Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 26 сентября 2017 г. N Ф08-6713/17 по делу N А53-31846/2016

г. Краснодар

26 сентября 2017 г.

Дело N А53-31846/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 19 сентября 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 26 сентября 2017 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Волкова Я.Е. и Мещерина А.И. при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Епифановым М.В., при организации видеоконференц-связи Арбитражным судом Ростовской области в составе судьи Пименова С.В., при участии в судебном заседании заявителя - индивидуального предпринимателя Гончарова Александра Николаевича (ИНН 615500008610, ОГРНИП 304615525100142), а также при участии путем использования систем видеоконференцсвязи от органа, осуществляющего публичные полномочия, - департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону (ИНН 6164045474, ОГРН 1026103292380) - Чернявцевой И.В. (доверенность от 26.12.2016), от третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Аржаной К.А. и Ганженко Н.М. - Приваловой Т.В. (доверенности от 29.12.2016), рассмотрев кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Гончарова Александра Николаевича на решение Арбитражного суда Ростовской области от 30.01.2017 (судья Чернышева И.В.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.06.2017 (судьи Сурмалян Г.А., Смотрова Н.Н., Соловьева М.В.) по делу N А53-31846/2016, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Гончаров Александр Николаевич (далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к департаменту архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону (далее - департамент) о признании недействительным разрешения от 29.07.2016 N 61-310-889301-2016 на строительство офисного здания с магазином на земельном участке общей площадью 873 кв. м с кадастровым номером 61:44:0060815:362, расположенного по адресу: проспект Стачки, д. 65, в г. Ростове-на-Дону (далее - земельный участок с кадастровым номером 61:44:0060815:362).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены собственники земельного участка с кадастровым номером 61:44:0060815:362 Аржаная Кнарик Авдеевна и Ганженко Нина Михайловна (далее - физические лица, застройщики).

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 30.01.2017, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.06.2017, в удовлетворении заявления отказано со следующей мотивировкой.

В целях получения разрешения на строительство физические лица представили в департамент полный пакет необходимых для этого документов, в том числе специальные технические условия, согласованные Управлением надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Ростовской области. Применение специальных технических условий при проектировании противопожарных мероприятий допускается при необходимости отступления от нормативных требований к надежности и безопасности зданий. Департамент не обладает полномочиями по оценке и экспертизе специальных технических условий, согласованных компетентным органом. Нарушения правил землепользования и застройки при выдаче физическим лицам разрешения на строительство не выявлены. У департамента не было правовых оснований для отказа в выдаче такого разрешения. Предполагаемое отрицательное влияние возводимого физическими лицами здания на инсоляцию помещений в принадлежащем предпринимателю здании объективно не свидетельствует о нарушении прав и интересов последнего. Предприниматель сам нарушил минимальные отступы от границ своего земельного участка (вместо установленных 3 м, отступил на 1,2 м).

Предприниматель обжаловал решение Арбитражного суда Ростовской области от 30.01.2017 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.06.2017 в порядке, определенном нормами главы 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс), приведя следующие основания проверки законности судебных актов судов первой и апелляционной инстанций. Суды первой и апелляционной инстанций не исследовали и не оценивали поданное в департамент заявление застройщиков о выдаче разрешения на строительство и приложенные к нему документы. Ссылки на свидетельские показания о подаче застройщиками в департамент названного заявления в рассматриваемом случае недопустимы. Специальные технические условия на проектирование мероприятий по обеспечению пожарной безопасности административного здания со встроенным кафе не позволяют сократить противопожарные разрывы между соседними зданиями. Специальные технические условия для проекта одного разработчика (общество с ограниченной ответственностью "Арх-проект 21") неприменимы к проекту другого разработчика (общество с ограниченной ответственностью "Консультационный центр"). Представление специальных технических условий не обязательно для выдачи разрешения на строительство. Новые специальные технические условия были разработаны по заявке физических лиц уже в ходе судебного разбирательства. Возводимое застройщиками здание не является уникальным, в отношении него не должны разрабатываться специальные технические условия. Управление надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Ростовской области вышло за пределы своих полномочий. Специальные технические условия согласовываются только для объектов, в отношении которых отсутствуют нормативно установленные требования пожарной безопасности.

У департамента отсутствовали препятствия для соблюдения установленных противопожарных разрывов. Приведенная апелляционным судом практика Верховного суда Российской Федерации касается иных обстоятельств (для автозаправочных станций законодательством допускается уменьшать противопожарные разрывы, а для административных зданий нет). Здание предпринимателя не оборудовано автоматической установкой пожаротушения, согласия на оборудование своего здания данной установкой он не давал. Суд апелляционной инстанции незаконно принял дополнительные доказательства (три варианта специальных технических условий). Документы, представленные застройщиками в департамент, не соответствуют выданному разрешению на строительство. Обстоятельства, связанные с законностью возведения предпринимателем своего здания, в рамках настоящего дела не устанавливались. Детальное обоснование необходимости разработки специальных технических условий от уполномоченного органа не истребовано. Несоблюдение застройщиками противопожарных разрывов, норм инсоляции и аэрации при строительстве административного здания ограничивает предпринимателя в использовании принадлежащего ему здания. К одной из сторон возведенного административного здания не обеспечен подъезд специальной пожарной техники, а само здание не оборудовано комплексом противопожарной защиты (противодымная защита, внутренний противопожарный водопровод и автоматическое пожаротушение и так далее). Оборудование своего здания автоматической установкой пожаротушения для предпринимателя финансово затруднительно. Нарушения в области пожарной безопасности создают дополнительные пожарные риски и влекут для предпринимателя как собственника и арендодателя дополнительные расходы.

В отзыве на кассационную жалобу физические лица выразили мнение об отсутствии оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, заслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит решение Арбитражного суда Ростовской области от 30.01.2017 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.06.2017 подлежащими отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что предприниматель является собственником земельного участка площадью 344 кв. м с кадастровым номером 61:44:0060815:13, расположенного по адресу: Ростовская область, г. Ростов-на-Дону, Железнодорожный район, пр. Стачки, 63, и возведенного на нем трехэтажного нежилого здания (литера Ш) площадью 801,4 кв. м (далее - земельный участок с кадастровым номером 61:44:0060815:13, нежилое здание). Земельный участок с кадастровым номером 61:44:0060815:13 является смежным с земельным участком с кадастровым номером 61:44:0060815:362.

Физические лица являются собственниками земельного участка с кадастровым номером 61:44:0060815:362. В целях получения муниципальной услуги по выдаче разрешения на строительство физические лица обратились в департамент с соответствующим заявлением, приложив к нему изготовленный обществом с ограниченной ответственностью "Консультационный центр" проект административного здания, свидетельство от 09.12.2015 о государственной регистрации права собственности физических лиц на земельный участок с кадастровым номером 61:44:0060815:362, соответствующую кадастровую выписку, градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 61:44:0060815:362, согласования строительства с областным министерством культуры, дирекцией по строительству объектов транспортной инфраструктуры, департаментом автомобильных дорог, ЮМТУ Росавиации, Международным Аэропортом Ростов-на-Дону, ПАО "Роствертол" и войсковой частью 414907, техническое заключение по результатам инженерно-геологических работ, договоры с энергоснабжающими организациями с соответствующими техническими условиями на технологическое подключение.

К своему заявлению застройщики также приложили разработанные обществом с ограниченной ответственностью "Противопожарный центр" и согласованные Управлением надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Ростовской области 13.11.2013 специальные технические условия, допускающие сокращение нормативно установленных минимальных расстояний между проектируемым административным зданием и существующими зданиями жилого и нежилого назначения, расположенными на смежных земельных участках от 2,20 м до 4,40 м. В департамент также представлены повторно разработанные обществом с ограниченной ответственностью "Противопожарный центр" и согласованные Управлением надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Ростовской области 21.06.2016 аналогичные ранее предоставленным специальные технические условия. Первые были изготовлены для проекта общества с ограниченной ответственностью "Арх-проект 21", а повторные - для проекта общества с ограниченной ответственностью "Консультационный центр". По результатам рассмотрения заявления и приложенных к нему документов департамент выдал физическим лицам разрешение от 29.07.2016 N 61-310-889301-2016 на строительство офисного здания с магазином на земельном участке с кадастровым номером 61:44:0060815:362 со сроком действия до 01.03.2017.

Главное управление МЧС России по Ростовской области представило суду апелляционной инстанции пояснения о том, что, поскольку свод правил, которым установлены противопожарные расстояния между общественными зданиями, не включен в утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации перечень национальных стандартов и сводов правил, в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение технического регламента о безопасности зданий и сооружений, для проектируемого физическими лицами административного здания и эксплуатируемого предпринимателем здания нормативные требования пожарной безопасности считаются отсутствующими, что потребовало разработки специальных технических условий. При предоставлении государственной услуги по согласованию специальных технических условий территориальные органы МЧС России руководствуются приказом МЧС России об утверждении соответствующего административного регламента.

Не добившись в административном порядке приостановления осуществляемого физическими лицами строительства административного здания на земельном участке с кадастровым номером 61:44:0060815:362, полагая, что строительство ведется с нарушением правил землепользования и застройки, строительных и санитарных норм и правил, требований пожарной безопасности, в ущерб прав смежного землепользователя, предприниматель обратился в арбитражный суд.

Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

Положениями главы 24 Арбитражного процессуального кодекса установлено, что удовлетворение требования о признании ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным, а его или должностного лица решения, действия (бездействия) - незаконным (далее - оспариваемые акты, органы) возможно при установлении несоответствия оспариваемых актов закону или иному нормативному правовому акту и нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 4 статьи 200). Обязанность доказывания соответствия оспариваемых актов закону или иному нормативному правовому акту, законности их принятия (совершения), наличия у органов соответствующих надлежащих полномочий, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия (совершения) оспариваемых актов, возлагается на принявшие (совершившие) их органы (статья 65, часть 5 статьи 200).

Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) одной из целей разработки правил землепользования и застройки названо обеспечение прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Правила землепользования и застройки включают в себя градостроительные регламенты, в которых указываются, в том числе предельные параметры разрешенного строительства (статья 30). В числе таких параметров названы минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, за пределами которых их строительство запрещено, и максимальный процент застройки в границах земельного участка. Если названные предельные параметры не устанавливаются, то непосредственно в градостроительном регламенте должно быть указано, что они не подлежат установлению (статья 38).

За разрешением на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства вправе обратиться правообладатель земельного участка, размеры которого меньше установленных минимальных размеров либо конфигурация, инженерно-геологические или иные характеристики которого неблагоприятны для застройки. Отклонение от предельных параметров разрешенного строительства разрешается только при соблюдении требований технических регламентов. Получению такого разрешения предшествуют обращение заинтересованного лица в комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки, обсуждение этого вопроса на публичных слушаниях, подготовка рекомендаций о предоставлении такого разрешения, принятие главой местной администрации соответствующего решения (статья 40). Разрешение на строительство подтверждает соответствие проектной документации требованиям градостроительного регламента, а также допустимость размещения объекта на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого участка и существующими ограничениями. В числе документов, прилагаемых застройщиком к заявлению о выдаче разрешения на строительство, названы включенная в проектную документацию схема планировочной организации земельного участка, соответствующая информации градостроительного плана, с обозначением места размещения объекта капитального строительства и разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства (если застройщику оно предоставлено). Отсутствие какого-либо из названных документов влечет отказ в выдаче разрешения на строительство (статья 51).

Статьей 20 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) установлено, что нормативное правовое регулирование в области пожарной безопасности представляет собой принятие органами государственной власти нормативных правовых актов, направленных на регулирование общественных отношений, связанных с обеспечением пожарной безопасности, а техническое регулирование в области пожарной безопасности осуществляется в порядке, установленном законодательством о техническом регулировании в области пожарной безопасности. Для объектов защиты, в отношении которых отсутствуют требования пожарной безопасности, установленные нормативными правовыми актами и нормативными документами по пожарной безопасности, разрабатываются специальные технические условия, отражающие специфику обеспечения указанных объектов пожарной безопасности и содержащие комплекс необходимых инженерно-технических и организационных мероприятий по обеспечению их пожарной безопасности, подлежащие согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области пожарной безопасности.

Федеральным законом от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ) к нормативным документам по пожарной безопасности отнесены национальные стандарты и своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований названного закона (часть 3 статьи 4). Для зданий, для которых отсутствуют нормативные требования пожарной безопасности, должны быть разработаны специальные технические условия, отражающие специфику обеспечения их пожарной безопасности и содержащие комплекс необходимых инженерно-технических и организационных мероприятий по обеспечению пожарной безопасности (часть 2 статьи 78). Проектирование зданий должно осуществляться с учетом того, что конструктивные, объемно-планировочные и инженерно-технические решения зданий должны обеспечить нераспространение пожара на соседние здания и сооружения (пункт 5 части 1 статьи 80).

Федеральный закон от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее - Закон N 384-ФЗ) устанавливает минимально необходимые требования к зданиям и сооружениям в том числе требования пожарной безопасности (пункт 2 части 6 статьи 3). Правительство Российской Федерации утверждает перечень национальных стандартов и сводов правил (далее - стандарты и своды правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований закона. Такие стандарты и своды правил являются обязательными для применения, за исключением случаев осуществления проектирования и строительства в соответствии со специальными техническими условиями. Последние разрабатываются в случае необходимости отступления от установленных вышеназванными стандартами и сводами правил требований, их недостаточности или отсутствии (части 1, 4, 8 статьи 6). Здание должно быть спроектировано и построено таким образом, чтобы в случае возникновения пожара, в том числе обеспечивалось нераспространение пожара на соседние здания и сооружения (пункт 3 статьи 8). Для обеспечения пожарной безопасности здания в проектной документации со ссылками на требования стандартов и сводов правил или специальных технических условий должен быть обоснован противопожарный разрыв или расстояние от проектируемого здания или сооружения до ближайшего здания, сооружения (часть 6 статьи 15, пункт 1 статьи 17).

Предоставление государственной услуги по согласованию специальных технических условий для объектов, в отношении которых отсутствуют требования пожарной безопасности, установленные нормативными правовыми актами и нормативными документами по пожарной безопасности, отражающих специфику обеспечения их пожарной безопасности и содержащих комплекс необходимых инженерно-технических и организационных мероприятий по обеспечению их пожарной безопасности отнесено исключительно к компетенции МЧС России (пункт 8 приказа МЧС России от 28.11.2011 N 710).

Приказом МЧС России от 24.04.2013 N 288 утвержден и введен в действие с 29.07.2013 свод правил СП 4.13130 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям", в пункте 4.3 которого приведены противопожарные расстояния между жилыми и общественными зданиями, а также между жилыми, общественными зданиями и вспомогательными зданиями и сооружениями производственного, складского и технического назначения в зависимости от степени огнестойкости и класса их конструктивной пожарной опасности. Для проектируемого административного здания со встроенным кафе II степени огнестойкости С0 класса конструктивной пожарной опасности минимальное противопожарное расстояние установлено равным 6 м. Свод правил СП 4.13130 отсутствует в утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2014 N 1521 Перечне национальных стандартов и сводов правил, в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Закона N 384-ФЗ.

Принимая обжалуемые судебные акты, суды первой и апелляционной инстанций не установили требования градостроительного регламента для данной территориальной зоны, наличие (отсутствие) в нем указания на то, что предельные параметры разрешенного строительства не подлежат установлению (статья 38 Градостроительного кодекса). В градостроительном плане земельного участка с кадастровым номером 61:44:0060815:362, который должен отражать положения градостроительного регламента, указано на то, что расстояния от строящегося объекта до существующих объектов, расположенных на смежных земельных участках, а также отступ застройки от границы, разделяющей смежные земельные участки, определяются техническим регламентом о требованиях пожарной безопасности. Свод правил СП 4.13130, в силу части 3 статьи 4 Закона N 123-ФЗ, является нормативным документом по пожарной безопасности, несмотря на то, что содержащиеся в нем требования пожарной безопасности применяются на добровольной основе, а сам свод правил не включен в утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2014 N 1521 перечень. Разработка и согласование специальных технических условий осуществлены застройщиками в целях обоснования отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, установленных правилами землепользования и застройки. В материалах дела отсутствуют доказательства осуществления физическими лицами и органами местного самоуправления установленной законодательством о градостроительной деятельности процедуры выдачи разрешения на отклонение от таких параметров, обеспечивающей соблюдение прав и законных интересов смежных землепользователей. Согласование уполномоченным органом специальных технических условий, предусматривающих отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, не исключали необходимость соблюдения процедуры выдачи разрешения на названные отклонения. Судами не установлена возможность (отсутствие таковой) осуществления предусмотренного специальными техническими условиями комплекса необходимых инженерно-технических и организационных мероприятий по обеспечению пожарной безопасности зданий, находящихся на смежных земельных участках, в одностороннем порядке только одним из землепользователей. Содержащиеся в обжалуемых судебных актах выводы о том, что в целях получения разрешения на строительство физические лица представили в департамент полный пакет необходимых для этого документов, что у департамента отсутствовали основания для отказа в выдаче физическим лицам разрешения на строительство, об отсутствии нарушений правил землепользования и застройки при выдаче физическим лицам разрешения на строительство, об отсутствии отрицательного влияния возводимого физическими лицами здания на права и интересы предпринимателя, также нарушившего минимальные отступы от границ своего земельного участка, не могут быть признаны соответствующими установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Суд кассационной инстанции в этом случае уполномочен на отмену решения суда первой инстанции и постановления суда апелляционной инстанции и направление дела на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, решение, постановление которого отменено. Направление дела на новое рассмотрение обусловлено необходимостью принятия находящегося вне компетенции суда кассационной инстанции комплекса процессуальных мер, направленных на установление дополнительных обстоятельств и оценки представленных доказательств (статья 287 Арбитражного процессуального кодекса).

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенные указания суда кассационной инстанции, в силу статьи 289 Арбитражного процессуального кодекса обязательные для арбитражного суда, вновь рассматривающего дело, устранить выявленные недостатки, установить дополнительные обстоятельства, после чего принять законное и обоснованное решение.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 30.01.2017 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.06.2017 по делу N А53-31846/2016 отменить.

Дело N А53-31846/2016 направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ростовской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

В.А. Анциферов

Судьи

Я.Е. Волков А.И. Мещерин