Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 26 января 2018 г. N Ф08-11209/17 по делу N А32-1705/2017

г. Краснодар

26 января 2018 г.

Дело N А32-1705/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 25 января 2018 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 января 2018 г.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Воловик Л.Н. и Дорогиной Т.Н., в отсутствие в судебном заседании заявителя - администрации муниципального образования Динского сельского поселения Динского района Краснодарского края (ИНН 2330032043, ОГРН 1052316931369) и заинтересованного лица - отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации по Динскому району Краснодарского края (ИНН 2330020760, ОГРН 1022303614046), извещенных о месте и времени судебного разбирательства (уведомление N 17765 5, отчет о публикации судебных актов на сайте в сети Интернет), рассмотрев кассационную жалобу администрации муниципального образования Динского сельского поселения Динского района Краснодарского края на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.10.2017 по делу N А32-1705/2017 (судьи Ефимова О.Ю., Гуденица Т.Г., Илюшин Р.Р.), установил следующее.

Администрация муниципального образования Динского сельского поселения Динского района Краснодарского края (далее - администрация) обратилось в арбитражный суд с заявлением к отделу Министерства внутренних дел Российской Федерации по Динскому району Краснодарского края (далее - отдел, административный орган) о признании недействительным представления от 09.12.2016 N 71/40-3608 об устранении причин и условий, угрожающих безопасности дорожного движения.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 20.03.2017 (судья Погорелов И.А.) заявление администрации удовлетворено, обжалуемое представление признано незаконным.

Судебный акт мотивирован незаконностью выданного представления в связи с ограничением предпринимательской деятельности, вызванной ограничением проезда транспортных средств к территории КФХ Зорко Т.Н. (база "Клёвое место"), КФХ Суханова Т.В. и ООО "КАН", расположенным в северо-восточной части (в конце автомобильной дороги по ул. 70 Лет Октября станицы Динской Динского района Краснодарского края) - установлением в конце автодороги железобетонных блоков.

Постановлением суда апелляционной инстанции от 13.10.2017 решение суда от 20.03.2017 отменено, администрации отказано в удовлетворении заявления.

Судебный акт мотивирован вынесением представления уполномоченным лицом, которое не содержит неясностей и является исполнимым.

В кассационной жалобе администрация просит постановление суда апелляционной инстанции отменить, решение суда оставить в силе.

Заявитель кассационной жалобы указывает, что сохранение оспариваемого предписания в части ограничения движения транспортных средств на подъездах к базам отдыха "Клевое место" и "Андреевский парк" до тех пор, пока подъезд к этим базам отдыха не будет соответствовать требованиям стандартов, норм и правил, действующих в области обеспечения безопасности дорожного движения, не соответствует принципу разумного баланса публичных и частных интересов в части пределов государственного регулирования в области безопасности дорожного движения. Содержание выраженных в представлении предписаний, связанных с безоговорочным ограничением движения транспортных средств на подъездах к базам отдыха не является адекватной мерой и влечет к нарушению баланса частных и публичных интересов: способствует охране безопасности дорожного движения, но влечет при этом утрату возможности полноценной предпринимательской деятельности в части свободного использования главой КФХ Зорко Т.Н. своей имущественной базы (объектов недвижимости, земельного участка, инфраструктуры). Оспариваемый судебный акт принят без участия лиц, права и интересы которых напрямую затрагиваются оспариваемым представлением, а именно глав КФХ Зорко Т.Н., Суханова Т.В. и ООО "КАН", осуществляющих предпринимательскую деятельность в границах земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения (кадастровый номер 23:07:0702000:437), расположенного в северо-восточной части станице Динской Динского района.

Отзыв на жалобу не представлен.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, считает, что жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

Суд установил и материалами дела подтверждается, что на территории Динского района Краснодарского края 04.06.2016 в 21 час 00 минут на участке автомобильной дороги между улицей 70 лет Октября станицы Динской и подъездом к рыболовно-спортивной базе "Клевое место" (перед вторым ж/д мостом) произошло дорожно-транспортное происшествие, в результате которого водитель автомобиля ВАЗ 21124 допустил съезд с дороги с последующим опрокидыванием транспортного средства вместе с находящимся в нем водителем в водоем, что повлекло утопление (кома), после проведения реанимационных мероприятий с водителем - причинение ему тяжкого вреда здоровью.

По результатам обследования места дорожно-транспортного происшествия выявлены дорожные условия, способствовавшие совершению дорожно-транспортного происшествия в виде отсутствия ограждения в нарушении пункта 8.1 ГОСТ Р 52289-2004 "Технические средства организации дорожного движения. Правила применения дорожных знаков, разметки, светофоров, дорожных ограждений и направляющих устройств", утвержденного Приказом Ростехрегулирования от 15.12.2004 N 120-ст.

Учитывая, что указанный участок дороги не отвечает требованиям безопасности дорожного движения и создает предпосылки к совершению дорожно-транспортных происшествий отдел вынес представление об устранении причин и условий, угрожающих безопасности дорожного движения от 09.12.2016 N 71/40-3608, в котором администрации предложено принять меры к ограничению движения транспортных средств на подъездах к базам отдыха "Клевое место" и "Андреевский парк" путем применения в конце улицы 70 лет Октября в станице Динской технических средств организации дорожного движения, ограждающих и направляющих устройств (установить дорожные знаки, запрещающие проезд автотранспорта и железобетонные блоки); ввести ограничение движения транспортных средств на вышеуказанном участке до тех пор, пока подъезд к базам отдыха "Клевое место" и "Андреевский парк" не будет соответствовать требованиям стандартов, норм и правил, действующих в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Администрация обжаловала преставление административного органа в арбитражный суд.

Признавая обжалуемое представление незаконным, суд первой инстанции сослался на протест прокурора Динского района от 09.01.2016 N 7-02-2016, в котором указано на ограничение предпринимательской деятельности глав КФХ Зорко Т.Н., Суханова Т.В. и ООО "КАН" в связи с ограничением движения транспортных средств к используемым ими в своей хозяйственной деятельности территории на основании распоряжения главы администрации от 21.12.2016 N 288-р. Этим распоряжением в конце автомобильной дороги по улице 70 лет Октября в станице Динской установлены железобетонные блоки, препятствующие проезду транспортных средств к указанной территории. При принятии решения о временных ограничениях или прекращении движения на указанном участке автомобильной дороги органом местного самоуправления меры по организации дорожного движения, в том числе устройство объездов не приняты.

Суд первой инстанции также сослался на представление прокурора Динского района от 10.01.2017 об устранении нарушений федерального законодательства, которым администрации предписано безотлагательно принять меры организационного и правового характера к устранению допущенных нарушений закона путем демонтажа установленных в конце автомобильной дороги по улице 70 лет Октября в станице Динской железобетонных блоков.

Ссылаясь на заключение кадастрового инженера от 09.01.2017 N 1-к, суд первой инстанции указал, что бетонные блоки расположены в границах земельного участка полосы отвода железной дороги, входящего в состав единого землепользования, за границей Динского сельского поселения.

Признавая выводы суда первой инстанции ошибочными, судебная коллегия обоснованно руководствовалась следующим.

Исходя из положений пунктов 6, 12 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ) дорожная деятельность - это деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог; содержание автомобильной дороги представляет собой комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.

В силу части 1 статьи 17 Закона N 257-ФЗ содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения.

Статьей 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" установлено, что ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог.

Пунктом 13 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанностей должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утвержденных постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090, установлено, что должностные и иные лица, ответственные за состояние дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений, обязаны, в частности, содержать дороги, железнодорожные переезды и другие дорожные сооружения в безопасном для движения состоянии в соответствии с требованиями стандартов, норм и правил.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них относится к вопросам местного значения городского округа.

В соответствии со статьей 13 Закона N 257-ФЗ осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения отнесено к полномочиям органов местного самоуправления.

Таким образом, суд апелляционной обоснованно указал, что ответственность за содержание участка в конце улицы 70 лет октября в станице Динской несет администрация, что ею фактически не оспаривается.

Отклоняя доводы администрации о том, что проезд к базам отдыха расположен в полосе отвода железной дороги; администрация не является ни владельцем инфраструктур, ни перевозчиком, судебная коллегия сослалась на схему расположения, подготовленную кадастровым инженером (л. д. 35 т. 1), из которой следует, что проезд к базам осуществляется по улице 70 лет Октября, расположенной в границах станицы Динской, и далее по дороге, расположенной за границей указанной станицы.

При этом оспариваемым представлением предложено администрации провести мероприятия на участке дороги в конце улицы 70 лет октября в станице Динской.

В материалах дела также имеется протокол заседания комиссии по безопасности дорожного движения муниципального образования Динской район от 11.10.2016, во исполнение которого отделом вынесено оспариваемое по делу представление, из которого усматривается, что по третьему вопросу "Обеспечение безопасности дорожного движения на подъезде к базам отдыха "Клёвое место" и "Андреевский парк" администрации как владельцу дороги по улице 70 Лет Октября станицы Динской предписано выполнить мероприятия, направленные на выполнение законодательства о дорожной безопасности (л. д. 62 - 81 т. 1).

Суд апелляционной инстанции также учел пояснения отдела о фактическом выполнении оспариваемого представления - в конце улицы 70 лет Октября в станице Динской (на улице, находящейся на балансе администрации) применено ступенчатое ограничение скорости с шагом 20 км/ч путем последовательной установки дорожных знаков 3.24 "Ограничение максимальной скорости 40 км/ч и 20 км/ч" соответственно; на участке дороги между улицей 70 лет Октября станицы Динской и подъездом к рыболовно-спортивной базе "Клёвое место" (перед вторым ж/д мостом) в месте дорожно-транспортного происшествия изменены параметры дороги (произведены работы по отсыпке грунта с целью увеличения ширины обочины; изменен тип покрытия - покрытие переведено из грунтового в твердое в щебеночное исполнение).

Доказательства невозможности подъезда к базам отдыха иными дорогами с соблюдением правил безопасного дорожного движения в материалах дела отсутствуют.

С учетом этих обстоятельств судебная коллегия обоснованно сочла, что обжалуемое представление является законным и обоснованным, выдано уполномоченным лицом, не содержит неясностей, является исполнимым.

Суд апелляционной инстанции проверил и обоснованно отклонил довод администрации о том, что ее действия, направленные на исполнение оспариваемого представления по вынесению распоряжения от 21.12.2016 N 288-р "О введении временного ограничения проезда транспортных средств на участке автомобильной дороги между ул. 70 лет Октября и подъездом к рыболовно-спортивной базе "Клёвое место" в ст. Динской" и установке железобетонных блоков, перекрывших проезд транспортных средств к базам отдыха на земельном участке с кадастровым номером 23:07:0000000:8, расположенном за границей территории Динского сельского поселения и относящемся к полосе отвода железной дороги, признаны прокурором Динского района как не соответствующие законодательству, отметив, что отдел не ограничивал администрацию в выборе средств и способов исполнения представления. Кроме того, администрации предложено провести мероприятия на участке дороги в конце улицы 70 лет октября в станице Динской, а не за границами станицы.

Довод администрации о том, что сохранение оспариваемого предписания в части ограничения движения транспортных средств на подъездах к базам отдыха "Клёвое место" и "Андреевский парк" до тех пор, пока подъезд к этим базам отдыха не будет соответствовать требованиям стандартов, норм и правил, действующих в области обеспечения безопасности дорожного движения (пункт 2) не соответствует принципу разумного баланса публичных и частных интересов в части пределов государственного регулирования в области безопасности дорожного движения, подлежит отклонению как не соответствующий имеющимся в материалах дела доказательствам.

Так, как установил суд, администрация фактически исполнила оспариваемое представление, что лица, участвующие в деле, не оспаривают. Административный орган каких-либо претензий к администрации о неисполнении (недостаточно полном, неверном исполнении) не имеет.

При этом пункт 2 представления, на который ссылается администрация в кассационной жалобе, является логичным продолжением пункта 1, которым предписано принять меры к ограничению движения транспортных средств на подъездах к базам отдыха путем применения технических средств и направляющих устройств. Пункт 2 же представления говорит о том, что такое ограничение необходимо ввести до тех пор, пока подъезд к базам отдыха не будет соответствовать необходимым нормам безопасного движения.

Ввиду исполнения оспариваемого представления ограничение движения транспортных средств на указанном участке дороги снято.

Довод администрации о том, что в конце дороги по улице 70 лет Октября в станице Динской имеются железобетонные блоки, установленные в соответствие с оспариваемым представлением, препятствующие проезду транспортных средств к земельному участку из земель сельскохозяйственного назначения (кадастровый номер 23:07:0702000:437), расположенному в северо-восточной части станицы Динской, вблизи которого глава КФХ Зорко Т.Н. (база отдыха "Клёвое место") осуществляет предпринимательскую деятельность, подлежит отклонению, поскольку из смысла и содержания обжалуемого представления отдела следует, что администрации предлагалось принять меры к ограничению движения транспортных средств на спорном участке дороги, а не к полному его запрету. Кроме того, ссылку об установке железобетонных блоков следовало понимать не как их установку поперек проезжей части дороги, а вдоль нее, что ограничит саму проезжую часть от водного объекта с целью обеспечения безопасного проезда транспортных средств и будет способствовать недопущению возникновения дорожно-транспортных происшествий в будущем.

Таким образом, суд апелляционной инстанции обоснованно счел, что установление мер временного ограничения движения транспортных средств на спорном участке автодороги до устранения выявленных нарушений в данном случае не влечет нарушения баланса частных и публичных интересов третьих лиц с учетом наличия объездных путей к базам отдыха "Клёвое место" и "Андреевский парк", что лица, участвующие в деле, не оспаривают.

Подлежит отклонению и довод администрации о том, что дело рассмотрено без участия глав КФХ Зорко Т.Н., Суханова Т.В. и ООО "КАН", осуществляющих предпринимательскую деятельность в границах земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения (кадастровый номер 23:07:0702000:437), расположенного в северо-восточной части станице Динской Динского района, поскольку данный спор вытекает из публично-правовых отношений, в которых, как правило, участвуют административный орган и лицо, в отношении которого вынесен соответствующий ненормативный-правовой акт.

Кроме того, администрация не пояснила, каких образом обжалуемое им представление, вынесенное в отношении конкретного лица, в данном случае будет затрагивать права и законные интересы глав КФХ Зорко Т.Н., Суханова Т.В. и ООО "КАН". Доказательства принадлежности этим лицам каких-либо объектов, расположенных исходя из пояснений администрации на землях сельскохозяйственного назначения, а не сельского поселения, а также о режиме осуществления хозяйственной деятельности на прибрежной защитной полосе водоохранной зоны водного объекта реки Вторая Кочеты, в которую съехало и утонуло транспортное средство с водителем, в материалы дела не представлены.

Согласно пункту 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации участки, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, относятся к землям общего пользования.

Исходя из пункта 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 262 Гражданского кодекса Российской Федерации названные объекты, перечень которых не является закрытым, представляют собой территории общего пользования; в их состав входят находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки либо земли, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, обладая правом свободного доступа на них и использования имеющихся на этих участках и землях объектов в пределах, допускаемых законом, иными правовыми актами и собственником соответствующего земельного участка.

В соответствии со статьей 50 Федерального закона от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, внедрении новых технологических процессов и осуществлении иной деятельности должны применяться меры по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания.

Согласно части 1 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации водоохранными зонами являются в том числе территории, которые примыкают к береговой линии рек и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. Частью 2 указанной статьи установлено, что в границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности.

По общему правилу, установленному часть 5 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации, за пределами территорий населенных пунктов ширина водоохранной зоны рек ширина их прибрежной защитной полосы устанавливаются от местоположения соответствующей береговой линии (границы водного объекта).

С учетом изложенного выводы суда апелляционной инстанции основаны на правильном применении норм права к установленным им обстоятельствам и соответствуют имеющимся в материалах дела доказательствам. Фактически доводы жалобы сводятся к переоценке исследованных и оцененных судом доказательств, что в полномочия кассационной инстанции не входит. Основания для отмены или изменения обжалуемого судебного акта не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.10.2017 по делу N А32-1705/2017 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.А. Черных

Судьи

Л.Н. Воловик Т.Н. Дорогина