Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 13 августа 2018 г. N Ф08-5923/18 по делу N А32-32036/2017

г. Краснодар

13 августа 2018 г.

Дело N А32-32036/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 07 августа 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 13 августа 2018 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Мазуровой Н.С. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "ЕкатеринодарИнвест-Строй" (ОГРН 1142312003789) - Рабцевич Р.В. (по доверенности от 22.05.2018), от заинтересованного лица - департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (ОГРН 1042305701954 ) - Шерстобитовой А.О. (по доверенности от 28.05.2018), от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - общества с ограниченной ответственностью "КЛААС" (ОГРН 1032307175670) - Андреева А.А. (по доверенности от 21.11.2016), в отсутствие представителя третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Краснодарского края (ОГРН 1052303653269), извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "ЕкатеринодарИнвест-Строй" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 26.01.2018 (судья Григорьева Ю.С.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.04.2018 (судьи Соловьева М.В., Гуденица Т.Г., Филимонова С.С.) по делу N А32-32036/2017, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью "ЕкатеринодарИнвест-Строй" (далее - общество-1) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (далее - департамент) о признании недействительным приказа от 14.06.2017 N 122 об отмене разрешений на строительство от 18.05.2017 N RU-23306000-4856-p-2017, N RU 23306000-4857-р-2017 (далее - разрешения на строительство), как несоответсвующего требованиям части 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "КЛААС" (далее - общество-2), Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Краснодарского края (далее - управление).

Решением от 26.01.2018, оставленным без изменения апелляционным постановлением от 25.04.2018, в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебные акты мотивированы тем, что оспариваемый приказ соответствует требованиям закона и не нарушает права и законные интересы заявителя. По данным генерального плана муниципального образования город Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 26.01.2012 N 25 п. 15, указанный в разрешениях на строительство земельный участок площадью 33 202 кв. м с кадастровым номером 23:43:0115017:301, расположенный по адресу: г. Краснодар, ул. Красных Партизан, 2/12, (далее - земельный участок) находится в производственной зоне, в зоне транспортной инфраструктуры, в охранной зоне некрополей и захоронений, а также в 100-метровой санитарно-защитной зоне промышленного объекта общества-2. Названные обстоятельства исключают возможность строительства многоквартирного жилого дома в пределах участка заявителя и свидетельствуют о наличии у департамента оснований для отмены выданных ранее разрешений на строительство в порядке самоконтроля.

Общество-1 обжаловало решение Арбитражного суда Краснодарского края от 26.01.2018 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.04.2018 в порядке, определенном нормами главы 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс), приведя следующие основания проверки законности судебных актов судов первой и апелляционной инстанций. В градостроительном плане земельного участка отсутствуют сведения об установлении санитарно-защитных зон на смежных земельных участках, и связанные с этим ограничения на строительство. На момент вынесения оспариваемого приказа в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности сведения о санитарно-защитной зоне промышленного объекта отсутствовали и были внесены в нее в конце 2017 года. Письмо должностного лица администрации не является основанием для внесения сведений в информационную систему обеспечения градостроительной деятельности. Оспариваемый приказ не содержит ссылку на часть 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса, указание на промышленный объект, в отношении которого установлена санитарно-защитная зона, на нормативный и правовой акт, которым она установлена. Ссылка департамента на положения статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) сама по себе не свидетельствует о законности обжалуемого приказа и не исключает обязанности соблюдения требований части 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса.

В отзыве на кассационную жалобу общество-2 указало, что обжалуемый приказ издан в порядке самоконтроля и направлен на устранение грубых нарушений действующего санитарно-эпидемиологического, градостроительного и земельного законодательства, допущенных при выдаче обществу разрешений на строительство жилого комплекса, которое предполагалось в санитарно-защитной зоне действующего промышленного объекта в производственной зоне.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для отмены либо изменения обжалуемых судебных актов.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что 18.05.2017 обществу выданы разрешения на строительство на земельном участке жилого комплекса с общественными и социальными объектами (I этап строительства: жилые дома (литеры 3, 5), автостоянка (литера 6), фитнес-центр (литера 8), 2БКТП со сроком действия до 18.05.2020; (II этап строительства: жилые дома (литеры 1, 2, 4), автостоянка (литера 7), 2БКТП (с учетом внесенных приказом от 22.05.2017 N 102 изменений) со сроком действия до 18.05.2023 (т. 1 л.д. 16-24).

Земельный участок предназначен для размещения многоэтажных и среднеэтажных жилых домов, в том числе со встроено-пристроенными помещениями общественного назначения, принадлежит обществу на праве аренды (т. 1 л.д. 25-29). В градостроительном плане земельного участка, утвержденном 26.04.2017, указано на его нахождение в общественно-деловой зоне и частично в зоне транспортных инфраструктур (т. 1 л.д. 31-44).

В 2013 году общество-2 обеспечило разработку проекта организации санитарно-защитной зоны для завода по производству сельскохозяйственной техники, на который управлением на основании экспертного заключения ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Краснодарском крае" от 24.01.2013 N 490/03-4 выдано санитарно-эпидемиологическое заключение от 01.03.2013 N 23.КК.03.000.Т.001043.03.13.

Обществу-2 предложена расчетная санитарно-защитная зона по направлениям света от границы предприятия: С-100, СВ-70, В-100, ЮВ-100, Ю-100, ЮЗ-100, 3-100, СЗ-100. Сведения о проектной 100-метровой санитарно-защитной зоне внесены органом местного самоуправления в информационную систему обеспечения градостроительной деятельности муниципального образования город Краснодар на основании письма общества-2 от 20.07.2017 вх. N 8487 и письма управления от 07.12.2017 N 29/8487 (т. 2 л.д. 92-94).

По данным генерального плана муниципального образования город Краснодар, утвержденному решением городской Думы Краснодара от 26.01.2012 N 25 п. 15, земельный участок расположен в производственной зоне, в зоне транспортной инфраструктуры, а также в охранной зоне некрополей и захоронений (т. 2 л.д. 71-91). Согласно градостроительному регламенту, установленному Правилами землепользования и застройки муниципального образования город Краснодар (утверждены решением Думы Краснодара от 30.01.2007 N 19 п. 6), для производственной зоны строительство многоквартирных жилых домов не является основным и условно-разрешенным видами использования земельных участков.

Департамент приказом от 14.06.2017 N 122 отменил выданные обществу разрешения на строительство в связи с их несоответствием требованиям градостроительного и земельного законодательства (т. 1 л.д. 14, 15).

Полагая, что указанный приказ не соответствует закону, общество обратилось в арбитражный суд. Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

Удовлетворение требования о признании ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным, а его или должностного лица решения, действия (бездействия) - незаконным (далее - оспариваемые акты, органы) возможно при установлении несоответствия оспариваемых актов закону или иному нормативному правовому акту и нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса). Обязанность доказывания соответствия оспариваемых актов закону или иному нормативному правовому акту, законности их принятия (совершения), наличия у органов соответствующих надлежащих полномочий, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия (совершения) оспариваемых актов, возлагается на принявшие (совершившие) их органы (статья 65 и часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса).

В качестве требований, предъявляемых к муниципальным правовым актам, названы недопустимость их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Компетентному органу местного самоуправления, его должностному лицу предоставлено право на отмену ранее принятого ими правового акта в целях обеспечения соблюдения действующего законодательства при осуществлении публичных функций и в порядке самоконтроля (пункт 4 статьи 7, пункт 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ). Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 06.07.2004 N 1424/04 сформулировал правовую позицию, согласно которой отмена ненормативного правового акта органа местного самоуправления осуществляется в порядке самоконтроля в связи с допущенными нарушениями закона при издании ранее принятого акта с обязательным указанием закона или иного нормативного акта, которым не соответствовал принятый правовой акт. Отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушающим законных прав граждан и организаций. При этом, объем предоставленных гражданам и юридическим лицам гарантий защиты, а также реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не могут ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 26.05.2011 N 739-О-О, положение части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. При этом оно не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.

Градостроительным кодексом разрешение на строительство представляет определяется как документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки и межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства; допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом (часть 1 статьи 51). В перечень зон с особыми условиями использования территорий включены санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 4 статьи 1). Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (части 1, 3 статьи 36).

Земельным кодексом Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) определено, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи 7). Особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах являются одним из оснований ограничения прав на землю (статья 56).

Положениями пункта 5.1. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" в санитарно-защитной зоне не допускается размещать: жилую застройку, включая отдельные жилые дома, ландшафтно-рекреационные зоны, зоны отдыха, территории курортов, санаториев и домов отдыха, территории садоводческих товариществ и коттеджной застройки, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков, а также другие территории с нормируемыми показателями качества среды обитания; спортивные сооружения, детские площадки, образовательные и детские учреждения, лечебно-профилактические и оздоровительные учреждения общего пользования.

Санитарно-защитные зоны относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (часть 4 статьи 1 Градостроительного кодекса) и по своему функциональному назначению являются защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации промышленных объектов, в штатном режиме (пункт 2.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).

Оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса доказательства, правильно применив вышеприведенное нормативное обоснование, суды первой и апелляционной инстанций правомерно заключили о следующем. Нахождение земельного участка в производственной зоне, в зоне транспортной инфраструктуры, а также в санитарно-защитной зоне промышленного объекта по производству сельскохозяйственной техники исключали возможность строительства на нем многоквартирных жилых домов независимо от времени внесения в информационную систему обеспечения градостроительной деятельности муниципального образования город Краснодар соответствующей информации. Генеральный план муниципального образования как документ территориального планирования имеет приоритет по отношению к правилам землепользования и застройки как документу по планировке территории. Для производственной зоны строительство многоквартирных жилых домов не является основным или условно-разрешенным видам использования. Санитарными правилами не допускается размещение жилой застройки в любой санитарно-защитной зоне (ориентировочной, расчетной, установленной). Для предприятий 4 класса опасности, каковым является общество-2, ориентировочный размер санитарно-защитной зоны составляет 100 метров. Расположение земельного участка в границах санитарно-защитной зоны промышленного объекта, а также в границах производственной зоны препятствовали органу местного самоуправления в выдаче обществу-1 разрешения на строительство. Департамент в порядке самоконтроля вправе был исправить допущенную при выдаче разрешений на строительство ошибку.

Доводы кассационной жалобы направлены на установление обстоятельств, не установленных судом апелляционной инстанций или отвергнутых им как не подтвержденных доказательствами. У суда кассационной инстанции отсутствуют основания для такой переоценки доказательств, иное привело бы к нарушению единообразия в толковании и применении арбитражным судом процессуальных норм (часть 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса).

Соответствие выводов арбитражных судов первой и апелляционной инстанций о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, правильное применение норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемых судебных актов в совокупности с учетом доводов, содержащихся в кассационной жалобе, исключают возможность удовлетворения последней в силу норм статей 286, 287, 288 Арбитражного процессуального кодекса.

С учетом результатов рассмотрения кассационной жалобы основания для возмещения обществу судебных расходов по уплате государственной пошлины по правилам статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса отсутствуют.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 26.01.2018 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.04.2018 по делу N А32-32036/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.А. Анциферов

Судьи

Н.С. Мазурова А.И. Мещерин