Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 25 января 2018 г. N Ф08-10354/17 по делу N А63-16918/2016

г. Краснодар

25 января 2018 г.

Дело N А63-16918/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 18 января 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 25 января 2018 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Сидоровой И.В., судей Анциферова В.А. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от заявителя - индивидуального предпринимателя Софяна Геннадия Эдуардовича (ИНН 262602890816, ОГРН 304262623800039) - Дорохова И.Ю. (доверенность от 28.09.2016), в отсутствие представителей заинтересованного лица - управления экономического развития и торговли администрации города Ессентуки, третьих лиц: администрации городского округа город-курорт Ессентуки, Ставропольской межрайонной природоохранной прокуратуры, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Софяна Г.Э. на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 20.06.2017 (судья Жирнова С.Л.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.09.2017 (судьи Годило Н.Н., Бейтуганов З.А., Макарова Н.В.) по делу N А63-16918/2016, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Софян Г.Э. (далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением о признании недействительным (незаконным) распоряжения управления экономического развития и торговли администрации города Ессентуки (далее - управление) от 05.10.2016 N 917 "Об отмене ранее выданного разрешения (договора) на размещение нестационарного объекта торговли (услуг)" (далее - распоряжение N 917).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация городского округа город-курорт Ессентуки (далее - администрация) и Ставропольская межрайонная природоохранная прокуратура (далее - природоохранная прокуратура).

Решением от 20.06.2017, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 26.09.2017, требования удовлетворены, признано недействительным (незаконным) распоряжение N 917. Суды указали на нахождение Лечебного парка и соответственно участка, на котором предпринимателю разрешено установить нестационарный объект, в первой зоне санитарной охраны города-курорта Ессентуки. Разрешение, выданное предпринимателю на размещение нестационарного объекта по оказанию услуг детского игрового аттракциона, противоречит требованиям статьи 16 Федерального закона от 23.09.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (далее - Закон N 26-ФЗ).

В кассационной жалобе предприниматель просит состоявшиеся судебные акты отменить, указывая, что при вынесении распоряжения N 917 управление не учло, что расположение нестационарных объектов торговли (услуг) на территории Курортного лечебного парка города Ессентуки соответствует Положению о порядке размещения нестационарных объектов торговли (нестационарных объектов по предоставлению услуг) на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности города Ессентуки и на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, утвержденному постановлением администрации от 04.04.2016 N 463 "О порядке размещения нестационарных объектов торговли (нестационарных объектов по предоставлению услуг) на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности города Ессентуки, и на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена" (далее - постановление N 463). Данное Положение действовало до марта 2017 года, и не признано недействительным (незаконным), каких-либо изменений, касающихся размещения нестационарных объектов торговли (нестационарных объектов по предоставлению услуг) на территории Курортного лечебного парка города Ессентуки, в Положение не вносилось. В соответствии с пунктом 6 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ), утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а также внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых начаты до утверждения схемы. Разрешение на размещение нестационарного торгового объекта получено на основании проведенных публичных процедур - аукциона N ОА07042016-02 на право заключения договора на размещение нестационарного объекта по оказанию услуг на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности города Ессентуки и на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена. Аукцион проведен в рамках действующего законодательства, на основании действующих на территории муниципального образования город-курорт Ессентуки нормативных актов, не признан недействительным (незаконным), его результаты не отменены. Фактически распоряжение N 917 направлено на расторжение договора от 03.06.2016 N 139 на размещение нестационарного торгового объекта (объекта по предоставлению услуг), заключенного администрацией и предпринимателем в одностороннем порядке по инициативе органа муниципальной власти. В действиях управления, связанных с изданием распоряжения N 917, усматривается наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства. Расторжение договора аренды, отмена разрешения (договора) на размещение нестационарного объекта торговли (услуг) и обязание предпринимателя освободить земельный участок может привести к фактическому прекращению его деятельности, поскольку будет сопровождаться демонтажем объекта, чем нарушит право заявителя, гарантированное антимонопольным законодательством и статьей 34 Конституции Российской Федерации. Распоряжение вынесено неуполномоченным органом. Суды не учли, что детский игровой аттракцион представляет собой детскую игровую площадку, которая является парковым сооружением, ее эксплуатация не является хозяйственной деятельностью. Эксплуатация детского игрового комплекса (аттракциона), являющегося парковым сооружением, не наносящим ущерба природным лечебным ресурсам, на территории первой зоны допускается. Вывод о том, что постановление Правительства Российской Федерации от 07.12.1996 N 1425 не содержит положений, позволяющих сделать вывод о возможности размещения нестационарного объекта по оказанию услуг детского игрового аттракциона для получения прибыли в первой зоне санитарной охраны курорта, не соответствует действующему законодательству, поскольку указанное постановление предусматривает возможность размещения парковых сооружений (включая аттракцион) методами, не наносящими ущерб природным лечебным ресурсам. В материалах дела отсутствуют доказательства причинения ущерба природным ресурсам размещением детского аттракциона.

В отзыве на кассационную жалобу управление просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения, считая выводы судов соответствующими фактическим обстоятельствам дела и имеющимся доказательствам.

В судебном заседании представитель подателя жалобы поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе. Иные лица явку процессуальных представителей в арбитражный суд округа не обеспечили, извещены в соответствии со статьями 121 и 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс). Судебное разбирательство проведено на основании статьи 284 Кодекса.

Изучив материалы дела, доводы, приведенные в кассационной жалобе, выслушав представителя предпринимателя, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, жалоба не подлежит удовлетворению с учетом следующего.

Как видно из материалов дела и установлено судами, 03.06.2016 администрация в лице и. о. начальника управления (уполномоченный орган) и предприниматель (хозяйствующий субъект) заключили договор N 319 на размещение нестационарного торгового объекта (объекта по предоставлению услуг), в соответствии с которым предпринимателю предоставлено право на размещение детского аттракциона по адресному ориентиру: Центральная аллея Курортного парка, напротив источника N 17 на срок с 03.06.2016 по 02.06.2017, площадью 100 кв. м (т. 2, л. д. 170 - 172). Договор заключен по результатам торгов на основании протокола рассмотрения заявок на участие в аукционе N ОА07042016 (т. 2, л. д. 1 - 95).

15 июля 2016 года управление выдало разрешение N 140, которым разрешило предпринимателю размещение нестационарного объекта по оказанию услуг детского игрового аттракциона на срок с 03.06.2016 по 02.06.2020, место фактического размещения нестационарного объекта по оказанию услуг на территории города Ессентуки: Центральная аллея Курортного парка, площадь 100 кв. м (т. 1, л. д. 23).

Природоохранная прокуратура в 2016 году провела проверку исполнения требований природоохранного законодательства на территории Курортного парка города-курорта Ессентуки, в ходе которой выявила, что за 2016 год в нарушение требований статьи 16 Закона N 26-ФЗ выдано 18 разрешений на размещение нестационарных торговых объектов на осуществление торговой деятельности (деятельности по оказанию услуг) на территории Курортного парка города Ессентуки в границах первой зоны горно-санитарной охраны курорта Ессентуки. Результаты проверки отражены в справке от 22.07.2016 (т. 2, л. д. 177 - 179).

По результатам данной проверки природоохранной прокуратурой вынесено представление об устранении нарушений федерального законодательства от 22.07.2016 N 7-52-2016/1429 (т. 1, л. д. 180 - 186).

31 августа 2016 года природоохранной прокуратурой принесен протест N 7-51-2016/2521 на постановление N 463 (т. 2, л. д. 190 - 192).

31 августа 2016 года природоохранной прокуратурой принесен протест N 7-51-2016/2514 на разрешение N 140, выданное предпринимателю на размещение нестационарного объекта по оказанию услуг детского игрового аттракциона по адресу: Центральная аллея Курортного парка, поскольку разрешение противоречит требованиям Закона N 26-ФЗ (т. 1, л. д. 104).

5 октября 2016 года по результатам рассмотрения протеста природоохранной прокуратуры N 7-51-2016/2514 управление издало распоряжение N 917, в котором указало считать разрешение N 140 недействительным. Данный объект подлежит демонтажу в течение 5 календарных дней со дня получения предпринимателем распоряжения о прекращении действия разрешения (договора) на размещение нестационарного торгового объекта (нестационарного объекта по предоставлению услуг), при этом понесенные затраты не компенсируются (т. 1, л. д. 21, 22).

В целях исполнения требований, изложенных в протесте природоохранной прокуратуры от 31.08.2016 N 7-51-2016/2521, администрация 01.03.2017 издала постановление N 204, которым в постановление N 463 внесла изменения в части исключения из схемы размещения нестационарных торговых объектов мест размещения нестационарных торговых объектов на территории Курортного парка города Ессентуки (т. 2, л. д. 157 - 160).

Предприниматель, полагая, что распоряжение управления N 917 не соответствует закону и нарушает его права в сфере предпринимательской деятельности, обратился в арбитражный суд с заявлением в порядке главы 24 Кодекса.

Признание ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным или его решения, действий (бездействия) незаконным возможно только при одновременном несоответствии названных акта, действий (бездействия) нормативному правовому акту и нарушении ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 4 статьи 200 Кодекса).

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на принявшие акт, решение или совершившие действия (бездействие) орган или лицо (статья 65 и часть 5 статьи 200 Кодекса).

Согласно части 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Основанием для принятия управлением оспариваемого ненормативного правового акта об отмене ранее выданного разрешения (договора) на размещение нестационарного объекта торговли (услуг), явилась проверка природоохранной прокуратуры и вынесенный протест. Данное разрешение противоречит требованиям Закона N 26-ФЗ, поскольку территория Курортного лечебного парка полностью входит в границы первой зоны округа горно-санитарной охраны курорта Ессентуки, на которой запрещено осуществление всех видов хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованием и использованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях.

В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 96 Земельного кодекса Российской Федерации земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов предназначены для лечения и отдыха граждан. В состав этих земель включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека. В целях сохранения благоприятных санитарных и экологических условий для организации профилактики и лечения заболеваний человека на землях территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны в соответствии с законодательством. Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов, имеющих федеральное значение, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.01.2006 N 14 "О признании курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск, расположенных в Ставропольском крае, курортами федерального значения и об утверждении положений об этих курортах" (далее - постановление N 14), город Ессентуки признан курортом федерального значения.

Согласно пункту 1 постановления N 14, границы и режим округа санитарной охраны определены постановлением Совета Министров РСФСР от 09.07.1985 N 300 "Об установлении границ и режима округа санитарной охраны курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск в Ставропольском крае" (далее - постановление N 300).

Данным постановлением в границах курортов установлены границы первой, второй и третьей зон округа санитарной (горно-санитарной) охраны. В приложении к постановлению N 300 приведены условные точки границ этих зон.

В соответствии с пунктом 12 Постановления Правительства Российской Федерации от 07.12.1996 N 1425 "Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения" на территории первой зоны запрещаются проживание и осуществление всех видов хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованием и использованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически безопасных и рациональных технологий.

Сведения о границах первой зоны санитарной (горно-санитарной охраны) курорта федерального значения Ессентуки внесены в государственный кадастр недвижимости 19.03.2011.

Во исполнение решения Арбитражного суда Ставропольского края от 27.01.2016 (дело N А63-10682/2015) на земельный участок с кадастровым номером 26:30:010220:235 площадью 308 851 кв. м, расположенный по адресу: Ставропольский край, г. Ессентуки, Лечебный парк, относящийся к категории земель "земли населенных пунктов", с разрешенным использованием "под Лечебный парк", 14.03.2016 зарегистрировано право собственности муниципального образования городского округа города-курорта Ессентуки, номер регистрации 26-26/035- 26/035/202/2015-3123/1.

Согласно сведениям государственного кадастра недвижимости, территория земельного участка с кадастровым номером 26:30:010220:235, а также территория Курортного лечебного парка города Ессентуки полностью входит в границы первой зоны округа горно-санитарной охраны курорта Ессентуки, в которой запрещено осуществление всех видов хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованием и использованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях.

Руководствуясь приведенным правовым регулированием, суды указали, что рассматриваемый земельный участок входит в границы первой зоны округа горно-санитарной охраны курорта Ессентуки, на территории которой запрещается размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с исследованием и использованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях; схема зон с особыми условиями использования территорий города-курорта Ессентуки на момент вынесения ненормативных актов существовала, разрешение N 140 противоречит требованиям статьи 16 Закона N 26-ФЗ.

Удовлетворяя заявление предпринимателя, суды также исходили из того, что оспариваемое распоряжение подписано лицом, не обладающим соответствующими полномочиями, что свидетельствует о его незаконности.

Доводы кассационной жалобы не могут повлиять на законность, обоснованность обжалуемых судебных актов, поскольку не опровергают выводы судов и не подтверждают неправильного применения правовых норм. Суды обеих инстанций полно и всесторонне исследовали и оценили представленные доказательства, установили имеющие значение для дела фактические обстоятельства, правильно применили нормы права.

Основания для отмены или изменения решения от 20.06.2017 и апелляционного постановления от 26.09.2017 по приведенным в кассационной жалобе доводам отсутствуют. Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену состоявшихся по делу судебных актов (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 20.06.2017 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.09.2017 по делу N А63-16918/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

И.В. Сидорова

Судьи

В.А. Анциферов А.И. Мещерин