Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 2 июня 2017 г. N Ф08-3620/17 по делу N А15-4254/2016

г. Краснодар

02 июня 2017 г.

Дело N А15-4254/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 01 июня 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 02 июня 2017 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Мещерина А.И., судей Волкова Я.Е. и Епифанова В.Е., в отсутствие заявителя - главы крестьянского (фермерского) хозяйства Алиевой Патимат Мухтаровны (ИНН 054800568747, ОГРНИП 314054833100018), органа, осуществляющего публичные полномочия, - Комитета по земельным и имущественным отношениям Республики Дагестан (ИНН 0572013913, ОГРН 1160571055040), третьих лиц: администрации муниципального района "Сергокалинский район" (ИНН 0527001634, ОГРН 1070548000775), муниципального образования сельское поселение "Сельсовет "Кичи-Гамринский"" (ИНН 0527001867, ОГРН 1020502335567), извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу главы крестьянского (фермерского) хозяйства Алиевой П.М. на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 16.01.2017 (судья Цахаев С.А.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.03.2017 (судьи Джамбулатов С.И., Жуков Е.В., Сомов Е.Г.) по делу N А15-4254/2016, установил следующее.

Глава крестьянского (фермерского) хозяйства Алиева П.М. (далее - глава хозяйства) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия Комитета по земельным и имущественным отношениям Республики Дагестан (далее - комитет), выразившегося в уклонении от направления проекта договора аренды земельного участка площадью 297,7069 га (кадастровый номер 05:08:000052:0009), расположенного в Каякентском районе Республики Дагестан, а также просила возложить на комитет обязанность направить в адрес заявителя проект договора аренды земельного участка в десятидневный срок с момента вступления решения суда в законную силу.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация муниципального района "Сергокалинский район" (далее - администрация) и муниципальное образование сельское поселение "Сельсовет "Кичи-Гамринский"" (л. д. 53, 54).

Решением Арбитражного суда Республики Дагестан от 16.01.2017, оставленным без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.03.2017, в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебные инстанции пришли к выводу о том, что правопредшественник комитета правомерно не направил в адрес главы хозяйства проект договора аренды земельного участка с кадастровым номером 05:08:00052:0009, так как на основании поданного заявления и приложенных к нему документов указанный участок, относящийся к землям отгонного животноводства, не может быть предоставлен заявителю в аренду на 49 лет. В нарушение требований пункта 2 Порядка предоставления земельных участков из земель отгонного животноводства, рассмотрения ходатайств о строительстве жилья для работников организаций, осуществляющих деятельность в сфере отгонного животноводства, производственных построек капитального характера и закладке многолетних насаждений на землях отгонного животноводства, утвержденного постановлением Правительства Республики Дагестан от 25.06.2014 N 288 (далее - Порядок), к заявлению главы хозяйства не приобщены сведения о состоянии животноводства по форме федерального государственного статистического наблюдения N 24-СХ или сведения о производстве продукции животноводства и поголовья скота по форме федерального государственного статистического наблюдения N 3-фермер на начало текущего финансового года. Суд первой инстанции также указал, что заявитель без уважительных причин пропустил предусмотренный частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) срок обращения в суд с заявлением о признании незаконным решения комитета.

В кассационной жалобе глава хозяйства, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права, а также на несоответствие сделанных судами выводов представленным в дело доказательствам, просит отменить решение от 16.01.2017 и постановление от 29.03.2017. По мнению подателя жалобы, при обращении в уполномоченный орган с заявлением представлены все необходимые документы в соответствии с требованиями закона (приказ Минэкономразвития России от 12.01.2015 N 1). Порядок предоставления в аренду земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов определен статьей 39.17 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс). Суды применили постановление Правительства Республики Дагестан от 25.06.2014 N 288 без учета норм Земельного кодекса (в редакции, действующей с 01.03.2015). Вопрос о пропуске срока в суде первой инстанции не обсуждался, поэтому его применение в отсутствие соответствующего заявления противоречит принципу состязательности арбитражного судопроизводства.

В отзыве Министерство по земельным и имущественным отношениям Республики Дагестан указало на отсутствие оснований для отмены состоявшихся по делу судебных актов.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства, в том числе с учетом публикации необходимой информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", явку своих представителей в суд кассационной инстанции не обеспечили.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа полагает, что решение и постановление апелляционного суда следует отменить.

Как видно из материалов дела, глава хозяйства 12.10.2015 обратился с заявлением в Министерство по управлению государственным имуществом Республики Дагестан (правопредшественник комитета) о предоставлении в аренду на 49 лет земельного участка площадью 297,7069 га, расположенного в Каякентском районе Республики Дагестан.

В газете "Дагестанская правда" от 02.12.2015 опубликовано извещение о возможности предоставления в аренду земельного участка (кадастровый номер 05:08:000052:0009), находящегося в собственности Республики Дагестан, для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности (л. д. 13).

Поскольку после названной публикации уполномоченный орган не совершил действий, направленных на предоставление в аренду земельного участка, глава хозяйства обратился с заявлением в арбитражный суд.

В силу части 1 статьи 198 Кодекса граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу статей 65, 198 и 200 Кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие). В соответствии со статьей 9 Кодекса лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

Судебные инстанции установили, что земельный участок с кадастровым номером 05:08:000052:0009 относится к землям отгонного животноводства Республики Дагестан.

Согласно статьям 1 и 2 Закона Республики Дагестан от 09.10.1996 N 18 "О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан" (далее - Закон N 18) к землям отгонного животноводства относятся земли, расположенные в исторически сложившихся границах Республики Дагестан, используемые для ведения отгонного животноводства и другого технологически связанного с ним сельскохозяйственного производства, а также земли, занятые государственными трассами скотопрогонов, выделенные в установленном порядке для передвижения скота, стоянок и выпаса по пути следования с летних пастбищ на зимние и обратно.

В специальный земельный фонд Республики Дагестан включаются высвободившиеся земли отгонного животноводства, а также земельные участки, поступающие в этот фонд в случае приобретения Республикой Дагестан права собственности на земельный участок по основаниям, установленным федеральным законодательством и законодательством Республики Дагестан.

Распоряжением Министерства по управлению государственным имуществом Республики Дагестан от 20.11.2015 N 738-р земельный участок сельскохозяйственного назначения (земли отгонного животноводства) площадью 297,7069 га (кадастровый номер 05:08:000052:0009) переведен в специальный земельный фонд Республики Дагестан (л. д. 38).

Статья 3 Закона N 18 наделяет земли отгонного животноводства особым статусом и относит их к собственности Республики Дагестан.

Согласно статье 6 Закона N 18 порядок предоставления земельных участков из земель отгонного животноводства устанавливается Правительством Республики Дагестан.

В соответствии с пунктом 2 постановления Правительства Республики Дагестан от 25.06.2014 N 288 право на заключение договора аренды земельных участков из земель отгонного животноводства предоставляется юридическим лицам и гражданам только по результатам проведения торгов, за исключением случаев, установленных федеральным законодательством, на срок не более семи лет с возможностью последующей пролонгации договора в установленном порядке.

Ссылаясь на необходимость предоставления спорного участка в аренду только по результатам проведения торгов, судебные инстанции не учли, что особенности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности регламентированы статьей 39.18 Земельного кодекса. Данное обстоятельство (с учетом содержания пункта 2 постановления Правительства Республики Дагестан от 25.06.2014 N 288) требовало от судов надлежащей оценки довода главы хозяйства о наличии оснований для предоставления земельного участка в соответствии с процедурой, регламентированной статьей 39.18 Земельного кодекса.

Поскольку условия проекта договора аренды земельного участка, находящегося в публичной собственности, определяются уполномоченным органом с учетом требований гражданского и земельного законодательства и предполагаемых целей использования (статья 39.8, пункт 5 статьи 39.18 Земельного кодекса), указание главой хозяйства в заявлении на намерение использовать земельный участок в течение 49 лет (т. 1, л. д. 12) в данном случае не может служить самостоятельным и достаточным основанием для отказа в реализации процедуры предоставления в аренду такого земельного участка (статья 39.16 Земельного кодекса).

Пункт 2 Порядка предусматривает требования к заявлению гражданина или юридического лица, заинтересованного в предоставлении земельных участков из земель отгонного животноводства. В частности, предусмотрено, что к заявлению прилагаются следующие документы: копии сведений о состоянии животноводства по форме федерального государственного статистического наблюдения N 24-СХ или сведений о производстве продукции животноводства и поголовье скота по форме федерального государственного статистического наблюдения N 3-фермер на начало текущего финансового года, заверенные заявителем; учредительные документы (нотариально заверенные), а для граждан - документ, удостоверяющий личность заявителя; документ, подтверждающий полномочия руководителя юридического лица или его представителя (нотариально заверенный). Уполномоченный орган в месячный срок рассматривает представленные документы и информирует заявителя.

Согласно пункту 1 статьи 12 Федерального закона от 11.06.2003 N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" (в редакции Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ) порядок предоставления земельных участков для осуществления фермерским хозяйством его деятельности устанавливается Земельным кодексом.

Условия предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду на торгах и без проведения торгов определены положениями статьи 39.6 Земельного кодекса.

Подпункт 15 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса предусматривает, что договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления его гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности в соответствии со статьей 39.18 Земельного кодекса.

Пункты 1 и 2 статьи 39.17 Земельного кодекса определяют требования к заявлению о предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов.

Судебные инстанции указали, что в нарушение требований пункта 2 Порядка к заявлению главы хозяйства не приобщены копии сведений о состоянии животноводства по форме федерального государственного статистического наблюдения N 24-СХ или сведений о производстве продукции животноводства и поголовья скота по форме федерального государственного статистического наблюдения N 3-фермер на начало текущего финансового года, заверенные заявителем.

В то же время суды не учли следующее.

В соответствии с пунктом 6 статьи 27 Земельного кодекса оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

В силу пункта 2 статьи 1 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закон N 101-ФЗ) правовое регулирование отношений в области оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется Конституцией Российской Федерации, Земельным кодексом, Гражданским кодексом, данным Федеральным законом, другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.

Принятие субъектами Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, не допускается (часть 5 статьи 1 Закона N 101-ФЗ).

Пункт 3 статьи 7 Земельного кодекса определяет, что в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, может быть установлен особый правовой режим использования указанных в данной норме категорий земель.

Применительно к содержанию приведенной нормы в определении Верховного Суда Российской Федерации от 10.07.2013 N 20-АПГ13-6 указано, что установление особого правового режима использования земли подразумевает определение каких-либо особенностей разрешенного использования земли исходя из ее целевого назначения и принадлежности к одной из перечисленных в ней категорий, и не предполагает регулирование особенностей оборота земли и ограничения прав участников земельных отношений, связанных с оборотом земли.

В пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела 1 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" разъяснено, что согласно абзацу тринадцатому статьи 12 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс) при рассмотрении споров, связанных с защитой гражданских прав, суд не применяет противоречащий закону акт государственного органа или органа местного самоуправления независимо от признания этого акта недействительным.

Частью 1 статьи 13 Кодекса предусмотрено, что арбитражные суды рассматривают дела на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления.

В определении Верховного Суда Российской Федерации от 04.02.2016 по делу N 308-КГ15-13732 сформулирована правовая позиция о недопустимости введения нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации дополнительных обязанностей для граждан, которые не предусмотрены нормативными правовыми актами Российской Федерации, регулирующими оборот земель сельскохозяйственного назначения.

Приведенные нормы и разъяснения суды не учли и не дали надлежащей оценки доводам главы хозяйства о соответствии поданного им заявления требованиям статьи 39.17 Земельного кодекса.

В силу части 4 статьи 198 Кодекса заявление о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействий) незаконными может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Суды пришли к выводу о том, что в данном случае глава хозяйства пропустил срок обращения в суд, что является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Арбитражный суд округа не может согласиться с этими выводами, поскольку они сделаны с нарушением норм процессуального права.

Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому право на судебную защиту его прав и свобод и на обжалование в суд решений, действий (или бездействия) органов государственной власти (статья 46, части 1 и 2), не устанавливает непосредственно определенный порядок реализации этого права; способы и процедуры судебной защиты, их особенности применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел, определяются федеральными законами.

Проверка законности действий и бездействия органов, осуществляющих публичные полномочия, а также должностных лиц, нарушающих права и законные интересы заинтересованных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, осуществляется арбитражным судом в порядке, установленном нормами главы 24 Кодекса.

Поскольку решения и действия органов публичной власти могут проявлять свое регулятивно-правовое воздействие на заинтересованных лиц не сразу, а спустя определенное, порой весьма продолжительное время после их принятия (совершения), законодатель установил специальный срок для обращения в суд, с тем чтобы обеспечивать как реальную возможность судебной защиты прав, свобод и законных интересов граждан и их объединений, так и стабильность, определенность и предсказуемость правовых условий для субъектов соответствующих правоотношений.

Как разъяснил Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 18.11.2004 N 367-О, установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) - незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений, и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока, в силу соответствующих норм Кодекса, не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений; вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании.

Указанный процессуальный срок не обладает признаками давностного срока, предусмотренного нормами гражданского законодательства (глава 12 Гражданского кодекса), и может применяться судом по собственной инициативе, что прямо следует из содержания части 4 статьи 198 Кодекса.

Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 02.12.2013 N 1908-О также разъяснил, что по своему буквальному смыслу положение части 4 статьи 198 Кодекса для исчисления закрепленного им процессуального срока исходит не из презумпции разумно предполагаемой осведомленности лица о нарушении его прав и законных интересов, а из того, что начало течения этого срока определяется в каждом конкретном случае судом на основе установления момента, когда заинтересованное лицо реально узнало о соответствующем нарушении.

Вводя такой порядок исчисления срока для обращения в суд, законодатель учитывал, что относящиеся к сфере правоприменительной деятельности решения и действия органов публичной власти и их должностных лиц оказывают не всегда непосредственное - в том числе во временном проявлении - влияние на интересы субъектов, статус которых они затрагивают.

Определение судом момента начала течения процессуального срока и предполагает необходимость при рассмотрении поданного заявления принять во внимание все значимые для правильного решения дела фактические обстоятельства, позволяющие доподлинно установить момент, когда заинтересованному лицу стало известно о нарушении его прав и законных интересов, оценивая имеющиеся в деле доказательства на предмет относимости, допустимости и достоверности, а также достаточности и взаимной связи доказательств в их совокупности по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном их исследовании.

Таким образом, для вывода о пропуске заявителем предусмотренного частью 4 статьи 198 Кодекса процессуального срока арбитражному суду следовало установить непосредственно момент, когда заинтересованному лицу реально стало известно о нарушении его прав и законных интересов, а в случае несвоевременного обращения главы хозяйства за судебной защитой обсудить причины, препятствующие такому обращению.

Как следует из аудиозаписей судебных заседаний арбитражного суда первой инстанции, состоявшихся 27.12.2016 и 10.01.2017, вопрос о пропуске главой хозяйства процессуального срока, предусмотренного частью 4 статьи 198 Кодекса, а также о причинах его пропуска, в судебном заседании не обсуждался.

При таких обстоятельствах, принятые по делу решение и постановление не могут быть признаны законными, обоснованным и мотивированным, как того требует часть 4 статьи 15 Кодекса, и подлежат отмене на основании частей 1 и 3 статьи 288 данного Кодекса.

Арбитражный суд округа отклоняет доводы отзыва уполномоченного органа о том, что спорный участок находится в пользовании иных лиц. Представленные в материалы дела доказательства не позволили судам установить обстоятельства нахождения в границах испрашиваемого земельного участка объектов недвижимости иных лиц, наличие иных субъектов, обладающих приобретенными в установленном законом порядке правами на него. Акт обследования земельного участка, заключение кадастрового инженера или иные документы, позволяющие установить наличие оснований, названных в пункте 8 статьи 39.15, статье 39.16 и пункте 7 статьи 39.18 Земельного кодекса, уполномоченный орган вопреки требованиям части 5 статьи 200 Кодекса не представил.

В силу части 2 статьи 287 Кодекса арбитражный суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении, как не вправе и оценивать доказательства, не исследованные судом первой или апелляционной инстанций.

Принимая во внимание изложенное, суд округа считает, что решение и постановление апелляционного суда следует отменить и направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Дагестан.

При новом рассмотрении дела суду необходимо устранить допущенные недостатки, установить и исследовать все существенные для рассмотрения дела обстоятельства, дать надлежащую правовую оценку всем доводам участвующих в деле лиц, в том числе о том, что спорный участок не может быть предоставлен заявителю в связи с нахождением на нем правомерных объектов иных лиц, после чего разрешить его с правильным применением норм материального и процессуального права.

Согласно абзацу 2 части 3 статьи 289 Арбитражного процессуального кодекса при отмене судебного акта с передачей дела на новое рассмотрение вопрос о распределении судебных расходов разрешается судом, вновь рассматривающим дело, по правилам статьи 110 названного Кодекса.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 16.01.2017 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.03.2017 по делу N А15-4254/2016 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Дагестан.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.И. Мещерин

Судьи

Я.Е. Волков В.Е. Епифанов