Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 14 апреля 2017 г. N Ф08-1615/17 по делу N А25-1049/2016

г. Краснодар

14 апреля 2017 г.

Дело N А25-1049/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 13 апреля 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 14 апреля 2017 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Волкова Я.Е., судей Мазуровой Н.С. и Сидоровой И.В., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Сосна" (ИНН 0917018930, ОГРН 1110917002206) - Булахова Р.В. (доверенность от 06.09.2016), Багирова Р.М. (доверенность от 06.09.2016), Моховой Е.Н. (доверенность от 06.09.2016), органа, осуществляющего публичные полномочия, - Управления архитектуры, градостроительства и земельных отношений мэрии муниципального образования г. Черкесска (ИНН 0917027740, ОГРН 1150917001487) - Айбазовой Р.С. (доверенность от 16.01.2017), третьего лица - Мэрии муниципального образования г. Черкесска - Валтшаковой Н.В. (доверенность от 07.03.2017), рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Сосна" на решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 12.08.2015 (судья Дышекова А.С.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.12.2016 (судьи Афанасьева Л.В., Белов Д.А., Марченко О.В.) по делу N А25-1049/2016, установил следующее.

ООО "Сосна" (далее - общество) обратилось в суд с заявлением к Управлению архитектуры, градостроительства и земельных отношений мэрии муниципального образования г. Черкесска (далее - управление) со следующими требованиями:

- признать незаконным содержащийся в письме от 20.02.2016 N 01-287 отказ в выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства "Мусульманский центр общения и досуговых занятий" по адресу: г. Черкесск, ул. Ленина, 326;

- возложить на управление обязанность выдать разрешение на строительство на указанный объект.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена мэрия муниципального образования г. Черкесска (далее - мэрия).

Решением от 12.08.2016, оставленным без изменения апелляционным постановлением от 08.12.2016, в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебные акты мотивированы тем, что в соответствии со статьями 49 и 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) выдача разрешения на строительство должна предшествовать осуществлению строительства объекта недвижимости. Градостроительный кодекс не предусматривает выдачу разрешений на строительство объектов (зданий, сооружений), строительные работы по созданию которых уже начаты. Заявитель обратился в уполномоченный орган после возведения объекта, на который испрашивал разрешение на строительство. Кроме того, общество не приложило к заявлению проектную документацию. Заявление общества о выдаче разрешения на строительство не содержит указания на приложение перечня документов, в связи с чем установить факт передачи уполномоченному органу проектной документации не представляется возможным.

В кассационной жалобе общество просит отменить решение и постановление, принять новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования. По мнению подателя жалобы, изложенное управлением в письме от 20.02.2016 N 01-287 основание для отказа в выдаче разрешения на строительство (самовольное строительство объекта без оформления разрешительной документации) не указано законодателем в качестве основания для отказа в выдаче разрешения на строительство; это свидетельствует о его незаконности. Уполномоченный орган не представил доказательств, подтверждающих возведение объекта капитального строительства до получения разрешения. Постановлением мэрии от 20.01.2016 N 26 утвержден Административный регламент по предоставлению управлением муниципальной услуги "Выдача разрешений на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства" (далее - административный регламент). Общество выполнило все требования, предусмотренные административным регламентом. После объявления 11.08.2016 перерыва в судебном заседании управление и мэрия представили дополнения к отзывам. Однако суд первой инстанции необоснованно отказал в удовлетворении ходатайства общества об отложении судебного разбирательства, после объявления перерыва для ознакомления с дополнительными документами. Акты обследования земельного участка от 22.10.2015, 29.12.2015 и 17.02.2016, устанавливающие факт самовольного строительства без разрешительной документации, не могут быть приняты в качестве относимых и допустимых доказательств, поскольку суд не установил квалификацию специалистов, проводивших обследование. Общество представило суду акт от 10.08.2016 обследования спорного земельного участка, составленный с участием представителя Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Карачаево-Черкесской Республике - начальника отдела государственного земельного контроля Хатукаева М.Ю., представителя общества Багирова P.M., кадастрового инженера Гайворонского И.В., инженера проекта Агошкова В.Н., граждан Сакиева Б.Х. и Хомякова С.А., заключение кадастрового инженера Гайворонского И.В., фотоматериалы таблицы. Из представленных документов следует, что на земельном участке с кадастровым номером 09:04:0101305:26 объекты незавершенного строительства и объекты капитального строительства, на которые ранее зарегистрировано право собственности общества, отсутствуют. В материалы дела представлены доказательства направления в адрес управления и мэрии извещений о необходимости направления своих представителей в целях обследования земельного участка. Данные извещения стороны получили 11.08.2016 и 12.08.2016, о чем свидетельствуют почтовые уведомления о вручении заказных писем с описью вложения.

В судебном заседании представители общества поддержали доводы кассационной жалобы. Представители управления и мэрии возражали против отмены обжалуемых судебных актов.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что решение и апелляционное постановление следует оставить без изменения.

Как видно из материалов дела и установлено судами, общество является собственником земельного участка площадью 2410 кв. м с кадастровым номером 09:04:0101305:26, категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - под строениями, расположенного по адресу: г. Черкесск, ул. Ленина, 326 (свидетельство о праве собственности от 17.09.2012; т. 1, л. д. 30).

22 октября 2015 года по требованию прокуратуры г. Черкесска комиссия в составе специалистов отдела по контролю за использованием земель и санитарному содержанию г. Черкесска мэрии Джандубаевой Л.А., Романова Р.В. в присутствии генерального директора общества Кочкаровой Л.Р., проведела визуальное обследование указанного земельного участка, по результатам которого составила акт. В акте отражено, что на земельном участке расположены капитальное строение (размерами 36 х 36 м), представляющее не оконченный строительством объект в виде монолитно-каркасного остова здания сложной формы с колоннами высотой, доведенной до 4 м, нестационарный объект (размерами 7 х 24 м), выполненный из металлических конструкций, заполненных сэндвич-профилями, в состоянии, не готовом к эксплуатации, нестационарный объект (павильон) и металлический контейнер, используемые для хранения строительных материалов и инвентаря. Из акта следует, что граница земельного участка перенесена в сторону ул. Ленина на расстояние от 3 до 4 м по длине фасада участка, что привело к том, что занята территория общего пользования. Перенесенная граница земельного участка представляет собой ограждение, выполненное из металлического профиля. Строительство ведется без разрешительной документации, границы обследуемого земельного участка перенесены без согласования с мэрией (т. 2, л. д. 91, 92).

В отношении общества составлены протокол об административном правонарушении от 22.10.2015 N 008524, в котором зафиксирован факт самовольного возведения капитального объекта без разрешительной документации (т. 2, л. д. 90), и протокол об административном правонарушении от 22.10.2015 N 008525, в котором зафиксирован факт переноса границ земельного участка за линию застройки и занятия для этих целей территории общего пользования без согласования с мэрией (т. 2, л. д. 89). Обществу выданы предписания, направленные на остановку строительных работ, снос (демонтаж) объекта капитального строительства в срок до 25.12.2015, приведение границ земельного участка в соответствие с правоустанавливающими документами в срок до 25.12.2015 путем демонтажа ограждения, выполненного из металлического профиля (т. 2, л. д. 114, 115).

Как следует из градостроительного плана земельного участка, он составлен на основании обращения общества от 28.10.2015 б/н и утвержден управлением 12.11.2015 (т. 2, л. д. 95 - 101).

16 ноября 2015 года общество обратилось в управление с заявлением (вх. N 603) о выдаче акта согласования строительства объекта "Мусульманский центр общения и досуговых занятий" (т. 1, л. д. 83).

В письме от 02.12.2015 N 01-437 управление отказало обществу в выдаче акта согласования в связи с самовольными действиями по строительству данного объекта без оформления разрешительной документации в нарушение статьи 51 Градостроительного кодекса (т. 1, л. д. 85).

29 декабря 2015 года комиссия в составе специалистов отдела по контролю за использованием земель и санитарному содержанию г. Черкесска мэрии Джандубаевой Л.А. и Фисич Ш.М. провела визуальное обследование земельного участка, расположенного по адресу: г. Черкесск, ул. Ленина, 326, на предмет исполнения предписаний от 22.10.2015, по результатам которого составила акт от 29.12.2015 с приложением фотоснимков. В акте отражено, что на земельном участке расположены капитальное строение (размерами 36 х 36 м), представляющее не оконченный строительством объект в виде монолитно-каркасного остова здания сложной формы с колоннами высотой, доведенной до 4 м, нестационарный объект (размерами 7 х 24 м), выполненный из металлических конструкций, заполненных сэндвич-профилями, в состоянии, не готовом к эксплуатации, нестационарный объект (павильон) и металлический контейнер, используемые для хранения строительных материалов и инвентаря. Строительные работы на земельном участке не ведутся, ограждение участка находится в кадастровой границе. Комиссия пришла к выводу о том, что требования предписания от 22.10.2015 выполнены частично (т. 2, л. д. 108 - 113).

22 января 2016 года мэрия приняла распоряжение N 35-р "Об обязанности ООО "Сосна" снести (демонтировать) объект капитального строительства, расположенный по адресу: г. Черкесск, ул. Ленина, 326". Обществу установлен срок исполнения - до 20.04.2016 (т. 2, л. д. 103).

15 февраля 2016 года общество обратилось в управление с заявлением (вх. N 424) о выдаче разрешения на строительство (т. 2, л. д. 1).

17 февраля 2016 комиссия в составе специалистов отдела по контролю за использованием земель и санитарному содержанию г. Черкесска мэрии Джандубаевой Л.А., Романова Р.В. и Фисич Ш.М. на основании служебной записки управления в связи с рассмотрением заявления общества провела визуальное обследование земельного участка, расположенного по адресу: г. Черкесск, ул. Ленина, 326, по результатам которого составила акт от 17.02.2016. В акте зафиксировано, что на земельном участке расположены капитальное строение (размерами 36 х 36 м), представляющее не оконченный строительством объект в виде монолитно-каркасного остова здания сложной формы с колоннами высотой, доведенной до 4 м, нестационарный объект (размерами 7 х 24 м), выполненный из металлических конструкций, заполненных сэндвич-профилями, в состоянии, не готовом к эксплуатации, нестационарный объект (павильон) и металлический контейнер, используемые для хранения строительных материалов и инвентаря. В акте также отражено, что строительство объекта капитального строительства начато без наличия разрешительной документации, оформленной в установленном порядке, требование предписания от 22.10.2015 о сносе (демонтаже) объекта капитального строительства в срок до 25.12.2015 не выполнено (т. 2, л. д. 104 - 107).

В письме от 20.02.2016 N 01-287 управление отказало обществу в выдаче разрешения на строительство со ссылкой на статью 51 Градостроительного кодекса, указав, что строительство объекта осуществлено без разрешения на строительство, в связи с чем основания для выдачи разрешения на строительство отсутствуют (т. 1, л. д. 14).

Общество, полагая, что отказ управления является незаконным, нарушает его права и законные интересы, обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Признание ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным или его решения, действий (бездействия) незаконным возможно только при одновременном несоответствии названных акта, действия (бездействия) нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - Кодекс).

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на принявшие акт, решение или совершившие действия (бездействие) орган или лицо (статья 65 и часть 5 статьи 200 Кодекса).

Часть 1 статьи 51 Градостроительного кодекса определяет, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом.

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных законом (часть 2 статьи 51 Градостроительного кодекса).

Полномочиями по выдаче разрешения на строительство в соответствии с частью 4 статьи 51 Градостроительного кодекса наделены органы местного самоуправления по месту нахождения земельного участка.

Как следует из части 2 статьи 48 Градостроительного кодекса получению разрешения на строительство предшествует подготовка проектной документации, которая представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта. Проектная документация должна осуществляться на основании результатов инженерных изысканий, градостроительного плана земельного участка, в соответствии с требованиями технических регламентов, техническими условиями, разрешением на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (часть 11 статьи 48 Градостроительного кодекса).

В соответствии с частью 1 статьи 49 Градостроительного кодекса проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 3 и 3.1 указанной статьи. Экспертиза проектной документации и (или) экспертиза результатов инженерных изысканий проводятся в форме государственной экспертизы или негосударственной экспертизы.

Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом (часть 1 статьи 51 Градостроительного кодекса).

Системное толкование приведенных положений Градостроительного кодекса дает основание полагать, что застройщик вправе приступить к строительству объекта капитального строительства (в случаях, когда необходимо получение разрешения) только после получения разрешения на строительство такого объекта, осуществления всех предусмотренных законом мероприятий и оформления документов, подготавливаемых в целях его получения и осуществления строительства (определение Верховного Суда Российской Федерации от 16.06.2015 по делу N 309-КГ15-209).

Предоставление застройщиком указанных в статье 51 Градостроительного кодекса документов, необходимых для получения разрешения на строительство, является обязательным, но их наличие не является единственным основанием для получения разрешения на строительство. Исполнение этой обязанности необходимо совершить перед началом строительства.

Кроме того, поскольку в соответствии с частью 1 статьи 55 Градостроительного кодекса при выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию удостоверяется выполнение строительства (реконструкции объекта капитального строительства) в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, то приступить к строительству застройщик вправе только после получения такого разрешения.

Уполномоченный на выдачу разрешения на строительство орган, в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство: 1) проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; 2) проводит проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка; 3) выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (часть 11 статьи 51 Градостроительного кодекса).

В силу норм части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса уполномоченный на выдачу разрешения на строительство орган отказывает в выдаче разрешения при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 данной статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка.

Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке (часть 14 статьи 51 Градостроительного кодекса).

Исследовав представленные в материалы дела доказательства, судебные инстанции установили, что заявитель обратился в уполномоченный орган после возведения капительного объекта, на который испрашивал разрешение на строительство; данный факт подтвержден актами обследования от 22.10.2015, 29.12.2015 и 17.02.2016. Возведение объекта до получения разрешения на его строительство нарушает порядок, установленный Градостроительным кодексом, в связи с чем суды правомерно признали отказ управления законным. Кроме того, судами установлено, что общество не приложило к заявлению проектную документацию. Заявление общества о выдаче разрешения на строительство не содержит указания на приложение перечня документов, поэтому установить факт передачи уполномоченному органу необходимого перечня документов, не представляется возможным.

Довод подателя жалобы о том, что суд первой инстанции неправомерно отказал в удовлетворении ходатайства общества об отложении судебного разбирательства, отклоняется, поскольку отложение судебного заседания является правом, а не обязанностью суда. Посчитав собранные по делу доказательства достаточными для вынесения решения, суд пришел к выводу об отказе в удовлетворении ходатайства. Общество не лишено было возможности представить аргументы в обоснование своей позиции в рамках подачи апелляционной жалобы, правом на подачу которой заявитель воспользовался.

Указание заявителя на то, что акты обследования земельного участка от 22.10.2015, 29.12.2015 и 17.02.2016, устанавливающие факт самовольного строительства без разрешительной документации, не могут быть приняты в качестве относимых и допустимых доказательств, поскольку суд не установил квалификацию специалистов, проводивших обследование, суд округа отклоняет. В материалы дела представлен диплом специалиста отдела по контролю за использованием земель и санитарному содержанию г. Черкесска мэрии Джандубаевой Л.А., из которого следует, что ее специальность - промышленное и гражданское строительство, позволяет делать заключения, указанные в актах обследования (т. 4, л. д. 64, 65). Общество не опровергло надлежащими доказательствами приложенные к актам фотоматериалы, подтверждающие нахождение на дату вынесения оспариваемого отказа на спорном земельном участке объектов капитального строительства.

Довод общества о том, что составленный 10.08.2016 акт обследования подтверждает отсутствие объектов капитального строительства на земельном участке с кадастровым номером 09:04:0101305:26, не принимается. Как видно из материалов дела, оспариваемый отказ N 01-287 вынесен управлением 20.02.2016, после проведения 17.02.2016 обследования земельного участка. По результатам обследования установлено, что на земельном участке, на котором общество планирует осуществить строительство, расположено капитальное строение (размерами 36 х 36 м), представляющее не оконченный строительством объект в виде монолитно-каркасного остова здания сложной формы с колоннами высотой, доведенной до 4 м (т. 2, л. д. 104 - 107).

Таким образом, на дату вынесения решения об отказе в выдаче разрешения на строительство основания для выдачи разрешения на строительство капитального объекта "Мусульманский центр общения и досуговых занятий" по адресу: г. Черкесск, ул. Ленина, 326 отсутствовали. Последующее устранение обществом обстоятельств, послуживших основанием для отказа в выдаче разрешения, не отменяет законность вынесенного управлением отказа от 20.02.2016 N 01-287.

Кроме того, как установили суды, общество не представило доказательств надлежащего уведомления управления и мэрии о дате, времени и месте проведения обследования. Акта обследования составлен 10.08.2016 (т. 3, л. д. 4, 5), однако, как указал заявитель в кассационной жалобе и установили суды, управление получило извещение 11.08.2016, а мэрия - 12.08.2016, то есть после проведения обследования.

Общество не лишено возможности повторно обратиться в уполномоченный орган с соответствующим заявлением, по результатам которого будет принято процессуальное решение.

Нормы материального права при рассмотрении дела применены судами правильно, нарушения процессуальных норм, влекущие отмену или изменение решения и постановления (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлены.

При таких обстоятельствах основания для отмены или изменения решения от 12.08.2015 и постановления от 08.12.2016 по приведенным в кассационной жалобе доводам отсутствуют.

Государственная пошлина в установленном размере уплачена обществом при подаче кассационной жалобы (платежное поручение от 08.02.2017 N 1).

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 12.08.2015 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.12.2016 по делу N А25-1049/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Я.Е. Волков

Судьи

Н.С. Мазурова И.В. Сидорова