Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28 апреля 2017 г. N Ф08-2532/17 по делу N А32-733/2016

г. Краснодар

28 апреля 2017 г.

Дело N А32-733/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 24 апреля 2017 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 апреля 2017 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Прокофьевой Т.В., судей Посаженникова М.В. и Черных Л.А., при участии в судебном заседании от заявителя - автономной некоммерческой организации "Единая транспортная дирекция" (ИНН 2320172436, ОГРН 1092300000572) - Акимовой О.В. (доверенность от 12.08.2016), от заинтересованного лица - Управления Федерального казначейства по Краснодарскому краю - Тищенко И.П. (доверенность от 26.12.2016), рассмотрев кассационную жалобу автономной некоммерческой организации "Единая транспортная дирекция" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 23.11.2016 (судья Купреев Д.В.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.01.2017 (судьи Филимонова С.С., Смотрова Н.Н., Сурмалян Г.А.) по делу N А32-733/2016, установил следующее.

Автономная некоммерческая организация "Единая транспортная дирекция" (далее - дирекция) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Межрегиональному территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае (далее - управление) о признании незаконным постановления от 16.12.2015 N 03-08/15-225 о привлечении дирекции к административной ответственности по статье 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс) в виде 500 тыс. рублей штрафа.

Решением суда от 23.11.2016, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 20.01.2017, заявленные требования удовлетворены.

Судебные акты мотивированы тем, что протокол об административном правонарушении (постановление о возбуждении дела об административном правонарушении) является необходимым правовым основанием для привлечения лица к административной ответственности; Южная транспортная прокуратура вынесла одно постановление о возбуждении дела об административном правонарушении сразу по всем фактам нецелевого использования денежных средств без ссылки на совершение дирекцией 14 самостоятельных административных правонарушений и без выделения в самостоятельные составы административных правонарушений как в мотивировочной, так и в постановляющей части постановления; Кодексом не предусмотрено такое процессуальное действие как выделение самостоятельного дела из возбужденного дела об административном правонарушении; в рассматриваемом случае не предусмотрено назначение административного наказания без составления протокола об административном правонарушении и обеспечения процессуальных прав привлекаемого к ответственности лица; у управления отсутствовали основания для квалификации каждого выявленного факта нецелевого использования денежных средств как самостоятельного административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 Кодекса. Суд пришел к выводу о наличии в деянии дирекции состава административного правонарушения.

Суд удовлетворил ходатайство Управления Федерального казначейства по Краснодарскому краю и произвел замену заинтересованного лица по делу с Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае на правопреемника - Управление Федерального казначейства по Краснодарскому краю.

Дирекция обратилась в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение суда от 23.11.2016 и постановление апелляционной инстанции от 20.01.2017 в части выводов о наличии в деянии дирекции состава правонарушения по статье 15.14 Кодекса, в оставшейся части судебные акты оставить без изменения, направить дело на новое рассмотрение Арбитражный суд Краснодарского края. Заявитель жалобы считает, что дирекция не является субъектом правонарушения, финансирование деятельности дирекции в г. Москва не является нецелевым расходованием бюджетных средств, расходование осуществлялось в соответствии с заранее утвержденными статьями расходов, после зачисления денежных средств на счет московского филиала они фактически остались в ведении дирекции. Вина в совершении правонарушения отсутствует.

Отзыв на кассационную жалобу не представлен.

В судебном заседании представитель дирекции поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Представитель Управления Федерального казначейства по Краснодарскому краю в судебном заседании просил судебные акты оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалоба не подлежит удовлетворению на основании следующего.

Как видно из материалов дела, в соответствии с поручением Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 08.09.2015 N 23/1-263-2014 Южная транспортная прокуратура совместно с управлением в период с 08.09.2015 по 02.10.2015 провела проверку дирекции по вопросу законности расходования средств субсидий, выделенных из федерального бюджета в целях развития транспортной инфраструктуры Азово-Черноморского бассейна, обустройства Керченской паромной переправы, организации перевозок пассажиров и грузов на территорию Крымского полуострова, и установила, что в 2014 - 2015 годах дирекция осуществляла расходование средств федерального бюджета (средств субсидии) не по целевому назначению.

Прокуратура в соответствии с полномочиями, предоставленными статьей 28.4 Кодекса, возбудила в отношении дирекции постановлением от 16.11.2015 дело об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена статьей 15.14 Кодекса. Материалы проверки вместе с постановлением прокуратуры от 16.11.2015 направлены управлению.

Постановлением управления от 16.12.2015 N 03-08/15-225 дирекция признана виновной в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 15.14 Кодекса, в виде 500 тыс. рублей штрафа.

Полагая, что постановление управления является незаконным, дирекция обратилась в арбитражный суд с заявлением.

Действовавшая до 04.08.2013 редакция статьи 15.14 Кодекса предусматривала административную ответственность за использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержало уголовно наказуемого деяния. Перечень получателей бюджетных средств определен статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации: орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Федеральным законом от 23.07.2013 N 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 252-ФЗ) Бюджетный кодекс Российской Федерации дополнен главой 30.

На основании статьи 306.4 главы 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

В соответствии с пунктом 3 статьи 2 Закона N 252-ФЗ в статью 15.14 Кодекса внесены изменения, согласно которым нецелевым использованием бюджетных средств теперь признается действие, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от 5 до 25 процентов суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, использованных не по целевому назначению.

Указанные изменения вступили в силу с 04.08.2013 (часть 1 статьи 5 Закона N 252-ФЗ), т. е. с этой даты субъектом состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 Кодекса, являются не только получатели бюджетных средств, но и иные получатели средств из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, в том числе по договору (соглашению).

В соответствии с частью 7 статьи 7 Федерального закона от 02.12.2013 N 349-ФЗ "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" порядок предоставления юридическим лицам субсидий устанавливался Правительством Российской Федерации. Согласно приложению к указанному Закону выделение субсидий дирекции предусмотрено в рамках подпрограммы "Обеспечение реализации Программы" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы"".

Дирекция является не имеющей членства унитарной некоммерческой организацией, созданной юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов для достижения целей, предусмотренных уставом, утвержденным решением Наблюдательного совета (протокол от 25.09.2014 N 82).

В соответствии с подпунктом 3.1.2 Устава целями создания и деятельности дирекции являются, в том числе, организация перевозок пассажиров, а также обеспечение контроля и проектирование, строительство и реконструкция объектов транспортной инфраструктуры автомобильного, авиационного, железнодорожного, морского, речного транспорта в регионах Азово-Черноморского бассейна.

В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 02.04.2014 N ДК-П9-2208 дирекция определена единым оператором паромной переправы Крым (Керчь) - Кавказ.

Для реализации задач по обеспечению транспортной доступности Крымского федерального округа в 2014 - 2015 годах выделены средства федерального бюджета.

Как видно из материалов дела и установлено судебными инстанциями, в рамках подпрограммы "Обеспечение реализации программы" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы"", утвержденных постановлением от 24.09.2014 N 976, а также на основании договоров в 2014 - 2015 годах дирекция являлась получателем субсидии (средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации) для финансового обеспечения деятельности по реализации следующих мероприятий, включенных в утвержденные наблюдательным советом организации план деятельности и финансовый план:

- организация поставок материально-технических ресурсов и перевозок пассажиров, а также обеспечение контроля и проектирование, строительство и реконструкцию объектов транспортной инфраструктуры автомобильного, воздушного, железнодорожного, морского и речного транспорта в регионах Азово-Черноморского бассейна;

- обустройство инфраструктуры морской, железнодорожно-автомобильной паромной переправы в морских портах Кавказ и Керчь на прилегающих к ним территориях (пункт введен постановлением Правительства Российской Федерации от 24.12.2014 N 1466);

- внесение взноса в уставной капитал ООО "Морская дирекция" в размере средств, необходимых для завершения проектно-изыскательных и строительных работ по объекту "Перехватывающая парковка в порту Крым (автостоянка с размещением вспомогательных сооружений, организацией зоны посадки/высадки пассажиров на автобусы) для размещения 1500 легковых автомобилей" (пункт введен постановлением Правительства Российской Федерации от 01.08.2015 N 781).

Средства на указанный план выделены по договору от 03.10.2014 N 3-с "О предоставлении субсидий из федерального бюджета в 2014 году автономной некоммерческой организации "Единая транспортная дирекция", заключенного между Министерством транспорта Российской Федерации и дирекцией.

Предметом данных договоров являются мероприятия, направленные на реализацию целей, определенных постановлением от 24.09.2014 N 976, включенные и утвержденные наблюдательным советом дирекции в план деятельности и финансовый план дирекции.

В силу подпункта 2.3.3 указанного договора дирекция обязана обеспечить целевое использование субсидий на финансирование расходов, связанных с реализацией мероприятий, указанных в пункте 1.1 договора. В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств, предусмотренных договором, стороны несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, что не противоречит статье 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Из изложенного следует, что дирекция является субъектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 Кодекса.

Одним из принципов бюджетного устройства Российской Федерации является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования (статья 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Из статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Согласно постановлению Верховного Суда Российской Федерации от 23.12.2009 N 3-АД09-3 "принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Как видно из материалов дела, дирекция в 2015 году расходовала средства полученной субсидии на содержание Московского филиала.

Так со счета N 40703810043000096683 в 2015 году дирекцией перечислено 10 млн. рублей по платежному поручению от 16.09.2015 N 5087 на содержание московского филиала. Данные обстоятельства дирекция не отрицает, доказательства обратного в материалах дела отсутствуют.

Проанализировав в том числе характер фактического расходования данных средств (оплата услуг парковки в г. Москве, изготовления визитных карточек, премии по полису ОСАГО, мойки автомобилей, охраны и уборки офисных помещений, обслуживание приборов учета), а также содержание постановления от 24.09.2014 N 976, судебные инстанции пришли к выводу о том, что использование средств субсидии в этой части не соответствует требованиям статей 38, 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а соответствующие операции являются нецелевым расходованием бюджетных средств и, следовательно, образуют объективную сторону правонарушения по статье 15.14 Кодекса.

Рассмотрев довод дирекции относительно того, что осуществление расходов на содержание Московского филиала произведено в соответствии с утвержденным финансовым планом на соответствующий год, суд находит его несостоятельным, поскольку 10 млн. рублей перечислены на счет Московского филиала в 2015 году (п/п от 16.09.2015 N 5087), тогда как в материалы дела финансовый план на 2015 год не представлен, вместо него дирекция приложила пояснительные записки к финансовому плану на 2014 год. Довод дирекции о заключении дополнительного соглашения N 3 к договору от 03.10.2014 N 3-с документально не подтвержден. Доказательства представления данного дополнительного соглашения судам в материалах дела отсутствуют и дирекцией не представлены.

Судебные инстанции правомерно отклонили довод дирекции о том, что без содержания филиала в городе Москве она не может исполнять свои функции, возложенные на нее постановлением от 24.09.2014 N 976. Данная позиция дирекции не опровергает факт нецелевого использования бюджетных средств и не свидетельствует об отсутствии в деянии дирекции состава вменяемого ей правонарушения. Оснований для переоценки данного вывода кассационный суд не усматривает.

При таких условиях суды правомерно признали, что в действиях дирекции имеется нецелевое использование бюджетных средств.

Вместе с тем, суд кассационной инстанции считает правильным вывод судов о том, что управление нарушило процедуру привлечения дирекции к административной ответственности.

Как видно из материалов дела и установлено судебными инстанциями, прокуратура возбудила одно дело N 03-08/15-212 по статье 15.14 Кодекса по конкретному деянию, заключающемуся в совершении дирекцией 14 расчетных операций, имеющих признаки нецелевого расходования бюджетных средств. Данное деяние квалифицировано прокуратурой как одно правонарушение, по которому составлено одно постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, в резолютивной части которого не содержится указание на возбуждение административных дел (производств) в отношении каждой расчетной операции. Управление на основании данного постановления назначило на 16.12.2015 рассмотрение одного дела N 03-08/15-212, рассмотрев которое вынесло 14 постановлений от 16.12.2015 о назначении административного наказания по каждой расчетной операции, в том числе оспариваемое постановление N 03-08/15-225, из содержания которого следует, что оно принято по итогам дела N 03-08/15-218, по которому постановление о возбуждении дела об административном правонарушении или протокол об административном правонарушении не составлялись, дирекция о рассмотрении данного дела об административном правонарушении не уведомлялась.

Согласно части 1 статьи 28.2 Кодекса по делу об административном правонарушении должен быть составлен протокол, то есть каждое правонарушение фиксируется в отдельном протоколе. О возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 Кодекса. Протокол об административном правонарушении (постановление о возбуждении дела об административном правонарушении) является необходимым правовым основанием для привлечения лица к административной ответственности.

Кодексом не предусмотрено такое процессуальное действие, как принятие отдельного постановления по делу, выделенному на стадии рассмотрения из возбужденного дела об административном правонарушении. В рассматриваемом случае не допускается назначение административного наказания без составления протокола об административном правонарушении (постановления о возбуждении дела об административном правонарушении) и обеспечения процессуальных прав привлекаемого к ответственности лица.

Вынесение постановления без соблюдения всех установленных законом требований к процедуре привлечения к административной ответственности является существенным нарушением, носящим неустранимый характер, не позволившим полно и всесторонне рассмотреть дело об административном правонарушении.

В соответствии с правовой позицией, изложенной в пункте 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", указанное нарушение процедуры привлечения к ответственности является самостоятельным основанием для признания незаконным и отмены постановления о привлечении к административной ответственности.

На основании изложенного судебные инстанции признали незаконным постановление от 16.12.2015 N 03-08/15-225.

Основания для отмены обжалуемых судебных актов у кассационной инстанции в данном случае отсутствуют.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 23.11.2016 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.01.2017 по делу N А32-733/2016 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Т.В. Прокофьева

Судьи

М.В. Посаженников Л.А. Черных