Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20 марта 2018 г. N Ф08-651/18 по делу N А53-11760/2017

г. Краснодар

20 марта 2018 г.

Дело N А53-11760/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 14 марта 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 20 марта 2018 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мазуровой Н.С., судей Анциферова В.А. и Мещерина А.И., в отсутствие в судебном заседании представителей заявителей - Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения (ОГРН 1056101024242), Администрации Елизаветинского сельского поселения (ОГРН 1056101024264), заинтересованного лица (органа, осуществляющего публичные полномочия) - Министерства сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области (ОГРН 1026103159378), третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - Администрации Азовского района Ростовской области, Правительства Ростовской области, Министерства строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области, участвующей в деле в порядке статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Прокуратуры Ростовской области, извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе публично, посредством размещения сведений в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационные жалобы Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения и Администрации Елизаветинского сельского поселения на решение Арбитражного суда Ростовской области от 21.07.2017 (судья Чернышева И.В.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.11.2017 (судьи Сулименко О.А., Гуденица Т.Г., Ефимова О.Ю.) по делу N А53-11760/2017, установил следующее.

Собрание депутатов Елизаветинского сельского поселения (далее - собрание депутатов поселения) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Министерству сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области (далее - министерство сельского хозяйства, минсельхоз области), в котором просило:

- признать незаконными действия (бездействие) и решение (заключение) министерства сельского хозяйства, оформленное письмом от 06.12.2012 N 11.4.2.1-23/1911,

- признать согласованным министерством сельского хозяйства проект генерального плана муниципального образования "Елизаветинское сельское поселение Азовского района Ростовской области".

Определением суда от 05.05.2017 Администрация Елизаветинского сельского поселения (далее - администрация поселения) привлечена к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора (т. 1, л. д. 1).

Определениями от 01.06.2017 суд удовлетворил ходатайство администрации поселения о вступлении в дело в качестве соистца, исключил ее из числа третьих лиц (т. 1, л. д. 67, 68 - 69).

В своем заявлении, адресованном также министерству сельского хозяйства, администрация поселения просила:

- признать незаконными действия (бездействие) и решение (заключение) министерства сельского хозяйства, оформленное письмом от 06.12.2012 N 11.4.2.1-23/1911,

- признать согласованным министерством сельского хозяйства проект генерального плана муниципального образования "Елизаветинское сельское поселение Азовского района Ростовской области" (т. 1, л. д. 39 - 45).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, судом привлечены: Администрация Азовского района Ростовской области (далее - администрация района), Правительство Ростовской области (далее - правительство) и Министерство строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области (далее - министерство строительства, минстрой области; т. 1, л. д. 68 - 69).

Определением от 28.06.2017 удовлетворено ходатайство первого заместителя прокурора Ростовской области (далее - прокурор, прокуратура области) о вступлении в дело в порядке статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс, Кодекс; т. 1, л. д. 114 - 115).

Решением от 21.07.2017, оставленным без изменения апелляционным постановлением от 02.11.2017, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Судебные акты мотивированы следующим. 11.12.2012 прошло согласование генерального плана развития Елизаветинского сельского поселения с получением сводного заключения, утвержденного заместителем Губернатора Ростовской области; согласно пункту 6 заключения генеральный план развития одобрен с выдачей соответствующих заключений отраслевыми министерствами. Сводное заключение направлено в администрацию поселения с последующим его рассмотрением собранием депутатов поселения. Решением собрания депутатов поселения от 21.12.2012 N 16 утвержден генеральный план муниципального образования "Елизаветинское сельское поселение Азовского района Ростовской области". В 2017 году прокуратура области оспорила в Ростовском областном суде решение собрания депутатов поселения от 21.12.2012 N 16, полагая нарушенным порядок принятия нормативного правового акта в части включения в границы населенного пункта х. Дугино шести земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения, два из которых расположены в буферной зоне участка "Дельта Дон" природного парка "Донской", и, указывая на противоречие такого решения интересам неопределенного круга лиц в части права на благоприятную окружающую среду. Решением Ростовского областного суда от 29.03.2017, не вступившим в законную силу на момент вынесения решения арбитражным судом первой инстанции по настоящему делу, иск прокурора удовлетворен. Собрание депутатов и администрация поселения не согласились со сведениями, полученными при рассмотрении дела судом общей юрисдикции, о согласовании минсельхозом области включения проектом генерального плана поселения в земли населенных пунктов 509 га из земель сельскохозяйственного назначения (по перечню земельных участков, в котором отсутствовали участки из границ природного парка "Донской"). Отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию и планировке территории урегулированы положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс). Согласно пункту 1 части 1 статьи 8, пункту 2 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса, части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ, Закон о местном самоуправлении) генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения. В соответствии с пунктом 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) установлением или изменением границ населенных пунктов является утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования. Спорные шесть земельных участков, которые включены в состав х. Дугино Елизаветинского сельского поселения оспариваемым прокуратурой области решением собрания депутатов поселения от 21.12.2012 N 16, утвердившим генеральный план, относятся к землям сельскохозяйственного назначения и не могут входить в состав земель населенных пунктов, а два участка из названных шести, кроме того, входят в состав земель охраняемой природной территории буферной зоны природного парка "Донской", о чем заявители не могли не знать. Согласование министерством сельского хозяйства включения в состав Елизаветинского сельского поселения 509 га земель сельхозназначения и нерассмотрение вопроса о включении еще шести земельных участков, основано на законе. Материалами дела подтверждено и не оспорено заявителями, что текстовая часть генерального плана (в решении ошибочно указано градостроительного плана) не соответствовала его графической части (карте), которая и была утверждена оспоренным прокурором области решением собрания депутатов поселения. Доказательств, объективно свидетельствующих о нарушении прав заявителей в их деятельности, материалы дела не содержат; основания, предусмотренные статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс) и частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса, которые одновременно необходимы для признания ненормативного акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным, а решения или действий незаконными - в рассматриваемом случае отсутствуют.

Оставляя решение от 21.07.2017 без изменения, суд апелляционной инстанции также отметил, что особенности согласования проекта генерального плана поселения предусмотрены статьей 25 Градостроительного кодекса; в силу пунктов 2, 3 части 2 статьи 25 Градостроительного кодекса проект генерального плана подлежит согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится поселение, в случаях, если предусматривается в соответствии с указанным проектом включение в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения или исключение из границ этих населенных пунктов земельных участков, которые планируется отнести к категории земель сельскохозяйственного назначения, а также, если на территории поселения находятся особо охраняемые природные территории регионального значения. Решение Ростовского областного суда от 29.03.2017 об удовлетворении требований прокурора области о признании недействующим решения собрания депутатов поселения от 21.12.2012 N 16 "Об утверждении генерального плана муниципального образования "Елизаветинское сельское поселение Азовского района Ростовской области" вступило в законную силу. Областной суд констатировал отсутствие прямого решения о согласии с определенным проектом генерального плана, установил нарушение процедуры принятия генерального плана Елизаветинского сельского поселения. Спор о признании недействующим генерального плана уже рассмотрен в суде общей юрисдикции и разрешен не в пользу заявителей, соответственно, обращение в арбитражный суд с настоящим заявлением, по существу, направлено на пересмотр выводов решения Ростовского областного суда от 29.03.2017 в иной процессуальной форме. Письму министерства сельского хозяйства от 06.12.2012 N 11.42.1-23/1911 дана оценка во вступившем в законную силу судебном акте. Доводы собрания депутатов поселения и администрации поселения о допущенных судом первой инстанции процессуальных нарушениях, выразившихся в допуске к участию в настоящем деле прокуратуры области, в необоснованном отказе отложить судебное заседание, судом апелляционной инстанции проверены и отклонены.

В кассационных жалобах собрание депутатов поселения и администрация поселения просят решение от 21.07.2017 и апелляционное постановление от 02.11.2017 отменить полностью, вынести новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования.

По мнению подателей жалоб, суд первой инстанции не выполнил требования статьи 133 Кодекса, а суд апелляционной инстанции - не исправил его ошибки. Суд без законных к тому оснований, без учета мнения заявителей, допустил к участию в деле прокурора, тогда как заявленные требования и предмет судебного спора не связаны с основаниями, указанными в части 1 статьи 52 Кодекса. Участвующий в деле прокурор, в нарушение части 5 статьи 52 Кодекса, не выполнял никаких процессуальных обязанностей, не предоставил в суд и сторонам письменный отзыв, а с устного разрешения суда ограничился таким же устным заключением по делу. Судебные инстанции не применили, подлежащие применению части 7, 8, 9 статьи 25 Градостроительного кодекса. Проект генерального плана Елизаветинского сельского поселения, откорректированный в соответствии с поступившими на публичных слушаниях 15.11.2011 предложениями, был направлен в правительство и прошел согласование в порядке статей 24, 25 Градостроительного кодекса. По результатам такого согласования принято сводное заключение от 11.12.2012 N 651, подписанное заместителем Губернатора Ростовской области. Кроме сводного заключения N 651, никаких других заключений, документов, препятствующих администрации поселения выносить на рассмотрение, а собранию депутатов - утверждать генеральный план муниципального образования "Елизаветинское сельское поселения Азовского района Ростовской области", не поступало. О письме министерства сельского хозяйства от 06.12.2012 собранию депутатов поселения стало известно впервые при рассмотрении требований прокурора области Ростовским областным судом; в названном письме не содержится никаких возражений либо отказа в согласовании генерального плана Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области в рамках полномочий данного отраслевого министерства. Министерство сельского хозяйства незаконно отказывается признавать, что письмом от 06.12.2012 им был согласован проект генерального плана поселения в полном объеме, то есть с учетом его картографической и текстуальной части (координаты). Такие действия нарушают часть 8 статьи 25 Градостроительного кодекса. Действующее законодательство не предоставляет органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации право отменить или не принять во внимание положительное заключение органа местного самоуправления по вопросу о возможности и целесообразности включения земельного участка в границу населенных пунктов. Характер спорного правоотношения связан с признанием министерством сельского хозяйства правовых последствий, связанных с процедурой согласования проекта генерального плана сельского поселения, с точки зрения частей 7, 8, 9 статьи 25 Градостроительного кодекса; названные нормы материального права, при отсутствии возражений профильных министерств и органов, свидетельствуют о согласовании проекта генерального плана поселения в силу закона. Суд первой инстанции подменил фактически заявленные требования на согласование министерством сельского хозяйства включения в границы населенного пункта х. Дугино конкретных земельных участков с кадастровыми номерами 61:01:0600002:509, 61:01:0600002:510, 61:01:0600002:511, 61:01:0600002:637, 61:01:0600002:638, 61:01:0600002:639. Суды необоснованно отождествили предмет разбирательства по настоящему делу и делу в Ростовском областном суде. Выводы судов о несоответствии текстовой части градостроительного плана его графической части (карте), которая утверждена оспоренным прокурором решением собрания депутатов поселения, не соответствуют ни материалам дела, ни фактическим обстоятельствам, так как суды не исследовали в судебном заседании ни картографическую, ни текстуальную часть генерального плана. Представленный минстроем области фрагмент обоснования изменений границ населенных пунктов, с указанием перечня земельных участков, включаемых в населенные пункты, не является ни графической, ни текстуальной частью проекта генерального плана Елизаветинского сельского поселения. Суды не выполнили требования части 7 статьи 71, части 1 статьи 168, пункта 2 части 4 статьи 170 Кодекса и не дали надлежащей оценки представленным заявителями доказательствам. Судебные инстанции нарушили статьи 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса, незаконно ограничили процессуальные права собрания депутатов поселения и его представителя, которым не было предоставлено время для ознакомления и выработки правовой позиции по врученному непосредственно в судебном заседании 20.07.2017 отзыву минстроя области. Представитель собрания депутатов поселения не отказывался участвовать в прениях, как об этом указал суд в решении, а ходатайствовал о предоставлении ему времени для подготовки к прениям, с учетом аргументов минстроя области, раскрытых непосредственно в судебном заседании. Суды нарушили основные принципы арбитражного судопроизводства.

Прокуратурой области и правительством представлены письменные отзывы с возражениями против удовлетворения кассационных жалоб.

Правительство письменно заявило ходатайство о проведении судебного разбирательства в отсутствие его представителя, которое судом кассационной инстанции рассмотрено и удовлетворено в порядке статей 156, 284 Арбитражного процессуального кодекса.

В соответствии с частями 1 и 3 статьи 286 Кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее, а также соответствие выводов арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в нем доказательствам.

Изучив материалы дела и доводы кассационных жалоб, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит жалобы не подлежащими удовлетворению, по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела и установлено судами, письмом заместителя Губернатора Ростовской области от 12.12.2012 N 7/2504 от имени правительства области согласован проект генерального плана Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области (т. 1, л. д. 16).

21.12.2012 собранием депутатов поселения принято решение N 16 "Об утверждении генерального плана муниципального образования "Елизаветинское сельское поселение" Азовского района Ростовской области" (т. 1, л. д. 12).

Решением Ростовского областного суда от 29.03.2017 по делу N 3а-343/2017 удовлетворено административное исковое заявление первого заместителя прокурора Ростовской области, признано недействующим со дня вступления в законную силу решения суда решение собрания депутатов поселения от 21.12.2012 N 16 "Об утверждении генерального плана муниципального образования "Елизаветинское сельское поселение" Азовского района Ростовской области". На собрание депутатов поселения возложена обязанность в месячный срок со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о его принятии (резолютивную часть решения суда) в официальном печатном издании, в котором опубликован указанный нормативный правовой акт или в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты собрания депутатов поселения (т. 1, л. д. 85 - 99).

24.04.2017 (по штемпелю на конверте) собрание депутатов поселения и 01.06.2017 непосредственно в предварительном судебном заседании по настоящему делу администрация поселения заявили требования к министерству сельского хозяйства о признании согласованным данным министерством проекта генерального плана сельского поселения, о признании незаконными действий (бездействия) и решения (заключения), оформленного письмом министерства сельского хозяйства от 06.12.2012 N 11.4.2.1-23/1911.

Разрешая возникший спор, судебные инстанции правомерно исходили из того, что в соответствии с частью 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов. Защита гражданских прав осуществляется способами, установленными статьей 12 Гражданского кодекса, а также иными способами, предусмотренными законом. Способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и характеру нарушения.

При рассмотрении дел об оспаривании решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемое решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемые решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса).

По смыслу статей 65, 198 и 200 Кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данное решение, совершили действия (допустили бездействие).

В силу норм части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса).

Частью 8 статьи 24 Градостроительного кодекса предусмотрено, что проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьей 25 данного Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования во исполнение названной нормы утвержден приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 21.07.2016 N 460 (зарегистрирован в Минюсте России 10 октября 2016 г. N 43977) и не действовал в период подготовки генерального плана Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области, утвержденного затем решением собрания депутатов поселения от 21.12.2012 N 16.

В соответствии со статьей 25 Градостроительного кодекса согласование проекта генерального плана с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится поселение или городской округ, органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с поселением или городским округом, органами местного самоуправления муниципального района, в границах которого находится поселение (в случае подготовки проекта генерального плана поселения), осуществляется в трехмесячный срок со дня поступления в эти органы уведомления об обеспечении доступа к проекту генерального плана и материалам по его обоснованию в информационной системе территориального планирования (часть 7); после истечения срока, установленного частью 7 названной статьи для согласования проекта генерального плана, подготовка заключений на данный проект не осуществляется, он считается согласованным с органами, указанными в части 7 названной статьи (часть 8).

В силу части 12 статьи 25 Градостроительного кодекса глава местной администрации поселения вправе принять решение о направлении согласованного или не согласованного в определенной части проекта генерального плана в представительный орган местного самоуправления поселения или об отклонении такого проекта и о направлении его на доработку.

По правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Исследовав и оценив представленные сторонами в обоснование заявленных требований и возражений против них доказательства, судебные инстанции требования собрания депутатов поселения и администрации поселения отклонили.

Принимая во внимание приведенные в настоящем постановлении нормы права и установленные судами фактические обстоятельства согласования правительством области проекта генерального плана Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области, последующего утверждения решением собрания депутатов поселения от 21.12.2012 N 16 генерального плана муниципального образования "Елизаветинское сельское поселение" Азовского района Ростовской области" и признания указанного решения собрания депутатов поселения от 21.12.2012 N 16 недействующим решением Ростовского областного суда от 29.03.2017 по делу N 3а-34/2017 (со дня вступления решения суда в законную силу), окружной суд не находит правовых и фактических оснований для принятия по доводам кассационных жалоб иного судебного постановления об удовлетворении заявленных требований. Арбитражный суд округа учитывает, что министерство сельского хозяйства не является высшим исполнительным органом государственной власти Ростовской области и субъектом самостоятельного согласования проектов генеральных планов по правилам статьи 25 Градостроительного кодекса, постановления администрации Ростовской области от 24.03.2009 N 121 "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения проектов документов территориального планирования и подготовки заключений".

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебных актов в любом случае (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлено.

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Собрание депутатов и администрация от уплаты государственной пошлины при подаче кассационных жалоб освобождены.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 21.07.2017 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.11.2017 по делу N А53-11760/2017 оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Н.С. Мазурова

Судьи

В.А. Анциферов А.И. Мещерин