Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 25 июля 2017 г. N Ф08-4705/17 по делу N А32-29749/2016

г. Краснодар

25 июля 2017 г.

Дело N А32-29749/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 20 июля 2017 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 25 июля 2017 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Мазуровой Н.С., судей Анциферова В.А. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Ника" (ОГРН 1022301979237) - Муравей Н.С. (доверенность от 13.07.2016), в отсутствие представителей органа, осуществляющего публичные полномочия - администрации муниципального образования город Краснодар (ОГРН 1022301606799), третьего лица - департамента муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар, извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе публично, посредством размещения сведений в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу администрации муниципального образования город Краснодар на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 09.01.2017 (судья Савин Р.Ю.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.04.2017 (судьи Смотрова Н.Н., Соловьева М.В., Сурмалян Г.А.) по делу N А32-29749/2016, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью "Ника" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к администрации муниципального образования город Краснодар (далее - администрация), в котором просило:

- признать незаконным выраженный в письме от 30.06.2016 N 19609.26 отказ администрации в предоставлении в аренду земельного участка площадью 700 кв. м (кадастровый номер 23:43:0137032:0001), расположенного по адресу:

г. Краснодар, Прикубанский внутригородской округ, ул. им. Федосеева Г.А., 37 (далее - земельный участок);

- обязать администрацию в течение месяца с момента вступления судебного акта в законную силу принять решение о предоставлении обществу спорного земельного участка в аренду;

- обязать администрацию в течение месяца с момента принятия решения изготовить и направить в адрес общества подписанный проект договора аренды земельного участка.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен департамент муниципальной собственности и городских земель администрации (далее - департамент муниципальной собственности; т. 1, л. д. 1, 2).

Решением от 09.01.2017, оставленным без изменения апелляционным постановлением от 05.04.2017, требования общества удовлетворены. Признан незаконным отказ администрации в предоставлении в аренду спорного земельного участка, выраженный в письме от 30.06.2016 N 19609.26, как не соответствующий Земельному кодексу Российской Федерации (далее - Земельный кодекс). На администрацию возложена обязанность в месячный срок с даты вступления судебного акта в законную силу направить в адрес общества подписанный проект договора аренды земельного участка с кадастровым номером 23:43:0137032:0001. С администрации в пользу общества взысканы расходы по уплате государственной пошлины в размере 6 тыс. рублей. Суды установили, что обществу на праве собственности принадлежит объект недвижимости (жилой дом), расположенный на спорном земельном участке, поэтому в силу пункта 1 статьи 39.20 Земельного кодекса заявитель имеет исключительное право на приобретение его в аренду. На основании договора аренды от 11.05.2004 N 4300012205 и соглашения о переуступке прав и обязанностей по договору аренды от 30.10.2007 общество являлось арендатором земельного участка с кадастровым номером 23:43:0137032:0001, предоставленного для индивидуального жилищного строительства. Отклоняя доводы администрации о нахождении испрашиваемого земельного участка за границами красных линий, суд указал, что земельный участок сформирован 05.04.2004, а объект недвижимости, принадлежащий обществу, поставлен на технический учет 12.02.2002, то есть до момента утверждения границ красных линий (постановление главы муниципального образования город Краснодар от 18.03.2009 N 815 "Об утверждении проекта планировки центральной части города Краснодара" (далее - постановление N 815)). Установление красных линий по границам уже сформированных для эксплуатации объектов недвижимости земельных участков нормами земельного и градостроительного законодательства не предусмотрено. В случае, если красные линии были изменены после начала строительства объекта недвижимости и этот объект выходит за пределы измененных красных линий, такое изменение противоречит действующему законодательству (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.07.2010 N 2438/10 по делу N А70-6379/2009). Отклоняя довод администрации о частичном нахождении спорного земельного участка на территории общего пользования, суд руководствовался правовой позицией Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 27.10.2009 N 11-В09-19, из которой следует, что запрет на приватизацию распространяется только на те участки, которые фактически относятся к землям общего пользования, то есть уже заняты площадями, скверами, пляжами и пр. Если же на участке расположен объект, принадлежащий частному лицу, такой участок территорией общего пользования не является и в том случае, если утвержденная в установленном порядке градостроительная документация предполагает размещение на этом месте дороги, площади или иного открытого для всеобщего доступа объекта. Довод администрации о том, что в соответствии с генеральным планом муниципального образования город Краснодар спорный земельный участок предназначен для размещения объекта местного значения, суды отклонили, поскольку из представленных в материалы дела доказательств не усматривается, что спорный земельный участок расположен на территории общего пользования.

В кассационной жалобе администрация просит отменить решение от 09.01.2017 и апелляционное постановление от 05.04.2017, принять новый судебный акт. Податель жалобы указывает, что согласно генеральному плану муниципального образования город Краснодар спорный земельный участок расположен на территории общего пользования. В соответствии с правовой позицией, приведенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.04.2011 N 15248/10 и определении Верховного Суда Российской Федерации от 24.09.2014 N 308-ЭС14-1974, земельный участок, который относится к землям (территориям) общего пользования, не может быть выделен из земель общего пользования и предоставлен в пользования конкретному лицу. Передача спорного земельного участка в аренду обществу противоречит нормам земельного и градостроительного законодательства, а также положениям утвержденного в установленном порядке генерального плана муниципального образования город Краснодар. С заявлением об оспаривании генерального плана в соответствующей части общество в суд не обращалось.

Общество представило письменный отзыв, в котором возражало против удовлетворения кассационной жалобы. В судебном заседании представитель заявителя полагал, что основания для отмены решения и постановления апелляционного суда отсутствуют.

В соответствии с частями 1 и 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс, Кодекс) кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее, а также соответствие выводов арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в нем доказательствам.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, выслушав в открытом судебном заседании представителя заявителя, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит обжалуемые судебные акты подлежащими отмене, с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела и установлено судами, 05.04.2004 в государственный кадастр недвижимости внесены сведения о земельном участке из земель населенных пунктов площадью 700 кв. м (кадастровый номер 23:43:0137032:0001), расположенном по адресу: г. Краснодар, Прикубанский внутригородской округ, ул. им. Федосеева Г.А., 37, с видом разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства (т. 1, л. д. 31 - 33).

Общество является собственником расположенного на спорном земельном участке объекта недвижимости (жилой дом общей площадью 547,2 кв. м). Земельный участок с кадастровым номером 23:43:0137032:0001 заявитель использовал на основании договора аренды от 11.05.2004 N 4300012205, заключенного на срок по 08.01.2009, а также соглашения о переуступке прав и обязанностей арендатора по договору аренду от 30.10.2007 (т.1, л. д. 12 - 17, 29 - 30, 110 - 111).

03 июня 2016 года общество через многофункциональный центр обратилось к главе администрации с заявлением, в котором просило предоставить спорный земельный участок в аренду (т. 1, л. д. 11).

В письме администрации от 30.06.2016 N 19609.26 приведен отказ в предоставлении участка в аренду, в том числе в связи с нахождением части испрашиваемого участка в границах территории общего пользования, предусмотренной генеральным планом муниципального образования города Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 26.01.2012 N 25 п. 15 (далее - генеральный план; т. 1, л. д. 8 - 10).

Общество, полагая отказ администрации, выраженный в письме от 30.06.2016 N 19609.26, не соответствующим закону и нарушающим принадлежащие ему права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, обратилось с заявлением в арбитражный суд.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

По смыслу статей 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Статьей 1 Земельного кодекса к числу основных принципов земельного законодательства отнесен принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому судьбе земельных участков следуют все прочно связанные с ними объекты, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.20 Земельного кодекса, действующей с 01 марта 2015 года, если иное не установлено данной статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

Согласно пункту 1 статьи 262 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс) под земельными участками общего пользования понимаются не закрытые для общего доступа земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, на которых граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка.

Пунктом 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) территории общего пользования определены как территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Исходя из содержания пункта 12 статьи 1 Градостроительного кодекса и статьи 262 Гражданского кодекса, перечень территорий общего пользования не является закрытым.

Пунктом 11 статьи 1 Градостроительного кодекса предусмотрено, что существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования обозначаются красными линиями.

В целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов, осуществляется подготовка документации по планировке территории (часть 1 статьи 41 Градостроительного кодекса).

Красные линии и линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур, включаются в основную часть проекта планировки территории, которая подлежит утверждению (подпункты "а", "б" пункта 1 части 3 статьи 42 Градостроительного кодекса), опубликованию в составе документации по планировке территории в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации (часть 16 статьи 45 Градостроительного кодекса).

По правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений, несет риск наступления последствий совершения или несовершения им процессуальных действий (статьи 9, 65 Арбитражного процессуального кодекса).

Судебные инстанции, удовлетворяя заявленные требования, исходили из того, что на момент постановки спорного земельного участка на кадастровый учет и предоставления его в аренду по договору от 11.05.2004 N 4300012205 для индивидуального жилищного строительства, он не относился к землям (территориям) общего пользования. Установление (изменение) красных линий с пересечением ими границ уже сформированных для эксплуатации объектов недвижимости земельных участков не предусмотрено (не допускается) нормами земельного и градостроительного законодательства. Доказательств расположения испрашиваемого земельного участка на территории общего пользования, администрация в материалы дела не представила (часть 5 статьи 200 Кодекса). При этом суд неоднократно предлагал указанному органу местного самоуправления представить соответствующую документацию в обоснование приводимых им возражений.

В то же время суды не учли следующее.

Статья 39.17 Земельного кодекса регламентирует порядок предоставления находящегося в публичной собственности земельного участка без проведения торгов.

Согласно пункту 5 статьи 39.17 Земельного кодекса в срок не более чем тридцать дней со дня поступления заявления о предоставлении земельного участка уполномоченный орган рассматривает поступившее заявление, проверяет наличие или отсутствие оснований, предусмотренных статьей 39.16 данного Кодекса.

Подпунктом 3 пункта 5 статьи 39.17 Земельного кодекса предусмотрено, что уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка при наличии хотя бы одного из оснований, перечисленных в статье 39.16 Земельного кодекса.

В данной статье в числе прочих приведены следующие основания для отказа в предоставлении публичного участка без проведения торгов:

- указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок является изъятым из оборота или ограниченным в обороте и его предоставление не допускается на праве, указанном в заявлении о предоставлении земельного участка (пункт 6);

- указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и (или) документацией по планировке территории предназначен для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения и с заявлением о предоставлении земельного участка обратилось лицо, не уполномоченное на строительство этих объектов (пункт 17).

В статье 9 Градостроительного кодекса указано, что документы территориального планирования подразделяются на документы территориального планирования Российской Федерации; документы территориального планирования субъектов Российской Федерации; документы территориального планирования муниципальных образований. Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Градостроительного кодекса территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Согласно статье 18 Градостроительного кодекса документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов.

Частью 3 статьи 23 Градостроительного кодекса предусмотрено, что генеральный план городского округа содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

Согласно части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса на указанных в пунктах 2 - 4 части 3 данной статьи картах отображаются, в том числе, планируемые для размещения автомобильные дороги местного значения; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения. К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт (часть 6 статьи 23 Градостроительного кодекса).

В силу части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса реализация документов территориального планирования осуществляется путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования; создания объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения на основании документации по планировке территории.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (статья 41 Градостроительного кодекса).

Статьей 42 Градостроительного кодекса предусмотрено, что подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории.

Согласно части 3 названной статьи основная часть проекта планировки территории включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются красные линии; границы существующих и планируемых элементов планировочной структуры; границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Проект планировки и проект красных линий, утвержденный отдельным документом в составе документации по планировке территорий, могут быть оспорены заинтересованными лицами в судебном порядке.

Статьей 35 Градостроительного кодекса установлено, что в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом (пункт 11), а также зоны особо охраняемых территорий.

Признавая необоснованными доводы администрации о наличии препятствий для предоставления спорного участка в аренду, суды исходили из отсутствия доказательств его фактического использования как территории общего пользования в общественных интересах.

В то же время в соответствии с позицией, приведенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 22.06.2017 по делу N 308-КГ17-2697 факт формирования земельного участка до утверждения соответствующего документа территориального планирования сам по себе не свидетельствует о незаконности отказа в предоставлении участка в соответствии со статьей 39.16 Земельного кодекса. Суд должен установить обстоятельства наличия (отсутствия) соответствующих ограничений путем истребования указанных документов от органов местного самоуправления, а также привлечь специалиста для получения соответствующих разъяснений.

Кроме того, исходя из системного толкования положений части 3 статьи 9, частей 9, 10 статьи 31, пункта 1 части 2 статьи 33, пункта 2 части 1 статьи 34, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса следует, что указанным законом установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования. (определение Верховного Суда Российской Федерации от 06.04.2017 N 32-АПГ17-1).

Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначение территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности (определение Верховного Суда Российской Федерации от 22.05.2017 N 56-АПГ17-7).

Таким образом, выводы судов о недоказанности факта нахождения части спорного земельного участка в границах территории общего пользования в соответствии с генеральным планом, нельзя признать обоснованными, соответствующими приведенным выше нормам права.

Исходя из содержания понятия территории общего пользования, данного в пункте 12 статьи 1 Градостроительного кодекса, и учитывая, что установление границ территорий общего пользования направлено на обеспечение публичных интересов, свободного доступа граждан к местам общего пользования и природным объектам, предназначенным для удовлетворения общественных интересов населения, границы такой территории (как существующие, так и планируемые) должны быть установлены в соответствии с требованиями градостроительного законодательства.

Установление границ территорий общего пользования в соответствии с частью 1 статьи 42 Градостроительного кодекса осуществляется при подготовке проектов планировки территории, основная часть которого включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются, в том числе красные линии (часть 3). Согласно части 6 статьи 43 Градостроительного кодекса на чертежах межевания территории отображаются также красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 этой статьи.

Суды надлежащим образом не проверили правомерность отказа администрации в предоставлении в аренду спорного земельного участка по основаниям, установленным в статье 39.16 Земельного кодекса, содержащиеся в судебных актах выводы сделаны без учета содержания документов территориального планирования (генерального плана, в том числе карты планируемого размещения объектов местного значения), без установления наличия и содержания документации по планировке территории.

Кроме того, в материалы дела представлено письмо департамента архитектуры и градостроительства администрации от 24.06.2016 N 29/8059, в котором указано, что спорный участок расположен в зоне территории общего пользования (т. 1, л. д. 85, 86). Данный документ надлежащей оценки не получил.

При таких обстоятельствах решение от 09.01.2017 и апелляционное постановление от 05.04.2017 не могут быть признаны законными, основанными на верном применении норм материального и процессуального права, а фактические обстоятельства, имеющие значение для дела - установленными посредством полного и всестороннего исследования доказательств (часть 3 статьи 15, статья 71, пункты 2, 3 части 4 статьи 170, пункт 12 части 2 статьи 271, пункт 3 части 1 статьи 287, части 1, 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса).

При новом рассмотрении дела суду необходимо устранить отмеченные недостатки, установить, входит ли спорный участок в границы территории общего пользования в соответствии с утвержденными документами территориального планирования, с учетом характера спорных правоотношений и подлежащего применению законодательства, установить и исследовать все существенные для его рассмотрения обстоятельства, дать надлежащую правовую оценку доводам участвующих в деле лиц, после чего разрешить спор с правильным применением норм материального и процессуального права.

Согласно абзацу 2 части 3 статьи 289 Кодекса при отмене судебного акта с передачей дела на новое рассмотрение вопрос о распределении судебных расходов разрешается судом, вновь рассматривающим дело, по правилам статьи 110 Кодекса.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 09.01.2017 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.04.2017 по делу N А32-29749/2016 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Н.С. Мазурова

Судьи

В.А. Анциферов А.И. Мещерин