случае комитетом муниципального заказа и торговли, отрицательное заключение которого имеется в материалах дела. Измененным земельным законодательством предусмотрено размещение нестационарных торговых объектов без предоставления земельных участков, что делает невозможным исполнение обжалуемого судебного акта. В 2010 году на территории города Ставрополя постановлениями администрации от 01.04.2010 N 687, от 15.04.2011 N 991 была сформирована дислокация сезонной мелкорозничной сети, утверждена схема размещения ее нестационарных торговых объектов, определен порядок организации их работы. В данные документы земельный участок не включался. Ранее действовавший договор аренды земельного участка с предпринимателем прекратил свое действие.

В актуальной схеме размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ставрополя данные о земельном участке отсутствуют также, как и в предыдущей схеме.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, заслушав представителей администрации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что предприниматель обратился в администрацию с заявлением от 26.08.2010 о предоставлении в аренду земельного участка предполагаемой площадью 12 кв. м в районе ул. Ленина 412 в городе Ставрополе для размещения торгового киоска (павильона) с приложением необходимых документов. Управлением архитектуры комитета градостроительства утверждено градостроительное заключение от 21.09.2010 N 2712. Расположение земельного участка и цель его использования соответствовали градостроительному регламенту, установленному для территориальной зоны Ж-1 и предусматривавшему разрешенное использование под объектом торгового назначения. Распоряжением администрации от 18.02.2011 N 258-р утверждена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории. По решению органа кадастрового учета от 16.03.2011 N 26/301/11-23204, принятому на основании заявления предпринимателя, осуществлен кадастровый учет земельного участка под кадастровым номером 26:12:010528:86 с разрешенным использованием для размещения объектов мелкорозничной торговли. Управлением архитектуры комитета градостроительства утверждено градостроительное заключение от 28.04.2011 N 1892 о невозможности предоставления земельного участка в аренду в связи с его относимостью к территории общего пользования, нахождением в микрорайоне с развитой инфраструктурой и большим количеством объектов торговли. В выпуске газеты "Вечерний Ставрополь" от 20-28.05.2011 опубликовано информационное сообщение о возможном предоставлении земельного участка. Письмом от 23.08.2011 N 09/02-01/1-4169 администрация известила предпринимателя о принятом решении об отказе в предоставлении муниципальной услуги по предоставлению земельного участка в аренду, мотивированное его относимостью к территории общего пользования (согласно справке МФЦ от 12.02.2013 N 01-06-07/14 письмо получено предпринимателем 12.12.2012). Решением органа кадастрового учета от 21.03.2013 N 26/301/13-34716 земельный участок снят с кадастрового учета, а решением от 13.09.2013 N 26/501/13-393648 - вновь поставлен под кадастровым номером 26:12:010528:749.

Считая решение администрации об отказе в предоставлении в аренду земельного участка не соответствующим нормам действующего законодательства и нарушающим права заявителя в сфере предпринимательской деятельности, предприниматель обратился в арбитражный суд. Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции. При вынесении обжалуемых судебных актов, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно руководствовались следующим.

Положениями главы 24 Арбитражного процессуального кодекса установлено, что удовлетворение требования о признании ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным, а его или должностного лица решения, действия (бездействия) - незаконным (далее - оспариваемые акты, органы) возможно при установлении несоответствия оспариваемых актов закону или иному нормативному правовому акту и нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 4 статьи 200). Обязанность доказывания соответствия оспариваемых актов закону или иному нормативному правовому акту, законности их принятия (совершения), наличия у органов соответствующих надлежащих полномочий, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия (совершения) оспариваемых актов, возлагается на принявшие (совершившие) их органы (статья 65, часть 5 статьи 200).

Порядок предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, в спорный период определялся статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) в действовавшей до 01.03.2015 редакции. По заявлению заинтересованного лица с указанием цели использования земельного участка, его предполагаемых размеров, местоположения и испрашиваемого права на землю уполномоченный орган с учетом зонирования территорий должен был утвердить и выдать заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. Заявитель обеспечивает за свой счет выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ с последующей его постановкой на государственный кадастровый учет. Орган, уполномоченный на распоряжение земельными участками, соблюдая принципы эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления земельных участков, обязан был обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях, и заблаговременную публикацию такой информации. Решение о предоставлении земельного участка принималось в двухнедельный срок со дня представления его кадастрового паспорта, после чего в недельный срок заключался соответствующий договор.

Частью 1 (пункт 33) статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) органу местного самоуправления вменено в обязанность создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства.

Статьей 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ), вступившего в силу с 01.02.2010, установлены особенности размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности. Такое размещение осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Во исполнение требований статьи 34 Земельного кодекса постановлением главы города Ставрополя от 21.08.2008 N 1999 утвержден Порядок предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, на территории города Ставрополя. Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам и юридическим лицам предусматривалось исключительно в аренду. Земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена или находящиеся в собственности муниципального образования города Ставрополя, предоставлялись для целей, не связанных со строительством, в частности для установки стационарных объектов мелкорозничной торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения (пункт 4). Предоставление земельных участков для установки стационарных объектов мелкорозничной торговой сети осуществлялось на территории города Ставрополя в соответствии с перечнем стационарных объектов мелкорозничной торговой сети, разрешенных к размещению на территории города Ставрополя, утвержденным постановлением главы города Ставрополя (пункт 5). Физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении земельного участка для целей, не связанных со строительством, обращалось в муниципальное учреждение "Архитектурно-строительного заказа города Ставрополя" - единый Центр обслуживания граждан и юридических лиц по принципу "Одно окно" (пункт 8). Перечень документов, необходимых для предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, а также порядок их приема и подготовки документов для предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, устанавливались Порядком приема, подготовки и выдачи документов в области градостроительства и землепользования, утвержденным постановлением главы города Ставрополя и утвержденным в соответствии с ним регламентом подготовки документов в области градостроительства и землепользования (пункт 9).

Постановлением главы города Ставрополя от 29.11.2005 N 4810 упорядочено размещение стационарных объектов мелкорозничной торговой сети на территории города Ставрополя и утвержден их Перечень, согласно которому в границах муниципального образования разрешалось размещать стационарные объекты мелкорозничной торговой сети - павильоны, киоски при наличии правоустанавливающих документов на земельный участок, в том числе в составе киосковых зон и в районах (микрорайонах) города с неразвитой инфраструктурой потребительского рынка.

Установив, что в период с 26.08.2010 по 23.08.2011 органами местного самоуправления города Ставрополя не разрабатывались и не утверждались схемы размещения нестационарных торговых объектов, в 2010 году на территории города Ставрополя постановлениями администрации от 01.04.2010 N 687, от 15.04.2011 N 991 была сформирована дислокация сезонной мелкорозничной сети, утверждена схема размещения её нестационарных торговых объектов, определён порядок организации их работы, постановлением администрации от 01.09.2011 N 2478 впервые была утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ставрополя, суды первой и апелляционной инстанций заключили о неисполнении администрацией соответствующей обязанности по своевременной разработке схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ставрополя к моменту вступления в силу Закона N 381-ФЗ, чем воспрепятствовала предпринимателю в свободном осуществлении предпринимательской деятельности с единственным видом экономической деятельности: розничная торговля продуктами из мяса и мяса птицы. С учетом того, что административная процедура рассмотрения заявления о предоставлении земельного участка завершилась принятием оспариваемого решения (письмо от 23.08.2011 N 09/02-01/14169), утвержденные постановлениями от 01.09.2011 N 2478, от 27.02.2013 N 333 схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ставрополя к спорным отношениям не применимы. Предпринятые предпринимателем действия по приобретению прав аренды на земельный участок для размещения стационарного павильона соответствовали действовавшим нормативным положениям.

В силу положений Регламента подготовки документов в области градостроительства и землепользования, утвержденного постановлением администрации от 10.09.2009 N 691, основанием отказа в предоставлении земельного участка для целей, не связанных со строительством, являлось отрицательное градостроительное заключение, выполнение которого осуществлялась комитетом градостроительства на стадии подготовки вариантов размещения объекта и влекло прекращение процедуры предоставления земельного участка в связи с отказом в оказании муниципальной услуги. У комитета градостроительства отсутствовали основания для подготовки отрицательного градостроительного заключения после утверждения схемы размещения земельного учета на кадастровой карте территории и его кадастрового учета. В отсутствие иных заявлений лиц, желающих приобрести указанный в информационном сообщении земельный участок, уполномоченные органы местного самоуправления должны были издать постановление о предоставлении земельного участка предпринимателю и на его основании подготовить проект договора аренды.

Месторасположение земельного участка соответствует требованиям СНиП 2.07.01-89*, обеспечивает возможность беспрепятственного проезда и прохода к существующим зданиям и сооружениям. Земельный участок не занят площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, детскими площадками и другими объектами. Относимость земельного участка к территории общего пользования не подтверждена. Довод о его нахождении в микрорайоне с развитой инфраструктурой и большим количеством объектов торговли также не нашел своего подтверждения. Земельный участок не является смежным по отношению к земельному участку, сформированному для эксплуатации многоквартирного жилого дома. Содержание размещенных органом местного самоуправления в выпусках газеты "Вечерний Ставрополь" от 20.05.2011 N 91 и от 28.05.2011 N 97 сообщений о возможном предоставлении земельного участка не препятствовало оказанию испрашиваемой предпринимателем муниципальной услуги, не нарушало права и законные интересы третьих лиц.

Исполнение обжалуемых судебных актов не противоречит положениям пункта 3 статьи 34 Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", которым допускается при наличии утвержденной схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте территории в целях его предоставления для целей, не связанных со строительством, предоставление такого земельного участка в соответствии со статьей 34 Земельного кодекса в действовавшей до 01.03.2015 редакции, но не позднее 01.01.2018, а также пункту 1 статьи 39.33 Земельного кодекса в действующей редакции, которым допускается использование земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без их предоставления и установления сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов.

Соответствие выводов арбитражных судов первой и апелляционной инстанций о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, правильное применение норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемых судебных актов в совокупности с учетом доводов, содержащихся в кассационной жалобе, исключают возможность удовлетворения последней в силу норм статей 286, 287, 288 Арбитражного процессуального кодекса.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 20.05.2016 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.10.2016 по делу N А63-15818/2012 оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

В.А. Анциферов

Судьи

Н.С. Мазурова А.И. Мещерин