Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 2 октября 2017 г. N Ф08-6929/17 по делу N А53-35484/2016

г. Краснодар

02 октября 2017 г.

Дело N А53-35484/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 26 сентября 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 02 октября 2017 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Дорогиной Т.Н., судей Драбо Т.Н. и Черных Л.А., при участии в судебном заседании от заявителя - Департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону (ИНН 6164078938, ОГРН 1023103294403) - Зусиковой Н.А. (доверенность от 25.09.2017), Волнянского Д.И. (доверенность от 20.09.2017), Дородницыной Т.А. (доверенность от 20.06.2017), Широбоковой Е.В. (доверенность от 09.01.2017), Атояна В.А. (доверенность от 22.12.2016), от заинтересованного лица - Управления Федерального казначейства Ростовской области - Булаевой В.А. (доверенность от 20.12.2016), рассмотрев кассационную жалобу Управления Федерального казначейства Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области от 25.04.2017 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.06.2017 по делу N А53-35484/2016, установил следующее.

Департамент автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону (далее - департамент) обратился в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к управлению Федерального казначейства Ростовской области (далее - управление) о признании недействительным пункта 1 предписания управления N 58-23-09/23-15 от 18.11.2016 (с учетом принятого судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации уточнения первоначально заявленных требований).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 25.04.2017, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.06.2017, заявленные требования удовлетворены, признан недействительным 1 пункт предписания управления. Судебные акты мотивированы тем, что департамент, направив выделенные денежные средства на разработку рабочей документации, не допустил нецелевого расходования средств федерального бюджета.

В своей кассационной жалобе управление ссылается на вынесение обжалуемых судебных актов с нарушением норм материального права, выводы суда по указанным обстоятельствам считает ошибочными. Правовым основанием предоставления бюджетных средств является Соглашение, которым средства федерального бюджета выделялись непосредственно на строительство магистральной улицы общегородского значения Южный проезд - улица Левобережная, а не на разработку рабочей документации. Строительство магистральной улицы осуществлялось поэтапно. Сметная документация, проектная документация и технические задания уже были разработаны, утверждены и оплачены в 2012 году. Возводимый объект является линейным, для строительства которого не предусматривается разработка рабочей документации. Поэтому департамент, направивший средства на разработку рабочей документации, допустил нецелевое использование бюджетных средств. Кроме того, в материалах дела, как и в других общедоступных источниках, отсутствует письмо Федерального дорожного агентства от 30.01.2017 N 01-25/2471, на которое ссылаются суды. По мнению подателя жалобы, в случае если можно однозначно определить на какую статью, подстатыо КОСГУ необходимо отнести осуществляемые расходы, но участником бюджетного процесса расходы были отнесены на другую статью, подстатыо КОСГУ, данное нарушение является нецелевым использованием бюджетных средств. Вместе с тем, данные обстоятельства суды также не учли при вынесении судебных актов, как не учли и тот факт, что заявитель не отрицает что при планировании и расходовании средств на разработку рабочей документации по статье КОСГУ, департамент допустил нарушение порядка применения бюджетной классификации.

В отзыве на кассационную жалобу департамент ссылается на законность и обоснованность принятых по делу судебных актов. В удовлетворении кассационной жалобы просит отказать, оставив решение и постановление судебных инстанций без изменения.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва, выслушав представителей участвующих в деле лиц, проверив законность судебных актов, считает, что кассационная жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, 20.06.2013 постановлением Правительства Российской Федерации N 518 утверждена "Программа подготовки к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу" (далее - Программа подготовки).

Пунктом 194 Программы подготовки запланировано мероприятие строительство магистральной улицы общегородского значения Южный подъезд - улица Левобережная, обеспечивающий подъезд к стадиону, определены: исполнитель - Правительство Ростовской области, источник финансирования - бюджет субъекта Российской Федерации с со финансированием федерального бюджета.

18 декабря 2014 года Федеральное дорожное агентство и Правительство Ростовской области (далее - Правительство области) в целях реализации Программы подготовки заключили Соглашение от 18.12.2014 N 48/42-С-З "О предоставлении в 2014 году субсидий из федерального бюджета бюджету Ростовской области на строительство и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования в рамках реализации подпрограммы "Автомобильные дороги" федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010 - 2020 годы)" (далее -федеральное соглашение).

В соответствии с пунктом 2.2.4 федерального соглашения Правительство области обеспечивает утверждение проектной документации и результатов инженерных изысканий мероприятий на строительство и реконструкцию автомобильных дорог, разработку и проведение государственной экспертизы (в случае если проведение экспертизы в соответствии с законодательством Российской Федерации является обязательным) без использования субсидии, утверждает титульные списки на объекты, включенные в перечень, с предоставлением копий этих документов в Федеральное дорожное агентство.

Согласно пункту 1.5 федерального соглашения получателем средств федерального бюджета является Министерство транспорта Ростовской области (далее - министерство).

02 апреля 2015 года между министерство и Администрация города Ростова-на-Дону (далее - администрация) во исполнение федерального соглашения заключили соглашение N 37-К "О направлении в бюджет города Ростова-на-Дону Ростовской области в 2015 году субсидий для со финансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения на строительство и реконструкцию, включая разработку проектной документации, межпоселковых, внутригородских, внутрипоселковых автомобильных дорог и тротуаров" (далее - соглашение N 37-К).

В соответствии с пунктом 2.2.8 соглашения N 37-К полномочия по выполнению функции муниципального заказчика осуществляются через уполномоченную структуру администрации - департамент, которому предписано разместить заказы и заключить муниципальные контракты па выполнение работ по строительству и реконструкции, включая разработку проектной документации, по объектам, указанным в Перечне (пункт 2.2.9 соглашения N 37-К).

10 декабря 2014 года департамент (заказчик) и ООО "РостовАвтоДорСтрой" (подрядчик) в целях реализации соглашения N 37-К заключили муниципальный контракт N 0358300381614000160 на выполнение в соответствии с утвержденной сметной документацией, проектной документацией, техническим заданием работ по строительству магистральной улицы общегородского значения от Южного подъезда до улицы Левобережная (далее - контракт). Общая сумма контракта составляет 2 967 179 182 рублей, в том числе: строительные работы - 2 906 895 582 рублей; утилизация мусора - 60 283 600 рублей По условиям контракта подрядчик кроме строительно-монтажных работ выполняет разработку рабочей документации.

В соответствии с Перечнем объектов строительства (реконструкции) автомобильных дорог общего пользования регионального, межмуниципального и местного значения (приложение N 1 к соглашению N 37-К) департамент должен произвести строительство магистральной улицы общегородского значения от Южного подъезда до улицы Левобережной в том числе строительство, авторский надзор, строительный контроль, предусмотрены компенсационные затраты, плата за землю при изъятии (выкупе) земельного участка, финансирование непредвиденных работ и затрат.

При этом департамент должен произвести разработку проектной документации по иным объектам строительства и реконструкции в общей сумме 70 181,900 тыс. рублей, в том числе за счет субсидий из областного бюджета 49 753,900 тыс. рублей, за счет местного бюджета - 20 428,000 тыс. рублей.

Согласно актам о приемке выполненных работ (ф. КС-2) от 22.04.2015 N 1/5, 26.05.2015. N2/1, 30.07.2015 N3/22 и 28.10.2015 N7/11, а также справкам о стоимости выполненных работ (ф. КС-3) от 22.04.2015 N 1, 26.05.2015 N 2, 30.07.2015 N 3 и 28.10.2015 N 7, разработка рабочей документации выполнена и принята к учету департаментом в сумме 128 818,270 тыс. рублей.

Оплата данных работ произведена в 2015 году полностью, в том числе: за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в сумме 122 377,357 тыс. рублей; за счет межбюджетных трансфертов из бюджета Ростовской области в сумме 3 993,366 тыс. рублей; за счет средств бюджета города Ростова-на-Дону в сумме 2 147,547 тыс. рублей.

Оплата за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета произведена согласно платежным поручениям от 10.06.2015 N 276557, 24.06.15г. N 535517, от 28.08.2015 N 173708, от 02.12.2015 N 670910 по следующим кодам бюджетной классификации: главе 918; разделу, подразделу 0409, целевой статье 1725195, виду расхода 414, предметной подстатье 310 "Увеличение стоимости основных средств".

В период с 01.09.2016 по 13.09.2016 управление на основании письма Федерального казначейства, доведенного письмом от 04.07.2016 N 18-01-06/2, и в соответствии с приказом управления от 31.08.2016 N 853 провело выездную проверку соблюдения департаментом условий предоставления и использования средств федерального бюджета на реализацию мероприятий подпрограммы "Автомобильные дороги" Федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы".

04 октября 2016 года по итогам проверки управление составило акт проверки, в котором зафиксировало выявление нецелевое использование департаментом денежных средств федерального бюджета, полученных им в 2015 году по КБК 918.0409.1725195.414.310 в сумме 122 377 357 рублей.

18 ноября 2016 года управление департаменту по итогам проверки выдало предписание N 58-2309/23-15, в пункте 1 которого зафиксировало нарушение статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс), пункта 2.2.4 федерального соглашения, соглашение N 37-К, пункта 3.1.1 контракта, Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утверждённых приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.07.2013 N 65н (далее - Указание N 65н): "денежные средства федерального бюджета, полученные департаментом в 2015 году по КБК 918.0409.1725195.414.310, использованы на цели, не соответствующие условиям их получения, а именно: на проектно-изыскательские работы, что является нецелевым использованием средств федерального бюджета". В части данного нарушения управление предписало департаменту обеспечить возмещение в доход федерального бюджета сумму средств, использованных не по целевому назначению в размере 122 377 357 рублей в срок до 30.12.2016 (т. 1, л.д. 39-43).

Не согласившись с предписанием в указанной части, департамент обжаловал его в

арбитражный суд.

Исходя из положений статей 198 - 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для признания незаконными действий (акта) должностных лиц органа государственной власти необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствия оспариваемых действий (акта) закону и нарушение ими прав и законных интересов заявителя по делу.

В силу статьи 28 Бюджетного кодекса бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств. В соответствии со статьей 38 Кодекса в основу исполнения денежных средств заложен принцип адресного и целевого их расходования, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Согласно части 1 статьи 158 Бюджетного кодекса главный распорядитель бюджетных средств обладает, в том числе, бюджетными полномочиями, по обеспечению результативности, адресности и целевому характеру использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств. Аналогичные бюджетные полномочия предусмотрены статьей 162 данного Кодекса для получателя бюджетных средств.

Исходя из части 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса под нецелевым использованием бюджетных средств признается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Судами при рассмотрении дела установлено, что квалифицированные управлением в качестве нецелевого расходования денежных средств 122 377 357 рублей, направленные по назначению: "Строительство магистральной улицы общегородского значения от Южного подъезда до улицы Левобережная", департамент израсходовал на финансирование работ по разработке рабочей документации, а не на проектно-изыскательские работы, как указано в акте проверки управления.

Из материалов дела усматривается, что между проектной организацией ОАО "ГИПРОДОРНИИ" и муниципальным образованием - городским округом "город Ростов-на-Дону" заключен муниципальный контракт N 62 от 28.05.2012 (далее - контракт N 62) на выполнение работ по разработке проектно-сметной документации на строительство магистральной улицы общегородского значения от Южного подъезда до улицы Левобережная.

Контракт N 62 получил положительное заключение государственной экспертизы от 20.01.2014 номер в реестре 61-1-3-0021-14 и положительное заключение достоверности определения сметной стоимости объекта капитального строительства от 20.01.2014 номер в реестре 1-6-1-0140-14, утвержден заместителем губернатора Ростовской области в соответствии с положениями постановления Правительства Ростовской области от 04.10.2012 N 945 "Об утверждении порядка организации и финансирования из областного бюджета по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов, а также ремонту автомобильных дорог".

Согласно пункта 2.2 контракта N 62 источниками финансирования являлся областной бюджет и средства бюджета города, оплата осуществлялась через Управление Федерального казначейства по Ростовской области платёжными поручениями от 10.09.2012 N 10000751; от 09.10.2012 N 295181; от 23.10.2012 N 554062; от 16.11.2012 N 1031184; от 19.12.2012 N 1760030; от 21.12.2012 N 1868488; от 23.04.2013 N 3990395; от 20.05.2013 N 4442908; от 04.07.2013 N 5318425; от 05.08.2012 N 5886838;

от 29.08.2013 N 6351525; от 23.09.2013 N 6785111; от 20.11.2013 N 7910859;

от 22.11.2013 N 7961464, от 12.12.2013 N 8361796.

Линейными объектами, исходя из положений статей 1, 41 и 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) являются линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения. Указанные объекты считаются объектами капитального строительства.

Согласно статье 48 Градостроительного кодекса проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта. Пунктом 11 данной статьи предусмотрено, что подготовка проектной документации осуществляется, в частности, на основании результатов инженерно-технических изысканий и градостроительного плана земельного участка. Согласно пункту 12 этой же статьи в состав проектной документации объектов капитального строительства входит пояснительная записка, в том числе с результатами инженерных изысканий, техническими условиями.

В соответствии со статьей 49 Градостроительного кодекса, проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе и утверждаются при наличии положительного заключения государственной экспертизы проектной документации. Предметом экспертизы являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.

Согласно части 1 статьи 47 Градостроительного кодекса не допускаются подготовка и реализация проектной документации без выполнения соответствующих инженерных изысканий.

Между тем, как верно указано судами, проектная документация разрабатывается для обеспечения строительства, то есть до начала выполнения строительно-монтажных работ, проектная и рабочая документация не являются тождественными понятиями и представляют собой разные этапы создания объекта недвижимости, при этом проектная документация всегда предшествует рабочей, поскольку рабочая документация конкретизирует положения проектной. Таким образом, суды обоснованно отклонили доводы управления об идентичности проектной и рабочей документации.

В развитие положений статьи 48 Градостроительного кодекса Правительством Российской Федерации вынесено постановление от 16.02.2008 N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию", которое утвердило Положение о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию (далее - Положение).

В разделе III Положения определен состав разделов проектной документации на линейные объекты капитального строительства, к которым следует отнести автомобильную дорогу, и требования к содержанию этих разделов. По мнению управления, поскольку в указанном разделе Положения не упомянута рабочая документация, последняя не должна разрабатываться для линейного объекта.

Согласно пункту 4 раздела I "Общие сведения" постановления N 87 рабочая документация - это документация, которая разрабатывается в целях реализации в процессе строительства архитектурных, технических и технологических решений, содержащихся в проектной документации на объект капитального строительства.

В абзаце 2 пункта 7 раздела I Положения содержится правило о том, что разделы 6, 11, 5 и 9 проектной документации, требования к содержанию которых устанавливаются соответственно пунктами 23, 27(1) - 31, 38 и 42 Положения, разрабатываются в полном объеме для объектов капитального строительства, финансируемых полностью или частично за счет средств соответствующих бюджетов.

По подпункту "п" пункта 23 Положения раздел 6 "Проект организации строительства" проектной документации должен содержать в текстовой части, в том числе, перечень требований, которые должны быть учтены в рабочей документации, разрабатываемой на основании проектной документации, в связи с принятыми методами возведения строительных конструкций и монтажа оборудования.

Таким образом, обоснованным является вывод судебных инстанций, что для возведения линейного объекта, финансируемого полностью или частично за счет средств соответствующих бюджетов, подготовка рабочей документации обязательна.

Кроме того, в абзаце 2 пункта 7 раздела I Положения предусмотрено, что необходимость и объем разработки указанных разделов определяются заказчиком и указываются в задании на проектирование. По рассматриваемому в данном деле проекту заказчиком на разработку рабочей документации выступала генеральная подрядная организация на строительство магистральной улицы общегородского значения от Южного подъезда до улицы Левобережная - ООО "РостовАвтоДорСтрой",

Исходя из конкретных обстоятельств дела, суды пришли к правильному выводу о том, что разработка рабочей документации законно включена департаментом в стоимость работ по строительству объекта в соответствии с контрактом, расходы в объеме 122 377 357 рублей правомерно направлены на финансирование работ по разработке рабочей документации, а не на проектно-изыскательские работы, как указано в акте проверки. Сметная стоимость на строительно-монтажные работы, утвержденная в установленном порядке, включала в себя расходы на разработку рабочей документации. Утвержденный сводно-сметный расчет стоимости строительства включает в себя разработку рабочей документации.

Суды полно и всесторонне исследовали довод управления о нарушении порядка применения бюджетной классификации и обоснованно отклонили его.

Возражения заявителя жалобы о том, что судами не исследованы все обстоятельства дела, дана ненадлежащая оценка представленным по делу доказательствам не нашли своего подтверждения. По существу доводы кассационной жалобы не опровергают выводы судов и направлены на переоценку фактических обстоятельств дела, что недопустимо в суде кассационной инстанции в силу главы 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Приведенные подателем жалобы доводы направлены на переоценку доказательств и установленных обстоятельств спора, что в силу норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в полномочия кассационной инстанции не входит.

Учитывая, что дело рассмотрено судами полно и всесторонне, выводы судов основаны на имеющихся в материалах дела доказательствах и соответствуют фактическим обстоятельствам дела, неправильного применения норм материального права и положений действующего процессуального законодательства не допущено, у суда кассационной инстанции отсутствуют правовые основания для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы заявителя.

Нормы права при рассмотрении дела применены судами правильно, нарушения процессуальных норм, влекущих безусловную отмену обжалуемых судебных актов (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлены.

Основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 25.04.2017 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.07.2017 по делу N А53-35484/2016 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Т.Н. Дорогина

Судьи

Т.Н. Драбо Л.А. Черных