Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 26 марта 2018 г. N Ф08-1146/18 по делу N А22-1396/2017

г. Краснодар

26 марта 2018 г.

Дело N А22-1396/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 20 марта 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 марта 2018 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Прокофьевой Т.В., судей Воловик Л.Н. и Драбо Т.Н., в отсутствие в судебном заседании заявителя - администрации Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия (ИНН 0808902761, ОГРН 1030800578808), заинтересованного лица - контрольно-счетной комиссии Собрания депутатов Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия, заявивших ходатайство о рассмотрении дела в их отсутствие, третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - муниципального казенного дошкольного образовательного учреждения "Садовский детский сад", надлежаще извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", рассмотрев кассационную жалобу контрольно-счетной комиссии Собрания депутатов Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия на решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 25.09.2017 (судья Шевченко В.И.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.12.2017 (судьи Афанасьева Л.В., Белов Д.А., Цигельников И.А.) по делу N А22-1396/2017, установил следующее.

Администрация Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Калмыкия с заявлением о признании недействительным представления Контрольно-счетной комиссии Собрания депутатов Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия (далее - комиссия) от 28.03.2017 N 2.

Решением суда от 25.09.2017, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 07.12.2017, заявленные требования удовлетворены.

Судебные акты мотивированы тем, что комиссия при проведении проверки вышла за пределы своих полномочий, чем незаконно возложила на администрацию обязанности, невыполнение которых влечет за собой законодательно установленную ответственность.

Комиссия обратилась в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение суда от 25.09.2017 и постановление апелляционной инстанции от 07.12.2017, производство по делу прекратить. Заявитель жалобы считает неверным вывод судебных инстанций о том, что комиссия вышла за пределы своих полномочий, поскольку она действовала в рамках полномочий, установленных пунктами 4, 7 части 2 статьи 9 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Закон N 6-ФЗ). Представление не является ненормативным правовым актом, и не подлежит обжалованию в порядке статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Судом не исследованы доказательства того, что проверяемые средства родительской платы являются средствами, составляющими доход местного бюджета Сарпинского районного муниципального образования и соответственно проверка данных средств относиться к сфере бюджетных правоотношений.

В возражениях на кассационную жалобу администрация считает обжалуемые судебные акты законными и обоснованными и просит кассационную жалобу оставить без удовлетворения.

Комиссии надлежит возвратить приложения N 4 - 9 и иные документы, приложенные к кассационной жалобе. Согласно статье 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений и постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено данным Кодексом. В силу процессуального законодательства у суда кассационной инстанции отсутствуют полномочия по приобщению новых доказательств, их оценке и установлению на их основании фактических обстоятельств по делу. При рассмотрении дела арбитражный суд кассационной инстанции проверяет, соответствуют ли выводы арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о применении норм права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Приложенные к кассационной жалобе документы подлежат возвращению.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, возражения, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалоба не подлежит удовлетворению на основании следующего.

Как видно из материалов дела, комиссия провела внеплановую проверку обоснованности установления и использования платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми, осваивающими образовательные программы в муниципальном казённом дошкольном образовательном учреждении "Садовский детский сад" (далее - детский сад) за 2015 и 2016 годы, по результатам которой составила заключение от 23.02.2017 и вынесла представление от 28.03.2017 N 2, согласно которому администрации необходимо усилить контроль за организацией питания, выполнением рациона и норм питания в детском саду в соответствии с требованиями СанПиН; привести в соответствие размер родительской платы, установленный постановлением администрации от 30.12.2015 N 485-п "Об установлении размера родительской платы в день за содержание (присмотр и уход) детей в детском саду на 2016 год" с постановлением Правительства Республики Калмыкия от 24.11.2015 N 434 "Об установлении максимального размера родительской платы, взимаемой с родителей (законных представителей), за услугу присмотра и ухода за детьми в государственных и муниципальных образовательных организациях Республики Калмыкия, реализующих образовательную программу дошкольного образования, в Республике Калмыкия" (далее - постановление N 434) за проверяемый период и принять меры к перерасчету учреждением родительской платы за проверяемый период; представить информацию в комиссию об устранении выявленных нарушений, указанных в заключении до 28.04.2017.

Считая вынесенное представление незаконным, администрация обратилась в суд.

Судебные инстанции правильно применили часть 2 статьи 9 Закона N 6-ФЗ, часть 1 статьи 34, части 1 и 2 статьи 38 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), статью 265, пункты 1 и 2 статьи 267.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), руководствуясь статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, оценили относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, и сделали правильный вывод о том, что комиссия при проведении проверки вышла за пределы своих полномочий, чем незаконно возложила на администрацию обязанности, невыполнение которых влечет за собой законодательно установленную ответственность.

Согласно статье 8 положения о комиссии, утвержденного решением Собрания депутатов Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия от 21.12.2015 N 4/31, контрольный орган осуществляет следующие полномочия:

1) контроль за исполнением местного бюджета;

2) экспертиза проектов местного бюджета;

3) внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета;

4) организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых бюджетом Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

5) контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия;

6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств бюджета Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности;

7) финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия, а также муниципальных программ;

8) анализ бюджетного процесса в Сарпинском районного муниципального образования Республики Калмыкия и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;

9) подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в Собрание депутатов Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия и Главе Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия;

10) контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия, поступивших в бюджеты поселений, входящих в состав Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия;

11) осуществление полномочий внешнего муниципального финансового контроля в поселениях, входящих в состав Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия, при наличии соглашений, заключенных Собранием депутатов Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия с представительными органами поселений;

12) контроль за ходом и итогами реализации муниципальных программ Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия;

13) участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;

14) иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами Республики Калмыки, Уставом и муниципальными правовыми актами Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия (часть 1).

Внешний муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольным органом:

1) в отношении органов местного самоуправления и муниципальных органов, муниципальных учреждений и муниципальных предприятий, а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в собственности Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия;

2) в отношении иных организаций путем осуществления проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств бюджета Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия, предоставивших указанные средства, в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств местного бюджета (часть 2).

В рамках рассматриваемого дела суды учли, что в пункте 1 оспариваемого представления от 28.03.2017 N 2 на администрацию возложена обязанность по усилению контроля за организацией питания, выполнению рациона и норм питания в детском саду в соответствии с требованиями указанного СанПиНа.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 46 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре Федеральных органов исполнительной власти" органом, уполномоченным на осуществление государственного надзора за соблюдением санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемиологических норм и правил является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), поскольку проверка санитарно-эпидемиологических требований к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций требует специальных знаний.

Таким образом, отклоняя довод комиссии о наличии полномочий, судебные инстанции правомерно указали, что внеплановая проверка на предмет обоснованности установления взимаемой с родителей (законных представителей) платы за присмотр и уход за детьми в детском саду за 2015 и 2016 годы проводилась председателем-главным инспектором комиссии, без привлечения иных специалистов.

Вместе с тем, как правильно указали судебные инстанции, требования комиссии относятся к полномочиям должностного лица другого ведомства, т. е. по итогам проверки комиссия должна выявленные нарушения направить в соответствующий орган, компетентный рассматривать данные нарушения.

При проведении проверки комиссия указала на допущенные администрацией нарушения части 4 статьи 65 Закона об образовании.

Комиссией результаты выявленных нарушений, касающихся установления размера родительской платы, направлены в прокуратуру Сарпинского района, т. е. компетентному органу, рассматривающему данные нарушения, но, несмотря на это, комиссия взяла на себя обязательство, не имея на это полномочий, и возложила на администрацию обязанности, невыполнение которых влечет за собой законодательно установленную ответственность.

Возложение обязанностей, невыполнение которых влечет за собой законодательно установленную ответственность, касается в целом всего представления.

Судебные инстанции пришли к правильному выводу, что комиссия при проведении проверки вышла за пределы своих полномочий, чем незаконно возложила на администрацию обязанности, невыполнение которых влечет за собой законодательно установленную ответственность. Более того, в ходе рассмотрения дела обжалуемый акт отозван комиссией, как "ошибочно направленный".

Суды правомерно отклонили ссылку комиссии на статью 98 Федерального закона N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

При этом суды учли, что комиссия в период с 09.01.2017 по 23.02.2017 провела плановую проверку детского сада по аудиту в сфере закупок, по итогам которой вынесла представление от 28.03.2017 N 1 (дело N А22-2602/2017), т. е. объемы закупок продуктов питания уже проверялись, следовательно, они не могли являться предметом иной проверки.

Рассмотрев довод комиссии о том, что проверяемые средства родительской платы, являются средствами, составляющими доходы бюджета администрации и, соответственно, проверка данных средств относиться к сфере бюджетных правоотношений, суды правомерно указали, что в представлении комиссии нет ни одной ссылки на нарушения администрацией бюджетного законодательства.

Согласно статье 270.2 Кодекса представление должно содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношении.

Кроме того, в 2015 году родительская плата соответствовала максимальному размеру, установленному Постановлением N 434.

Отклонив довод заявителя о том, что представление не является ненормативным правовым актом, нарушающим права и законные интересы администрации, поэтому не может быть оспорено в арбитражном суде, суды правомерно исходили из следующего.

В силу пунктов 1, 2 статьи 16 Закона N 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в проверяемые организации представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, а также по пресечению, устранению и предупреждению нарушений. Представление подписывается председателем контрольно-счетного органа или его заместителем.

Организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения решениях и мерах (пункт 3 статьи 16 Закона N 6-ФЗ).

Суды установили, что оспариваемое представление принято комиссией по результатам проведенной проверки финансово-хозяйственной деятельности администрации, содержит сведения о допущенных им нарушениях, устанавливает обязанность принять соответствующие решения и меры по его реализации, о чем в установленный срок сообщить комиссии. Таким образом, представление отвечает признакам ненормативного правового акта (часть 1 статьи 98 Кодекса) и может быть предметом самостоятельного обжалования по правилам главы 24 Кодекса.

Выводы судов основаны на материалах дела и не противоречат им. Основания для отмены оспариваемых судебных актов отсутствуют.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения судов двух инстанций, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводы судов и направлены на переоценку доказательств и установление фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены принятых по делу судебных актов, не установлено.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 25.09.2017 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.12.2017 по делу N А22-1396/2017 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Т.В. Прокофьева

Судьи

Л.Н. Воловик Т.Н. Драбо