Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 11 августа 2017 г. N Ф08-5431/17 по делу N А53-32071/2016

г. Краснодар

11 августа 2017 г.

Дело N А53-32071/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 08 августа 2017 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 11 августа 2017 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Андреевой Е.В., судей Илюшникова С.М. и Мацко Ю.В., при ведении протокола помощником судьи Кайдаш Е.Н., при участии в судебном заседании от заявителей: Департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики города Ростова-на-Дону (ИНН 6152000334, ОГРН 1026103273415) - Мурадян Н.С. (доверенность от 27.02.2017), администрации города Ростова-на-Дону - Янина В.В. (доверенность от 14.11.2016) и Гапоненко Р.В. (доверенность от 04.08.2017), от заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области - Корневой Е.Д. (доверенность от 10.01.2017), рассмотрев с использованием систем видеоконференцсвязи с Арбитражным судом Ростовской области кассационную жалобу Департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики города Ростова-на-Дону на решение Арбитражного суда Ростовской области от 01.02.2017 (судья Чернышева И.В.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.04.2017 (судьи Сулименко О.А., Гуденица Т.Г., Ефимова О.Ю.) по делу N А53-32071/2016, установил следующее.

Департамент жилищно-коммунального хозяйства и энергетики города Ростова-на-Дону (далее - департамент) и администрация города Ростова-на-Дону (далее - администрация) обратились в Арбитражный суд Ростовской области с самостоятельными заявлениями о признании незаконным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - управление) от 19.10.2016 N 18862/05.

Определением арбитражного суда от 30.01.2017 дела N А53-32071/2016 и N А53-794/2017 по ходатайству администрации объединены в одно производство с присвоением делу N А53-32071/2016.

Решением суда от 01.02.2017, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 27.04.2017, в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебные акты мотивированы тем, что администрация не вправе устанавливать нормативы в сфере охраны окружающей природной среды и нормативы допустимого воздействия на нее.

В кассационной жалобе департамент просит отменить судебные акты. По мнению подателя жалобы, управление не доказало, что действия департамента приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. При этом установленные генеральной схемой очистки территории города Ростова-на-Дону, утвержденной постановлением администрации от 09.06.2014 N 645 (далее - генеральная схема) нормы накопления рассчитывались в соответствии с рекомендациями по определению норм накопления твердых бытовых отходов для городов РСФСР, утвержденных Министерством жилищно-коммунального хозяйства РСФСР от 09.03.1982, по результатам натурных замеров. Временные дифференцированные нормативы накопления твердых коммунальных отходов определены постановлением министерства жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области от 28.07.2016 N 8.

В отзывах на кассационную жалобу администрация просит жалобу удовлетворить, управление просит оставить судебные акты без изменения, указывая на их законность и обоснованность.

В судебном заседании представитель департамента поддержал доводы жалобы, представители администрации и представитель управления поддержали доводы отзывов.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, ТСЖ "Черное золото" направило в управление обращение о необоснованном увеличении стоимости за услугу по сбору, транспортировке и размещению твердых отходов производства и потребления для многоквартирных домов, а именно: с 01.03.2015 плата за указание услуги увеличена на 40% с 2,2 рублей до 3,14 рублей за квадратный метр общей площади в месяц со ссылкой на увеличение нормы накопления отходов, рекомендованной генеральной схемой с 245 кг до 350 кг отходов на одного человека в год. По результатам рассмотрения обращения управление выдало администрации предупреждение от 19.10.2016 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки антимонопольного законодательства со сроком исполнения до 22.11.2016. Согласно предупреждению администрации предложено прекратить незаконные действия путем отмены постановления администрации от 09.06.2014 N 645 "Об утверждении генеральной схемы очистки территории города Ростова-на-Дону" в части, устанавливающей нормативы накопления твердых отходов производства и потребления для жителей города Ростова-на-Дону.

Департамент и администрация, считая, что указанным предупреждением непосредственно затрагиваются права органа местного самоуправления на осуществление полномочий в области обращения с отходами, обратились в арбитражный суд. Отказывая в удовлетворении заявлений, суды правомерно руководствовались следующим.

В силу пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 8 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

На основании части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение). В соответствии с частью 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 данной статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Закона о защите конкуренции. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Закона о защите конкуренции без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается. Согласно части 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

В силу пункта 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. В соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального образования относится организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа. Согласно Закону N 131-ФЗ организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов относится к вопросам местного значения муниципального района, а организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора относится к вопросам местного значения поселения.

Пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ) установлено, что правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется данным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами. Пунктом 3 статьи 8 Закона N 89-ФЗ предусмотрено, что к полномочиям органа местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих городских округов. Вместе с тем, полномочиями по утверждению нормативов образования твердых бытовых отходов от предприятий, учреждений и организаций органы местного самоуправления городских округов не обладают, поскольку законодателем полномочиями по установлению нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне, наделены органы государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 6 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", далее - Закон N 7-ФЗ). Согласно пункту 3 статьи 18 Закона N 89-ФЗ индивидуальные предприниматели и юридические лица, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, в которых должны учитываться особенности объемов образующихся отходов. Исполнение указанной обязанности обеспечено тем, что отсутствие проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, наличие которых необходимо в силу части 3 статьи 18 Закона N 89-ФЗ, образует в действиях лиц, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами, состав административного правонарушения и влечет соответственно административную ответственность.

Согласно статьям 1 и 6 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическим благополучии населения" принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, контроль за их исполнением относятся к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. В силу статьи 5 Закона N 7-ФЗ установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации. Частью 3 статьи Закона N 7-ФЗ, к вопросам местного значения городского округа относятся организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа и организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Таким образом, суды пришли к обоснованному выводу, что полномочия органа местного самоуправления городских округов по изданию нормативных правовых актов ограничиваются вопросами организации мероприятий по охране окружающей природной среды в границах городского округа и организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

В силу статьи 1 Закона N 89-ФЗ накопление отходов (временное складирование отходов на срок не более чем шесть месяцев) должно производиться в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Таким образом, законодатель установил, что при временном складировании отходов должны соблюдаться соответствующие экологические и санитарные требования, к числу которых не относится установление именно норм накопления отходов.

Суды установили, что приложением к постановлению от 09.06.2014 N 645 установлены объемы образующихся твердых бытовых и крупногабаритных отходов в виде среднегодовой нормы накопления на единицу измерения (один квадратный метр), и указанные нормы подпадают под понятие нормативов образования отходов, данное в статье 1 Закона N 89-ФЗ.

Исходя из вышеизложенного суды, пришли к обоснованному выводу, что администрация г. Ростова-на-Дону при установлении норм накоплений ТБО превысила свои полномочия.

При этом суды обоснованно указали, что поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Отклоняя доводы заявителей, суды также обоснованно исходили из того, что антимонопольным органом установлено, что принятие Генеральной схемы очистки территорий города Ростова-на-Дону привело или могло привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции; так, нормативы накопления использованы хозяйствующими субъектами при определении стоимости услуг.

При указанных обстоятельствах суды правомерно отказали департаменту и администрации в удовлетворении заявлений.

Доводы кассационной жалобы не основаны на нормах права, направлены на переоценку доказательств, которые суды оценили с соблюдением норм главы 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и в силу статей 286 и 287 Кодекса подлежат отклонению. Нормы права при рассмотрении дела применены правильно, нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебных актов (статья 288 Кодекса), не установлены. При таких обстоятельствах основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 01.02.2017 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.04.2017 по делу N А53-32071/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Е.В. Андреева

Судьи

С.М. Илюшников Ю.В. Мацко