Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28 марта 2018 г. N Ф08-1539/18 по делу N А18-516/2017

г. Краснодар

28 марта 2018 г.

Дело N А18-516/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 23 марта 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 марта 2018 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Воловик Л.Н., судей Посаженникова М.В. и Прокофьевой Т.В., в отсутствие в судебном заседании заявителя - Администрации муниципального образования "Городской округ город Магас" (ИНН 0608014060, ОГРН 1090608002594) и заинтересованного лица - Главного Управления Министерства чрезвычайных ситуаций России по Республике Ингушетия, надлежаще извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе посредством размещения информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Администрации муниципального образования "Городской округ город Магас" на постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.11.2017 (судьи Параскевова С.А., Белов Д.А., Афанасьева Л.В) по делу N А18-516/2017, установил следующее.

Администрация муниципального образования "Городской округ город Магас" (далее - администрация, муниципальное образование) обратилась в Арбитражный суд Республики Ингушетия с заявлением к Главному Управлению МЧС России по Республике Ингушетия (далее - управление, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 13.06.2017 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс) в виде 150 тыс. рублей.

Решением от 18.09.2017 суд удовлетворил заявленное администрацией требование. Решение суда мотивировано тем, что оспариваемое постановление принято по результатам проверки, проведенной с существенными нарушениями положений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), в связи с чем, подлежит отмене как нарушающее права муниципального образования.

Постановлением от 29.11.2017 суд апелляционной инстанции отменил решение суда от 18.09.2017, отказал в удовлетворении заявленного администрацией требования. Постановление суда апелляционной инстанции мотивировано тем, что основанием для привлечения муниципального образования к административной ответственности послужило непосредственное обнаружение административным органом данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Суд апелляционной инстанции указал на соблюдение управлением порядка привлечения муниципального образования к административной ответственности.

В кассационной жалобе администрация просит отменить постановление апелляционной инстанции от 29.11.2017, оставить в силе решение суда от 18.09.2017. Податель кассационной жалобы полагает, что суд апелляционной инстанции неправильно применил нормы права, а выводы судов не соответствуют установленным по делу обстоятельствам. По мнению администрации, проверка проведена управлением с грубым нарушением положений Закона N 294-ФЗ; протокол об административном правонарушении составлен, а оспариваемое постановление вынесено в отсутствие законного представителя муниципального образования без надлежащего уведомления последнего о времени и месте составления протокола об административном правонарушении и рассмотрении дела об административном правонарушении.

Отзыв на кассационную жалобу не поступил.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда первой и постановления апелляционной инстанций, считает, что постановление апелляционной инстанции и решение суда первой инстанции подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Ингушетия по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, в период с 10.04.2017 по 25.04.2017 управление провело проверку противопожарного водоснабжения муниципального образования г. Магас, в ходе которой установило, что из 75 гидрантов и 3 противопожарных водоемов, в неисправном состоянии находятся 24 гидранта и 1 водоем. Выявленные нарушения зафиксированы в сводном акте от 26.04.2017, подписанном представителями пожарной охраны - Гагиевым М.А., Темурзиевым Я.Ю. и представителем администрации - Мусиевым З.З.

По фактам выявленных нарушений административный орган составил в отношении муниципального образования протокол об административном нарушении 23.05.2017 N 17 и постановлением от 13.06.2017 привлек муниципальное образование к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 20.4 Кодекса в виде 150 тыс. рублей штрафа.

Не согласившись с указанным постановлением административного органа, муниципальное образование обратилось в арбитражный суд с заявлением.

В соответствии со статьей 2.1 Кодекса административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Согласно части 1 статьи 20.4 Кодекса нарушение требований пожарной безопасности, за исключением случаев, предусмотренных статьями 8.32 и 11.16 Кодекса и частями 6, 6.1 и 7 статьи 20.4 Кодекса, - влечет предупреждение или наложение административного штрафа на юридических лиц - от 150 тыс. до 200 тыс. рублей.

В соответствии со статьей 38 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности.

В силу статьи 19 Закона N 69-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах городских населенных пунктов относятся: создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах; включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов; оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения; установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности. Вопросы организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений, городских округов устанавливаются нормативными актами органов местного самоуправления.

Согласно части 9 статьи 14 и пункта 1 части 10 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) органы местного самоуправления отвечают за обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения (городского округа).

При удовлетворении заявленного муниципальным образованием требования суд первой инстанции сделал вывод о том, что проверка проведена управлением с грубыми нарушениями Закона N 294-ФЗ, в связи с чем результаты такой проверки не могут являться доказательством нарушения требований нормативно-правовых актов, следовательно, административным органом не доказаны нарушения, послужившие основанием для вынесения оспариваемого постановления.

Суд апелляционной инстанции обоснованно не принял вывод суда первой инстанции о нарушении управлением положений Закона N 294-ФЗ, поскольку в рассматриваемом случае основанием для привлечения муниципального образования к административной ответственности послужило непосредственное обнаружение административным органом данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Положения Закона N 294-ФЗ, устанавливающие порядок организации и проведения проверок не применяются, в том числе при проведении административного расследования (пункт 3 части 3 статьи 1 Закона N 294-ФЗ), а особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении федерального государственного пожарного надзора (пункт 17 части 4 статьи 1 Закона N 294-ФЗ).

По смыслу пункта 17 части 4 статьи 1 Закона N 294-ФЗ при наличии специальных правил, содержащихся в федеральном законодательстве о пожарной безопасности, регулирующих перечисленные вопросы, соответствующие общие положения Закона N 294-ФЗ при организации и осуществлении федерального государственного пожарного надзора не подлежат применению.

В силу статьи 6.1 Закона N 69-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок организаций, применяются положения Закона N 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных настоящей статьей.

Из абзаца второго статьи 6.1 Закона N 69-ФЗ следует, что предметом проверки при осуществлении федерального государственного пожарного надзора является не соблюдение юридическим лицом обязательных требований, а соблюдение на объекте защиты требований пожарной безопасности.

В ежегодном плане проведения плановых проверок, приказе (распоряжении) органа государственного пожарного надзора о назначении проверки, акте проверки дополнительно указываются наименование и место нахождения объекта защиты, в отношении которого соответственно планируется проведение мероприятий по контролю и фактически были проведены указанные мероприятия, наименование его правообладателей.

В силу статьи 5 Федерального закона 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" требования пожарной безопасности на объектах защиты должны соблюдаться постоянно в ходе их эксплуатации независимо от того, какие именно лица являются их собственниками или пользователями и независимо от их смены.

Таким образом, ежегодное планирование проведения проверок по соблюдению требований пожарной безопасности осуществляется, прежде всего, в отношении объектов защиты, а не в отношении их собственников и иных владельцев, то есть юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Вместе с тем, вывод суда апелляционной инстанции о соблюдении административным органом процедуры привлечения муниципального образования к административной ответственности является недостаточно обоснованным.

В силу положений частей 1 и 4 статьи 1.5 Кодекса лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

В соответствии с положениями части 2 статьи 26.2 Кодекса доказательства по делу об административном правонарушении устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

В соответствии с пунктом 3 части 4 статьи 28.1 Кодекса дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления протокола об административном правонарушении.

Согласно части 1 статьи 1.6 Кодекса лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Условием законности применения мер административного принуждения является соблюдение административным органом установленного законом порядка привлечения к административной ответственности.

В силу части 1 статьи 25.1 Кодекса лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с Кодексом.

В соответствии с частью 3 статьи 25.4 Кодекса дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, рассматривается с участием его законного представителя или защитника. В отсутствие указанных лиц дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лиц о месте и времени рассмотрения дела и если от них не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 Кодекса).

При рассмотрении дела административный орган выясняет, извещены ли участники производства по делу в установленном порядке, причины их неявки, и принимает решение о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения дела (пункт 4 части 1 статьи 29.7 Кодекса).

Данные правовые нормы призваны обеспечить процессуальные гарантии лица, привлекаемого к административной ответственности. Лишая лицо возможности воспользоваться процессуальными правами при рассмотрении дела об административном правонарушении, административный орган нарушает предусмотренные статьей 24.1 Кодекса требования о всестороннем, полном и объективном выяснении всех обстоятельств дела.

Установив, что муниципальное образование в нарушение требований положений Закона N 69-ФЗ и Закона N 131-ФЗ не обеспечило надлежащего состояния пожарных гидрантов расположенных на территории городского округа (из 75 гидрантов и 3 пожарных водоемов в неисправном состоянии находятся 24 гидранта и 1 водоем), суд апелляционной инстанции сделал вывод о наличии в действиях администрации состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 20.4 Кодекса, поскольку обеспечение первичных мер пожарной безопасности предусматривает обеспечение надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения.

Сделав вывод о соблюдении административным органом порядка привлечения муниципального образования к административной ответственности, суд апелляционной инстанции исходил из надлежащего извещения последнего о времени и месте составления протокола об административном правонарушении и рассмотрения материалов об административном правонарушении, указав, что 16.05.2017 управление направило главе города "Магас" письмо-уведомление о необходимости явки в отделение для составления в отношении администрации протокола по части 1 статьи 20.4 Кодекса, которое вручено администрации 16.05.2017. При этом суд апелляционной инстанции не указал доказательства, на основании которых сделал такой вывод. Вместе с тем, из представленного в материалы дела письма-уведомления от 16.05.2017 N 2-3-4/51, адресованного главе города Магас, о необходимости явки в отделение для составления в отношении муниципального образования протокола по части 1 статьи 20.4, не представляется возможным установить, кому и когда вручено данное письмо, поскольку оно не содержит читаемых отметок о том, кем и когда получено (л. д. 97, том 1).

Суд апелляционной инстанции не указал доказательства, свидетельствующие о надлежащем извещении муниципального образования о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, не оценил представленную в материалы дела ксерокопию уведомления о вручении почтового отправления (л. д. 93, 94, том 1).

При рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 Кодекса (постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях").

При рассмотрении дела административный орган выясняет, извещены ли участники производства по делу в установленном порядке, причины их неявки, и принимает решение о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения дела (пункт 4 части 1 статьи 29.7 Кодекса).

Таким образом, закон допускает составление протокола и рассмотрение дела об административном правонарушении в отношении юридического лица в случае неявки его законного представителя при надлежащем извещении последнего о совершении указанных процессуальных действий.

Поскольку суд апелляционной инстанции недостаточно исследовал фактические обстоятельства относительно надлежащего извещения муниципального образования о времени и месте составления протокола об административном правонарушении и рассмотрении дела об административном правонарушении, имеющие существенное значение для принятия правильного решения, обжалуемое постановление апелляционной инстанции подлежит отмене. Отмене подлежит и решение суда первой инстанции, поскольку суд первой инстанции не выяснил указанные обстоятельства и не оценил представленные в материалы дела письмо-уведомление от 16.05.2017 N 2-3-4/51, адресованное главе города Магас, о необходимости явки в отделение для составления в отношении муниципального образования протокола по части 1 статьи 20.4 Кодекса и ксерокопию уведомления о вручении почтового отправления администрации (л. д. 93, 94, 97, том 1). Дело подлежит направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Ингушетия.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное, исследовать фактические обстоятельства по делу, оценить представленные доказательства и доводы участвующих в деле лиц и принять решение в соответствии с нормами материального и процессуального права.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Ингушетия от 18.09.2017 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.11.2017 по делу N А18-516/2017 отменить. Направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Ингушетия.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.Н. Воловик

Судьи

М.В. Посаженников Т.В. Прокофьева