Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 13 июня 2017 г. N Ф08-3360/17 по делу N А32-37765/2016

г. Краснодар

13 июня 2017 г.

Дело N А32-37765/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 06 июня 2017 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 13 июня 2017 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Сидоровой И.В., судей Епифанова В.Е. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от заявителя - прокуратуры Краснодарского края - Солдатова С.А. (служебное удостоверение), от заинтересованного лица - администрации муниципального образования город-курорт Анапа - Деревенец Н.П. (доверенность от 06.09.2016), от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - общества с ограниченной ответственностью "Буржуа" - Колесниковой Г.И. (доверенность от 17.10.2016), в отсутствие представителя третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Министерства природных ресурсов Краснодарского края, извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Буржуа" на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.03.2017 по делу N А32-37765/2016 (судьи Соловьева М.В., Сурмалян Г.А., Филимонова С.С.), установил следующее.

Заместитель прокурора Краснодарского края (далее - прокурор) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края в публичных интересах с заявлением о признании недействительным разрешения администрации муниципального образования город-курорт Анапа (далее - администрация) от 25.07.2016 N 23-301000-803-2016 на строительство (реконструкцию) гостиницы с административным зданием на земельном участке с кадастровым номером 23:37:1101002:20, по адресу: город-курорт Анапа, с. Б. Утриш, ул. Лесная, 4.

Требования заявлены со ссылкой на статьи 52, 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), статьи 49, 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) и мотивированы тем, что разрешение на строительство от 25.07.2016 N 23-301000-803-2016 выдано в нарушение приведенных норм Градостроительного кодекса (в отсутствие заключения государственной экологической экспертизы проектной документации по реконструкции объекта капитального строительства).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ООО "Буржуа" (далее - общество) и Министерство природных ресурсов Краснодарского края (далее - министерство).

Определением суда первой инстанции от 11.01.2017 производство по настоящему делу прекращено. Судебный акт мотивирован тем, что заявление прокурора не подлежит рассмотрению в арбитражном суде. Суд сослался на правовую позицию, изложенную в определении Верховного Суда Российской Федерации от 15.07.2014 N 18-КГПР14-58, согласно которой, если заявление прокурора подано в защиту свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, в том числе муниципального образования, и его требования связаны с возложением на индивидуального предпринимателя обязанности снести объект недвижимости на земельном участке, расположенном в охранной зоне объекта культурного наследия, поскольку при строительстве нарушены нормы экологического законодательства (отсутствует государственная экологическая экспертиза), спор неподведомствен арбитражному суду. Так как имущественные отношения участников гражданского (хозяйственного) оборота, возникающие в ходе осуществления этими лицами предпринимательской и иной экономической деятельности, предметом заявленных требований не являются, спор подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции независимо от субъектного состава участвующих в деле лиц.

Постановлением апелляционного суда от 14.03.2017 определение от 11.01.2017 отменено, дело N А32-37765/2016 направлено для рассмотрения по существу в Арбитражный суд Краснодарского края. Апелляционный суд исходил из того, что проведение реконструкции объекта капитального строительства на основании разрешения, выданного органом, в ведении которого не находится особо охраняемая природная территория, свидетельствует о нарушении публичных интересов. Поскольку прокурор обратился с заявлением в порядке статьи 198 Кодекса о признании недействительным ненормативного правового акта (разрешения на строительство), изданного с нарушением положений Градостроительного кодекса, данный спор подведомственен арбитражному суду.

В кассационной жалобе общество просит апелляционное постановление от 14.03.2017 отменить, оставить в силе определение суда первой инстанции от 11.01.2017, указав, ссылаясь на пункт 30 постановления Верховного Суда Российской Федерации от 18.10.2012 N 21 "О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" (далее - постановление от 18.10.2012 N 21), что спор возник из экологических отношений. Исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов по спорам, возникающим из экологических правоотношений, направлены на защиту прав граждан на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу экологическим правонарушением, гарантированных статьей 42 Конституции Российской Федерации, что определяет подведомственность этих дел судам общей юрисдикции (статья 126 Конституции Российской Федерации, пункт 1 части 1 статьи 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации; далее - Гражданский процессуальный кодекс). Апелляционный суд неверно определил подведомственность данного спора, рассматриваемая категория дел подведомственна судам общей юрисдикции, вне зависимости от субъектного состава. Ошибочным является вывод суда апелляционной инстанции о нахождении строящегося объекта (гостиницы) в границах особо охраняемой природной территории регионального значения - заказника "Большой Утриш". На момент выдачи разрешения от 25.07.2016 N 23-301000-803-2016 действующий нормативно-правовой акт о создании данного заказника отсутствовал. Апелляционный суд четко не определил, интересы каких лиц, в какой сфере нарушены оспариваемым разрешением. Прокурор не представил доказательства нарушения прав и охраняемых законом интересов неопределенного круга лиц в предпринимательской и иной экономической деятельности. Реконструируемые объекты принадлежат обществу на праве собственности (свидетельства о государственной регистрации права от 20.12.2013 серии 23-АМ N 465867, 465868; т. 1, л. д. 59, 60), ввиду чего вывод о нарушении законодательства о защите конкуренции, неверен. В четвертом абзаце пункта 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" (далее - постановление от 23.03.2012 N 15) указано, что в случаях, если прокурор обращается в арбитражный суд с исковым заявлением (заявлением) по делам, не предусмотренным федеральным законом, суд прекращает производство по делу применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 Кодекса.

В отзыве на кассационную жалобу прокурор просит оставить апелляционное постановление от 14.03.2017 без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения, считая выводы апелляционного суда соответствующими фактическим обстоятельствам дела и имеющимся доказательствам, отметив отсутствие оснований для применения пункта 1 части 1 статьи 150 Кодекса и прекращения производства по делу по мотиву неподведомственности. Субъектами спорных правоотношений по выдаче разрешения на реконструкцию объектов капитального строительства явились орган местного самоуправления и общество. Исходя из назначения строящихся объектов (гостиница и административное здание) оно связано с осуществлением застройщиком предпринимательской деятельности. Неопределенный круг граждан не может рассматриваться как участник спорных отношений, поскольку не является субъектом права и лишен возможности самостоятельного обращения в арбитражный суд. В силу пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе путем создания дискриминационных условий.

В судебном заседании представители общества и прокуратуры поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзыве; администрация разделяет позицию общества.

Изучив материалы дела, доводы, приведенные в кассационной жалобе и отзыве, выслушав процессуальных представителей, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела и установлено судами, общество является собственником объектов недвижимости (здания служебного корпуса площадью 501,6 кв. м (литера А) этажность 3, и котельной площадью 31,9 кв. м (литеры Ж, ж), этажность 1, что подтверждается свидетельствами о государственной регистрации права от 20.12.2013 серии 23-АМ N 465867, 465868.

По договору цессии от 29.12.2013 N 25-16/22-2013 (т. 1, л. д. 68) обществу переданы права и обязанности арендатора по договору аренды от 25.08.2005 N 7700000179 земельного участка, находящегося в федеральной собственности (кадастровый номер 23:37:1101002:0020, площадь 6421 кв. м), заключенному Территориальным управлением Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Краснодарскому краю и ФГУП "НЭМБЦ "Большой Утриш"" (т. 1, л. д. 61 - 63).

25 июля 2016 года администрация выдала обществу разрешение N 23-301000-803-2016 на строительство в целях реконструкции объектов, находящихся по адресу: Краснодарский край, город-курорт Анапа, с. Б. Утриш, ул. Лесная, 4.

Считая указанное разрешение недействительным, нарушающим положения градостроительного законодательства, прокурор обратился в арбитражный суд в порядке главы 24 Кодекса в защиту неопределенного круга лиц.

Законность постановления апелляционной инстанций проверяется, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

При определении подведомственности спора суд первой инстанции со ссылкой на положения статей 27, 29 и 198 Кодекса, прекратил производство по настоящему делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Кодекса. Отменяя указанный судебный акт, направляя дело на рассмотрение по существу в первую инстанцию, апелляционный суд исходил из отсутствия предусмотренных процессуальным законодательством оснований для прекращения производства по делу.

Коллегия арбитражного суда округа поддерживает позицию суда апелляционной инстанции с учетом следующего.

В силу пункта 1 части 1 статьи 22 Гражданского процессуального кодекса суды рассматривают и разрешают исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений. В силу части 3 статьи 22 данного Кодекса суды рассматривают и разрешают дела, предусмотренные частями первой и второй данной статьи, за исключением экономических споров и других дел, отнесенных федеральным конституционным законом и федеральным законом к ведению арбитражных судов.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 27 Кодекса арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 29 Кодекса арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Таким образом, критериями отнесения того или иного спора к подведомственности арбитражного суда является одновременное наличие таких оснований, как особый субъектный состав участников спора, а также экономический характер спора.

На основании части 1 статьи 198 Кодекса граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу части 1 статьи 52, части 2 статьи 198, части 2 статьи 201 Кодекса прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, если полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 45 Гражданского процессуального кодекса прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно пункту 2 статьи 34 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление по решению суда размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов.

К категории споров, возникающих из экологических правоотношений, абзац 3 пункта 30 постановления от 18.10.2012 относит дела по искам о возмещении вреда окружающей среде, об ограничении, приостановлении или прекращении деятельности, осуществляемой с нарушениями требований в области охраны окружающей среды и природопользования, в частности дела по искам о приостановлении размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов, дела по заявлениям прокуроров в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц и иные гражданские дела.

На основании пункта 4 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса для получения разрешения на строительство необходимо положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 данного Кодекса. Названная норма Градостроительного кодекса определяет, что не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением государственной экспертизы проектной документации, а также государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять, в том числе и на землях особо охраняемых природных территорий.

Отменяя определение от 11.01.2017 о прекращении производства по делу, апелляционный суд обоснованно исходил из того, что данный спор возник из административных правоотношений, связанных с нарушением порядка выдачи разрешения на строительство, заявление подано в соответствии с главой 24 Кодекса, прокурор оспаривает ненормативный правовой акт органа местного самоуправления (статья 198 Кодекса) как выданный в нарушение упомянутых норм Градостроительного кодекса.

О правомерности рассмотрения данной категории дел арбитражными судами, свидетельствует, в частности, определение Верховного Суда Российской Федерации от 19.06.2015 N 308-ЭС15-5381 по аналогичному спору.

Иные доводы кассационной жалобы касаются непосредственно существа спора и подлежат изучению в ходе рассмотрения дела на основании полного и всестороннего исследования всех обстоятельств и представленных доказательств.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены апелляционного постановления от 14.03.2017 (статья 288 Кодекса), кассационной инстанцией не установлено.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.03.2017 по делу N А32-37765/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

И.В. Сидорова

Судьи

В.Е. Епифанов А.И. Мещерин