Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20 марта 2017 г. N Ф08-1008/17 по делу N А01-1687/2015

г. Краснодар

20 марта 2017 г.

Дело N А01-1687/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 14 марта 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 марта 2017 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мазуровой Н.С., судей Анциферова В.А. и Сидоровой И.В., при участии в судебном заседании от заявителя - закрытого акционерного общества "Русская Холдинговая Компания" (ОГРН 1027701015539) - Синицына Д.И. (доверенность от 10.07.2015), в отсутствие представителей заинтересованных лиц: комитета Республики Адыгея по имущественным отношениям (ОГРН 1020100711102), администрации муниципального образования "Город Майкоп" (ОГРН 1030100529546), управления архитектуры и градостроительства муниципального образования "Город Майкоп" (ОГРН 1020100698507), комитета по управлению имуществом муниципального образования "Город Майкоп" (ОГРН 1020100694063), третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: управления по охране окружающей среды, природным ресурсам Республики Адыгея, Кирпиченкова Антона Владимировича, акционерного общества "Акционерный банк развития текстильной и шерстяной промышленности "Тексбанк", Совета народных депутатов муниципального образования "Город Майкоп", извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе публично, посредством размещения сведений в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу управления архитектуры и градостроительства муниципального образования "Город Майкоп" на решение Арбитражного суда Республики Адыгея от 28.07.2016 (судья Афашагов М.А.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.12.2016 (судьи Илюшин Р.Р., Гуденица Т.Г., Ефимова О.Ю.) по делу N А01-1687/2015, установил следующее.

Закрытое акционерное общество "Русская Холдинговая Компания" (далее - общество, компания) обратилось в Арбитражный суд Республики Адыгея с заявлением к комитету Республики Адыгея по имущественным отношениям (далее - республиканский комитет по имущественным отношениям), администрации муниципального образования "Город Майкоп" Республики Адыгея (далее - администрация), управлению архитектуры и градостроительства муниципального образования "Город Майкоп" Республики Адыгея (далее - управление архитектуры), комитету по управлению имуществом муниципального образования "Город Майкоп" Республики Адыгея (далее - комитет по управлению имуществом города), в котором просило:

- признать незаконным бездействие администрации, управления архитектуры, выразившееся в несвоевременном совершении, на основании обращения общества, юридически значимых действий по внесению изменений в генеральный план муниципального образования "Город Майкоп" по изменению сведений о территориальном планировании земельного участка с кадастровым номером 01:08:1313006:89, расположенного по адресу: Российская Федерация, Республика Адыгея, г. Майкоп, ст. Ханская, ТОО "Доверие", секция 16, контуры 56, 55, 54, 53, 52, часть контура 51, часть контура 63, и отнесению указанного земельного участка к землям промышленной зоны,

- признать незаконным бездействие администрации, управления архитектуры, выразившееся в непредоставлении в установленный срок на основании заявления общества, заключения о соответствии планируемого перевода земельного участка с кадастровым номером 01:08:1313006:89, общей площадью 266 798 кв. м, из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации муниципального образования "Город Майкоп",

- обязать заинтересованных лиц устранить допущенные нарушения прав и охраняемых законом интересов общества, обязать администрацию предоставить обществу заключение о соответствии планируемого перевода земельного участка с кадастровым номером 01:08:1313006:89, общей площадью 266 798 кв. м, из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации муниципального образования "Город Майкоп" Республики Адыгея (уточненные требования; т. 4, л. д. 1, 92, 99 - 102).

Обществом заявлено об отказе от требований к республиканскому комитету по имущественным отношениям (т. 4, л. д. 1, 99 - 102).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: управление по охране окружающей среды, природным ресурсам Республики Адыгея (далее - управление по охране окружающей среды), Кирпиченков Антон Владимирович, акционерное общество "Акционерный банк развития текстильной и шерстяной промышленности "Тексбанк" (далее - банк), Совет народных депутатов муниципального образования "Город Майкоп" (далее - совет депутатов, т. 1, л. д. 1 - 3, т. 4, л. д. 16 - 17).

Решением от 28.07.2016 суд признал незаконным бездействие администрации и управления архитектуры, выразившееся в несвоевременном совершении юридически значимых действий по внесению изменений в генеральный план муниципального образования "Город Майкоп" (далее также - генеральный план города) по изменению сведений о территориальном зонировании земельного участка с кадастровым номером 01:08:1313006:89, и отнесению указанного земельного участка к "землям промышленной зоны", а также в непредоставлении в установленный срок на основании заявления общества заключения о соответствии планируемого перевода земельного участка с кадастровым номером 01:08:1313006:89, общей площадью 266 798 кв. м, из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации муниципального образования "Город Майкоп". Суд обязал заинтересованных лиц устранить допущенные нарушения прав и охраняемых законом интересов общества, обязал администрацию предоставить обществу заключение о соответствии планируемого перевода земельного участка общей площадью 266 798 кв. м из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации муниципального образования "Город Майкоп". Суд принял отказ общества от остальной части требований, производство по делу в данной части прекратил. С администрации и управления архитектуры в пользу общества взыскано по 1500 рублей (с каждого) уплаченной государственной пошлины.

Решение мотивировано тем, что администрацией в ходе рассмотрения дела каких-либо подтверждений предоставления заявителю заключения о соответствии планируемого перевода земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации, на основании обращения от 17.12.2012, не представлено. 07.02.2013 общество обратилось к и. о. главы муниципального образования "Город Майкоп" с заявлением о внесении изменений в генеральный план города по изменению сведений о территориальном планировании земельного участка с кадастровым номером 01:08:1313006:89, и отнесению указанного участка к землям промышленной зоны. Письмами от 20.02.2013, от 29.11.2013 управление архитектуры информировало общество о направлении его заявления разработчику проектной документации "Корректировка Генерального плана муниципального образования "Город Майкоп" для подготовки проектных предложений, о направлении разработчику проектной документации решения комиссии по внесению изменений в генеральный план города об отнесении участка с кадастровым номером 01:08:1313006:89, как перспективного для промышленного использования, к землям промышленности, о проведении в установленном порядке до утверждения изменений в генеральный план города публичных слушаний. Публичные слушания по проекту изменений в генеральный план города проведены только в период с 21 мая по 18 июня 2015 года, решение о внесении изменений в генеральный план города по изменению сведений о территориальном зонировании спорного участка и отнесению его к землям промышленной зоны вынесено администрацией на рассмотрение совета депутатов лишь 08.02.2016. Решение N 169-рс об утверждении изменений в генеральный план города, включающее изменение сведений о функциональном планировании участка с кадастровым номером 01:08:1313006:89, принято советом депутатов 18.02.2016, несмотря на обращение заявителя с соответствующим ходатайством 07.02.2013. В соответствии с пунктом 18 устава муниципального образования "Город Майкоп" (утвержден решением совета депутатов от 29.07.2009 N 150-рс/378) решение о подготовке предложений о внесении изменений в генеральный план города принимает глава муниципального образования. Публичные слушания по проекту изменений в генеральный план города проведены согласно постановлению администрации от 14.05.2015 N 293. До проведения публичных слушаний не могли быть внесены изменения в генеральный план города, а до внесения изменений в генеральный план города, невозможно было изменение функционального зонирования земельных участков с кадастровыми номерами 01:08:1313006:89 и 01:08:1313006:88 на зону объектов промышленности. Указанные действия совершены и решения приняты заинтересованными лицами после обращения общества с заявлением об оспаривании их бездействия. Нарушение сроков по внесению изменений на основании обращения заявителя в документы территориального планирования города, непредставление заявителю в установленные сроки заключения о соответствии планируемого перевода земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации, создало непреодолимые препятствия для обращения заявителя с ходатайством о переводе земельного участка общей площадью 266 798 кв. м из категории сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, привело к нарушению прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности. Подача заявления в уполномоченный орган порождает обязанность органа местного самоуправления рассмотреть вопрос и принять по нему законное решение. Сроки рассмотрения и согласования изменений в документы территориального планирования муниципальных образований установлены статьями 9, 24, 25, 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс). В результате бездействия со стороны заинтересованных лиц заявитель был лишен возможности представить названное заключение в составе комплекта документов, прилагаемых к ходатайству о переводе земельного участка, что сделало невозможным такой перевод из земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности в отношении участка с кадастровым номером 01:08:1313006:89. Необходимость рассматриваемого заключения установлена приказом комитета Республики Адыгея по имущественным отношениям от 07.12.2012 N 243 "Об утверждении Административного регламента предоставления Комитетом Республики Адыгея по имущественным отношениям государственной услуги "Подготовка по результатам рассмотрения поступивших ходатайств проектов решений Кабинета Министров Республики Адыгея о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую, за исключением перевода земель населенных пунктов, а также случаев, когда такой перевод отнесен к компетенции органов государственной власти Российской Федерации или органов местного самоуправления, либо об отказе в переводе" (далее - Административный регламент). Бездействие органов государственной власти и местного самоуправления является длящимся нарушением. До настоящего времени со стороны заинтересованных лиц не совершено действий, прекращающих неправомерное бездействие, выразившееся в непредставлении заключения о соответствии планируемого перевода земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности, утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации. Срок исковой давности для обращения с заявлением по настоящему делу не является пропущенным. Длительность сроков непринятия решения и несовершения администрацией юридически значимых действий по внесению изменений в генеральный план города не обоснована конкретными обстоятельствами дела и нормами права. Администрация была обязана в ответ на обращение общества совершить необходимые юридически значимые действия. В результате незаконного бездействия заинтересованных лиц, заключающегося в непринятии в разумно необходимые сроки решений, и несовершении юридических значимых действий по внесению изменений в генеральный план города, в невыдаче заключения о соответствии планируемого перевода земельного участка в другую категорию земель, документам территориального планирования общество не получило возможности приступить к освоению предоставленного на основании лицензии МАЙ 80059 ТЭ месторождения, а приказом от 27.06.2014 N 132-к управление по охране окружающей среды досрочно прекратило право пользования общества недрами по данной лицензии. Поскольку администрацией не рассмотрено обращение заявителя о выдаче заключения, надлежащим способом восстановления нарушенного права следует считать рассмотрение поданного ранее обращения. Обществом избран надлежащий способ защиты нарушенного права, заявленные требования подлежат удовлетворению в полном объеме. Расходы по уплате государственной пошлины в размере 3 тыс. рублей, понесенные заявителем, суд отнес на администрацию и управление архитектуры в равных долях по правилам статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс, Кодекс), с учетом разъяснений, изложенных в пункте 21 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 N 46 "О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах".

Апелляционным постановлением от 05.12.2016 решение от 28.07.2016 изменено, абзац второй резолютивной части изложен в новой редакции. На администрацию возложена обязанность рассмотреть вопрос о возможности выдачи заключения о соответствии планируемого перевода земельного участка общей площадью 266 798 кв. м, расположенного по адресу: Российская Федерация, Республика Адыгея, г. Майкоп, ст. Ханская, ТОО "Доверие", секция 16, контуры 56, 55, 54, 53, 52, часть контура 51, часть контура 63, из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности.

Суд апелляционной инстанции признал верным вывод суда первой инстанции о том, что длительное бездействие заинтересованных лиц привело к необоснованной задержке совершения юридически значимых действий по внесению изменений в генеральный план города, а также к нерассмотрению заявления о выдаче заключения о соответствии планируемого перевода земельного участка, и к неблагоприятным последствиям для компании. Несмотря на принятие администрацией постановления N 118 о внесении изменений в генеральный план города 26.02.2013, соответствующие изменения были внесены в генеральный план лишь 18.02.2016, то есть, спустя более, чем три года, с момента обращения. Судебная коллегия не нашла оснований для переоценки вывода суда первой инстанции о том, что заявление общества было рассмотрено в неразумный срок. Так как заявление общества о выдаче заключения о соответствии планируемого перевода земельного участка из одной категории в другую до настоящего времени по существу не рассмотрено, суд правомерно возложил на администрацию обязанность устранить допущенное нарушение прав общества. Однако, поскольку уполномоченный орган не рассмотрел указанное заявление по существу, суду надлежало обязать администрацию рассмотреть вопрос о возможности выдачи такого заключения, не подменяя своим решением полномочия административного органа.

В кассационной жалобе управление архитектуры просит решение от 28.07.2016 и апелляционное постановление от 05.12.2016 отменить, принять по делу новый судебный акт, которым в удовлетворении заявленных требований обществу отказать в полном объеме. Податель жалобы указывает, что в силу статей 18, 24 Градостроительного кодекса генеральный план является документом территориального планирования муниципального образования, и утверждается, как и изменения к нему, представительным органом местного самоуправления. Главой местной администрации принимаются решения о подготовке проекта генерального плана, о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений. До утверждения проект генерального плана подлежит обязательному согласованию в соответствии со статьей 25 Градостроительного кодекса, обязательному рассмотрению на публичных слушаниях. Процедура внесения изменений в генеральный план аналогична процедуре утверждения генерального плана. Внесение изменений в генеральный план муниципального образования, проводимое органом местного самоуправления на основании требований Градостроительного кодекса, сроком не ограничено. Бездействие администрации и управления архитектуры опровергается проведением мероприятий по внесению изменений в генеральный план города, разработкой и последующим утверждением советом депутатов таких изменений, в которых учтено обращение общества об изменении функционального зонирования земельных участков, о чем оно уведомлено. Суды ошибочно посчитали установленным нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности. Испрашиваемое обществом заключение о соответствии планируемого перевода земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию, утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации, не является необходимым для обращения с ходатайством о переводе земельного участка из одной категории в другую. В материалы дела заявителем не представлено доказательств обращения в уполномоченный орган по вопросу перевода земельного участка с кадастровым номером 01:08:1313006:89 из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности. Принятие решения о переводе данного участка из одной категории земель в другую, к полномочиям управления архитектуры не относится.

Обществом представлен письменный отзыв с возражениями против удовлетворения кассационной жалобы.

В соответствии с частями 1 и 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее, а также соответствие выводов арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, выслушав в открытом судебном заседании представителя общества, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит обжалуемые судебные акты подлежащими отмене, с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, 09.04.2009 в государственный кадастр недвижимости (далее - кадастр) внесены сведения о земельном участке из земель сельскохозяйственного назначения общей площадью 266 798 кв. м, с кадастровым номером 01:08:1313006:89, местоположением: г. Майкоп, ст-ца Ханская, ТОО "Доверие", секция 16, контуры 56, 55, 54, 53, 52, часть контура 51, часть контура 63, с видом разрешенного использования: для сельскохозяйственного производства (т. 1, л. д. 17/оборот - 19).

24.04.2009 в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП) зарегистрировано право собственности Кирпиченкова Антона Владимировича на земельный участок с кадастровым номером 01:08:1313006:89 (т. 1, л. д. 53).

01.03.2010 Кирпиченков А.В. (арендодатель) и общество (арендатор) заключили договор аренды, по условиям которого арендодатель обязался предоставить, а арендатор принять на срок 11 месяцев во временное владение и пользование земельный участок из категории земель сельскохозяйственного назначения - для сельскохозяйственного производства, площадью 266 798 кв. м, с кадастровым номером 01:08:1313006:89. Сторонами подписан акт приема-передачи участка 01.03.2010 (т. 1, л. д. 20, 21).

23.08.2010 управлением природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Адыгея зарегистрирована выданная обществу на срок до 13.08.2030 лицензия на право пользования недрами (серия МАЙ номер 80059 вид ТЭ, далее - лицензия), в которой в качестве документа на право пользования земельным участком указан договор аренды от 1 марта 2010 года. Названным управлением и обществом заключено лицензионное соглашение об условиях пользования недрами с целью разведки и добычи песчано-гравийной смеси 2 участка Югорского месторождения ПГС, являющееся неотъемлемой составной частью лицензии (т. 1, л. д. 27, 28 - 30).

Приказом управления по охране окружающей среды, природным ресурсам и чрезвычайным ситуациям Республики Адыгея от 27.06.2014 N 132-к действие выданной обществу лицензии на право пользования недрами досрочно прекращено с 26.06.2014. Спор о признании недействительным названного приказа рассматривается арбитражным судом в рамках дела N А01-1809/2014, вступивший в законную силу итоговый судебный акт по которому до настоящего времени отсутствует (т. 1, л. д. 31 - 35, 44).

08.02.2012 Кирпиченков А.В. (арендодатель) заключил с обществом (арендатор) новый договор аренды на срок до 01.10.2030, по условиям которого арендодатель передает, а арендатор принимает в аренду земельный участок из категории земель сельскохозяйственного назначения - для сельскохозяйственного производства, площадью 266 798 кв. м, с кадастровым номером 01:08:1313006:89. Арендная сделка зарегистрирована управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (т. 1, л. д. 15 - 17).

17.12.2012 общество обратилось к главе муниципального образования "Город Майкоп" с заявлением, в котором, ссылаясь на распоряжение Кабинета Министров Республики Адыгея от 26.06.2006 N 141-р "О мерах по упорядочению перевода земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию", и намерение подать ходатайство о переводе принадлежащего на праве собственности Кирпиченкову А.В., арендуемого обществом на основании договора аренды от 08.02.2012, земельного участка с кадастровым номером 01:08:1313006:89 из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения (далее также - земли промышленности), просило предоставить заключение о соответствии планируемого перевода земельного участка утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации (т. 1, л. д. 39).

Письмом от 17.01.2013 N 131 комитет по управлению имуществом города информировал общество о том, что для рассмотрения возможности перевода земельного участка, обращение направлено в управление архитектуры (т. 1, л. д. 36).

В дополнение к ранее направленному сообщению, письмом от 30.01.2013 N 365 комитет по управлению имуществом города информировал общество о том, что согласно генеральному плану города, утвержденному решением совета депутатов от 30.12.2010 N 310-рс, земельный участок с кадастровым номером 01:08:1313006:89 предназначен для сельскохозяйственного использования. В связи с планируемыми мероприятиями по внесению изменений в генеральный план города, в ходе которых разработчиками генерального плана будут учтены пожелания физических и юридических лиц о перспективном развитии принадлежащих им земельных участков, обществу предложено обратиться в управление архитектуры с заявлением о внесении изменений в генеральный план города, с целью перевода участка из земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности (т. 1, л. д. 37).

06.02.2013 обществом подписано адресованное республиканскому комитету по имущественным отношениям ходатайство о переводе арендуемого на основании договора от 08.02.2012 земельного участка с кадастровым номером 01:08:1313006:89, принадлежащего на праве собственности Кирпиченкову А.В., из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности (т. 1, л. д. 56).

07.02.2013 общество обратилось к и. о. главы муниципального образования "Город Майкоп" с заявлением о необходимости внесения изменений в генеральный план города, связанных с переводом двух земельных участков, в том числе спорного участка с кадастровым номером 01:08:1313006:89, из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности (т. 1, л. д. 67).

20.03.2013 управление архитектуры сообщило обществу, что его обращение относительно внесения изменений в генеральный план города, в целях перевода, в том числе участка с кадастровым номером 01:08:1313006:89, из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности, будет направлено разработчику проектной документации "Корректировка Генерального плана муниципального образования "Город Майкоп" для подготовки проектных предложений (т. 1, л. д. 38).

Письмом от 29.11.2013 управление архитектуры информировало общество о принятии на заседании комиссии по внесению изменений в генеральный план города решения о перспективности для промышленного использования земельного участка с кадастровым номером 01:08:1313006:89, и направлении соответствующего решения разработчику проектной документации (т. 1, л. д. 42).

Публичные слушания по проекту изменений в генеральный план города проведены на основании постановления администрации от 14.05.2015 N 293 в период с 21 мая 2015 года по 25 июня 2015 года (т. 4, л. д. 79 - 80).

Проект изменений в генеральный план города согласован распоряжением Кабинета Министров Республики Адыгея от 29.10.2015 N 253-р (т. 4, л. д. 78).

Полагая незаконным бездействие республиканского комитета по имущественным отношениям, администрации, управления архитектуры, комитета по управлению имуществом города, по непринятию в установленные сроки решения о переводе земельного участка с кадастровым номером 01:08:1313006:89, общей площадью 266 798 кв. м, из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности по его ходатайству, общество 11.09.2015 обратилось с настоящим заявлением в арбитражный суд.

18 февраля 2016 года, в период рассмотрения настоящего дела, совет депутатов принял решение N 169-рс об утверждении изменений в генеральный план города, утвержденный решением совета депутатов от 30.12.2010 N 310-рс (т. 4, л. д. 81 - 91).

Разрешая возникший спор, суды правомерно исходили из того, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, и их должностных лиц. Такое заявление может быть удовлетворено судом при одновременном наличии двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса, пункт 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

При рассмотрении дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемых действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемые действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса).

По смыслу статей 65, 198, 200 Кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, арбитражный суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными, указывает в резолютивной части решения, в том числе на обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок (части 2, 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса).

При определении способа и срока устранения допущенных нарушений суд не связан требованием заявителя, а обязан руководствоваться требованиями закона и установленными при рассмотрении дела обстоятельствами.

По правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Исследовав и оценив представленные в обоснование заявленных требований и возражений против них доказательства, судебные инстанции пришли к выводам о том, что нарушение сроков по внесению изменений на основании обращения заявителя в документы территориального планирования города, непредставление заявителю в установленные сроки заключения о соответствии планируемого перевода земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации, создало непреодолимые препятствия для обращения заявителя с ходатайством о переводе земельного участка с кадастровым номером 01:08:1313006:89 из категории сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, сделало невозможным такой перевод, лишило общество возможности приступить на основании полученной лицензии к освоению месторождения и привело к нарушению прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности. Суды также посчитали, что заявление общества от 07.02.2013 (о внесении изменений в генеральный план города) рассмотрено в неразумный срок, заявление от 17.12.2012 (о выдаче заключения о соответствии планируемого перевода земельного участка из одной категории в другую) по существу не рассмотрено.

Вместе с тем, судебные инстанции не учли, что по условиям договора аренды земельного участка от 08.02.2012 обществу подлежал передаче во временное владение и пользование спорный участок из категории земель сельскохозяйственного назначения - для сельскохозяйственного производства, принадлежащий на праве собственности Кирпиченкову А.В.

Вопрос о наличии у общества, на момент подачи им заявлений от 17.12.2012 и от 07.02.2013, в силу требований Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон о переводе земель, Закон N 172-ФЗ), иных нормативных правовых актов, права требовать перевода земельного участка с кадастровым номером 01:08:1313006:89 из категории сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, имеющий существенное значение для вывода о нарушении органами, осуществляющими публичные полномочия, прав и охраняемых законом интересов заявителя, судами не исследован.

Обжалуемыми судебными актами признано незаконным бездействие администрации и управления архитектуры, выразившееся в непредоставлении в установленный срок на основании заявления общества от 17.12.2012 заключения о соответствии планируемого перевода земельного участка с кадастровым номером 01:08:1313006:89, общей площадью 266 798 кв. м, из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации муниципального образования "Город Майкоп".

Необходимость рассматриваемого заключения суды мотивировали положениями Административного регламента. Однако конкретную норму данного документа, предусматривающую предоставление заявителем с ходатайством о переводе земельного участка из одной категории в другую, названного заключения органа местного самоуправления, в судебных актах не отразили.

Кроме того, из текста заявления от 17.12.2012 видно, что обращаясь с ним, общество ссылалось на иной документ - распоряжение Кабинета Министров Республики Адыгея от 26.06.2006 N 141-р, действительность которого в спорный период и применимость к правоотношениям сторон, суды не проверили.

Ссылаясь на то, что непредставление заявителю в установленные сроки заключения о соответствии планируемого перевода земельного участка утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации, создало непреодолимые препятствия для обращения заявителя с ходатайством о переводе земельного участка с кадастровым номером 01:08:1313006:89 из категории сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, сделало невозможным такой перевод, лишило общество возможности приступить на основании полученной лицензии к освоению месторождения и привело к нарушению прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности, судебные инстанции не убедились не только в наличии у общества права на подачу соответствующего ходатайства о переводе, но и в наличии у него всех иных документов, предусмотренных Законом N 172-ФЗ и региональными правовыми актами для обращения с таким ходатайством в уполномоченный орган.

Соглашаясь с доводами заявителя о нарушении его прав невыдачей заключения о соответствии планируемого перевода земельного участка с кадастровым номером 01:08:1313006:89 из категории сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации, суды не оценили в совокупности заявления общества от 17.12.2012 (о предоставлении заключения) и от 30.01.2013, о необходимости внесения изменений в утвержденный генеральный план города.

В силу норм частей 1 и 2 статьи 6 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", части 2 статьи 13 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, вступившие в законную силу судебные постановления, принимаемые в форме судебных приказов, решений суда, определений суда, постановлений президиума суда надзорной инстанции, являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, граждан, организаций и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.

Вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле (часть 3 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса).

В настоящем деле имеется постановление президиума Верховного Суда Республики Адыгея от 24.12.2015 по делу по иску Кирпиченкова А.В. к обществу о расторжении договора аренды земельного участка с кадастровым номером 01:08:1313006:89 от 08.02.2012 (т. 1, л. д. 83 - 86, 87 - 90, т. 2, л. д. 168 - 170).

Отменяя решение Майкопского городского суда от 20.07.2015 и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Адыгея от 06.10.2015 об удовлетворении иска, и принимая новое решение об отказе в удовлетворении требований Кирпиченкова А.В. о расторжении договора аренды земельного участка и взыскании убытков, президиум исходил из недоказанности факта передачи обществу в аренду спорного земельного участка, отзыва Кирпиченковым А.В. согласия на перевод земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности 17.03.2014, досрочного прекращения 27.06.2014 выданной обществу лицензии на право пользования недрами, отсутствия утвержденной проектной документации на разработку и рекультивацию 2 участка Югорского месторождения ПГС в районе г. Майкопа, ввиду отсутствия перевода земельного участка в категорию земель промышленности, который не состоялся по причине отзыва согласия на перевод со стороны Кирпиченкова А.В.

После вступления 06.10.2015 в законную силу решения Майкопского городского суда, до принятия вышеназванного постановления президиумом Верховного Суда Республики Адыгея 24.12.2015, Кирпиченков А.В. 20.10.2015 письменно уведомил республиканский комитет по имущественным отношениям, главу администрации, комитет по управлению имуществом, управление архитектуры, о несовершении никаких юридически значимых действий с земельным участком, вытекающих из владения и пользования бывшим арендатором - компанией (т. 1, л. д. 91, 92, 93, 94).

Однако, перечисленные судебные акты судов общей юрисдикции, и установленные в них обстоятельства, при рассмотрении настоящего спора судами во внимание не приняты, в тексте итоговых судебных актов отражения не нашли. Дата согласования Кирпиченковым А.В. возможности перевода принадлежащего ему земельного участка в другую категорию, отозванного в дальнейшем 17.03.2014, судами также не установлена.

Удовлетворив заявленные требования, суды признали незаконным бездействие администрации и управления архитектуры, выразившееся в несвоевременном совершении юридически значимых действий по внесению изменений в генеральный план города по изменению сведений о территориальном зонировании земельного участка с кадастровым номером 01:08:1313006:89, и отнесению указанного земельного участка к землям промышленной зоны.

Между тем, генеральные планы городских округов являются документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса). Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса).

Согласно части 3 статьи 24 Градостроительного кодекса подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 данного Кодекса и с учетом региональных, местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

Заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана (часть 10 статьи 24 Градостроительного кодекса).

Генеральный план поселения, городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются представительным органом местного самоуправления, решение о подготовке проекта генерального плана, о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений, принимаются главой местной администрации поселения, городского округа (части 1, 2 статьи 24 Градостроительного кодекса).

Установив, что на основании полученной из письма комитета по управлению имуществом от 30.01.2013 информации о планируемых мероприятиях по внесению изменению в генеральный план города, общество письмом от 07.02.2013 внесло свои предложения по одному из таких изменений, и администрацией принято решение о подготовке предложений о внесении в генеральный план города изменений (постановление от 26.02.2013 N 118), которые внесены решением совета депутатов от 18.02.2016, судебные инстанции не указали конкретные обязанности, предусмотренные законом, иными нормативными правовыми актами, не выполненные администрацией и управлением архитектуры, в связи с подачей обществом заявления от 07.02.2013.

Оценивая длительность процедуры внесения изменений в генеральный план города, судебные инстанции исходили из дня подачи обществом предложения о внесении изменений в генеральный план города от 07.02.2013, и принятия советом депутатов решения от 18.02.2016 N 169-рс, признали ее не обоснованной конкретными обстоятельствами дела и нормами права.

При этом детальный анализ сроков, которые установлены действующим законодательством для совершения определенных действий (принятия решений), но не были соблюдены администрацией и управлением архитектуры в рассматриваемый период, в судебных актах не приведен.

Обстоятельства и продолжительность периодов согласования собственником перевода принадлежащего ему земельного участка в другую категорию, последующего отзыва данного согласия, прекращения действия выданной обществу лицензии на право пользования недрами, расторжения в судебном порядке договора аренды спорного участка от 08.02.2012, согласования проекта изменений в генеральный план города в соответствии со статьей 25 Градостроительного кодекса, судами не установлены и во внимание не приняты.

К участию в настоящем деле не привлечен разработчик проектной документации "Корректировка Генерального плана муниципального образования "Город Майкоп", не установлен период и объем выполнения им соответствующих работ.

Не исследован и не получил судебной оценки объем изменений, внесенных в генеральный план города решением совета депутатов от 18.02.2016 N 169-рс (т. 4, л. д. 81 - 91), как этот объем повлиял на длительность подготовки соответствующего нормативного правового акта.

Из представленной в материалы дела выписки из ЕГРП от 18.01.2016 видно, что спорный земельный участок ограничен (обременен) арестом (зарегистрирован 14.08.2014), договором залога недвижимого имущества от 17.06.2010 в пользу банка (зарегистрирован 17.07.2010; т. 2, л. д. 162 - 163).

Вступившим в законную силу решением Басманного районного суда города Москвы от 25.02.2014 с Росочинского К.В. в пользу банка взыскана задолженность по кредитному договору, обращено взыскание на заложенное имущество - спорный в настоящем деле земельный участок из категории земель сельскохозяйственного назначения площадью 266 798 кв. м. Согласно определению Басманного районного суда города Москвы от 14.09.2015, в отношении указанного участка проводились и признаны несостоявшимися торги по его продаже. Данным определением по заявлению банка изменен способ и порядок исполнения решения от 25.02.2014 по делу N 2-603/14 по иску банка к Росочинскому К.В. и Кирпиченкову А.В., путем снижения продажной цены участка (т. 1, л. д. 50 - 52, т. 2, л. д. 164 - 165).

Принадлежность земельного участка на момент разрешения спора документально не подтверждена, вследствие чего могли быть затронуты права потенциального покупателя (нового собственника) земельного участка с кадастровым номером 01:08:1313006:89.

В соответствии с частью 5 статьи 170 Арбитражного процессуального кодекса резолютивная часть решения должна содержать выводы об удовлетворении или отказе в удовлетворении полностью или в части каждого из заявленных требований, указание на распределение между сторонами судебных расходов, срок и порядок обжалования решения.

Содержание и результат разрешения требований, предъявленных обществом к комитету по управлению имуществом города, в судебных актах отсутствуют. Отказ общества от требований к данному органу не заявлен и судом не принимался.

Приняв отказ общества от требований к республиканскому комитету по имущественным отношениям, суд не выяснил (не указал в решении) такие требования.

При таких обстоятельствах решение от 28.07.2016 и апелляционное постановление от 05.12.2016 не могут быть признаны законными, основанными на верном применении норм права, а фактические обстоятельства, имеющие значение для дела - установленными посредством полного и всестороннего исследования доказательств (часть 4 статьи 15, статья 71, пункты 2, 3 части 4 статьи 170, пункт 12 части 2 статьи 271, части 1, 3 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса).

В силу пункта 3 части 1 статьи 287 Кодекса по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить решение и постановление суда апелляционной инстанции и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, решение, постановление которого отменено, если выводы, содержащиеся в обжалуемых решении, постановлении, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам.

При новом рассмотрении дела суду необходимо устранить допущенные нарушения, изложенные в тексте настоящего постановления, с учетом характера спорных правоотношений и подлежащего применению законодательства, сформировать круг лиц, участвующих в деле, установить и исследовать все существенные для рассмотрения дела обстоятельства, дать правовую оценку всем доводам участников спора, после чего разрешить его с правильным применением норм материального и процессуального права.

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации управление архитектуры (орган местного самоуправления) от уплаты государственной пошлины при подаче кассационной жалобы освобождено.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Адыгея от 28.07.2016 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.12.2016 по делу N А01-1687/2015 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Адыгея.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Н.С. Мазурова

Судьи

В.А. Анциферов И.В. Сидорова