Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 30 марта 2018 г. N Ф08-1577/18 по делу N А63-4628/2017

г. Краснодар

30 марта 2018 г.

Дело N А63-4628/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 26 марта 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 30 марта 2018 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Посаженникова М.В., судей Воловик Л.Н. и Прокофьевой Т.В., при участии в судебном заседании до перерыва - от заявителя - публичного акционерного общества "Нептун" (ИНН 2636045466, ОГРН 1022601947521) - Душкиной И.В. (доверенность от 16.01.2018), Шведовой Г.А. (доверенность от 16.01.2018), Шевцова В.И. (доверенность от 16.01.2018), от заинтересованного лица - Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ставропольскому краю (ИНН 2636045466, ОГРН 1052600297606) - Бондаренко Е.Н. (доверенность от 15.01.2018 N 326-05), Ермолаевой Б.Ю. (доверенность от 19.03.2018 N 3635-05), после перерыва - при участии в судебном заседании указанных лиц, рассмотрев кассационную жалобу публичного акционерного общества "Нептун" на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 04.09.2017 (судья Быкодорова Л.В.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2017 (судьи Белов Д.А., Параскевова С.А., Цигельников И.А.) по делу N А63-4628/2017, установил следующее.

Публичное акционерное общество "Нептун" (далее - общество, заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ставропольскому краю (далее - управление) о признании незаконным и отмене пункта 1 предписания от 29.11.2016 N 553-пр.

Решением суда от 04.09.2017, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 14.12.2017, в удовлетворении заявленных обществом требований отказано. Судебные акты мотивированы пропуском обществом установленного действующим процессуальным законодательством срока на обжалование ненормативного правового акта, а также наличием у общества обязанности выполнения спорного пункта предписания.

В кассационной жалобе общество просит отменить решение суда первой и постановление суда апелляционной инстанции, ссылаясь на их незаконность и необоснованность. Заявитель указывает, что судами неполно исследованы доказательства по делу, выводы судов не соответствуют обстоятельствам дела, неправильно применены нормы материального и процессуального права.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, оценив доводы кассационной жалобы, считает, что судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, Управлением в отношении общества проведена плановая выездная проверка, в ходе которой установлено, что согласно санитарно-эпидемиологической и гигиенической экспертизе (оценке) ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиология в Ставропольском крае" по проекту нормативов предельно-допустимых выбросов (далее - ПДВ) от 28.02.2013 N 347 общество по санитарной классификации промышленных объектов относится к III классу опасности. Размер санитарно-защитной зоны для общества, как для объекта по производству фасонного цветного литья под давлением мощностью 10 тысяч тонн/год (9500 т литья под давлением из алюминиевых сплавов и 500 т литья из цинковых сплавов), должен составлять 300 м.

Вместе с тем обществом в целях обеспечения безопасности населения и среды обитания не проведены мероприятия, подтверждающие организацию и соблюдение режима санитарно-защитной зоны, а именно не разработан проект санитарно-защитной зоны, не организована и не установлена санитарно-защитная зона.

Указанные обстоятельства послужили основанием для составления управлением акта проверки от 29.11.2016 N 1280 и выдачи обществу предписания от 29.11.2016 N 553-пр, согласно пункту 1 которого заявитель обязан провести мероприятия, подтверждающие организацию и соблюдение режима санитарно-защитной зоны, а именно: разработать проект санитарно-защитной зоны, организовать и установить санитарно-защитную зону по адресу: г. Ставрополь, пр. Кулакова 10.

Общество, не согласившись с пунктом 1 указанного предписания, обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Согласно части 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление о признании ненормативных правовых актов недействительными может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

В силу части 2 статьи 117 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд восстанавливает пропущенный процессуальный срок, если признает причины пропуска уважительными и если не истекли предусмотренные статьями 259, 276, 291.2, 308.1 и 312 данного Кодекса предельные допустимые сроки для восстановления.

Суды установили, что оспариваемое предписание от 29.11.2016 N 553-пр получено директором общества Шириным Е.Ф. 29.11.2016.

Согласно оттиску печати на почтовом конверте заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением 29.03.2017.

Одновременно с подачей заявления обществом заявлено ходатайство о восстановлении пропущенного процессуального срока. В данном ходатайстве заявитель указал, что нарушение срока обусловлено направлением в управление возражений на предписание от 29.11.2016 N 553-пр, и, в связи с неполучением письменного ответа на указанные возражения, обжалованием, в том числе, спорного предписания в управление вышестоящему должностному лицу. Копия решения управления от 06.03.2017 N 7 по жалобе заявителя получена представителем общества по доверенности 28.03.2017.

При вынесении судебных актов суды пришли к выводу о пропуске установленного действующим процессуальным законодательством срока на обжалование ненормативного правового акта, указав при этом, что предписание управления подлежало обжалованию в суд в срок до 01.03.2017.

В удовлетворении ходатайства общества о восстановлении пропущенного срока судом отказано со ссылкой на непредставление доказательств наличия обстоятельств, препятствующих своевременному обращению в арбитражный суд в установленный законом трехмесячный срок.

Вместе с тем при вынесении судебных актов судами не учтено следующее.

Согласно пункту 82 Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров, утвержденного приказом Роспотребнадзора от 16.07.2012 N 764 (далее - Административный регламент), юридическое лицо, проверка которого проводилась, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений в течение пятнадцати дней с даты получения акта проверки вправе представить в соответствующие органы Роспотребнадзора в письменной форме возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений в целом или его отдельных положений.

В силу пункта 84 Административного регламента рассмотрение обращений проверяемых граждан, права, свободы или законные интересы которых были нарушены должностными лицами Роспотребнадзора при проведении проверки, осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 59-ФЗ).

При рассмотрении жалобы уполномоченным должностным лицом Роспотребнадзора гражданин имеет право (статья 5 Федерального закона N 59-ФЗ), в том числе, получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

Согласно пункту 87 Административного регламента срок рассмотрения жалобы в досудебном порядке не должен превышать 30 календарных дней со дня регистрации жалобы.

В данном случае судебными инстанциями не учтено, что согласно пункту 5 раздела IV Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2015), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 04.03.2015, срок на подачу заявления в суд об оспаривании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) начинает течь с момента получения заявителем копии решения вышестоящего органа, которому подано заявление в процессе обжалования этих актов, действий (бездействия).

В данном пункте Обзора также указано, что вывод судов об отсутствии препятствий для обращения в арбитражный суд одновременно с подачей жалобы в вышестоящий орган фактически лишает заявителя права на оспаривание решений, действий (бездействия).

Нормы Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, устанавливающие срок для обращения в суд за защитой нарушенного права, не должны рассматриваться как препятствующие реализации права на использование внесудебных процедур разрешения споров (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.11.2007 N 8815/2007).

Иной подход противоречит правовой природе досудебного способа разрешения спора, направленного на прекращение конфликта без судебного участия и предполагающего исчерпание сторонами всех возможных внесудебных способов и средств разрешения такого конфликта до обращения в суд, фактически лишает заявителя права на оспаривание решений, действий (бездействия). Вместе с тем, после исчерпания всех средств досудебного разрешения споров, сторона не может быть лишена права на доступ к суду, гарантированного статьей 46 Конституции Российской Федерации (определения Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2015 N 310-КГ14-8575 и от 16.12.2014 N 305-КГ14-78).

Применительно к данному делу обязательность досудебного урегулирования спора законом не предусмотрена.

Вместе с тем предоставленное законом обществу право на обжалование предписания во внесудебном порядке наряду с иными фактическими обстоятельствами учитывается при разрешении вопроса о наличии (отсутствии) уважительности причин пропуска срока на обращение в суд и возможности (невозможности) его восстановления по правилам части 4 статьи 198 Кодекса.

Как следует из материалов дела, обществом пропущен срок по причине реализации своего права на обжалование предписания в вышестоящий орган во внесудебном порядке без обращения к средствам судебной защиты. Ответ по заявлению обществом своевременно получен не был.

В этой связи судебные инстанции, отказывая в восстановлении срока, не указали, в чем заключается неуважительность причины пропуска срока и какие конкретно обстоятельства препятствуют возможности его восстановления. Период просрочки на предмет его значительности либо несущественности судебными инстанциями не оценивался.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представители общества пояснили, что просрочка составила менее одного месяца. Заявление в суд направлено на следующий день после получения ответа вышестоящего административного органа.

В свою очередь представители контролирующего органа пояснили, что вышестоящим административным органом обращение общества рассмотрено в пределах установленного Административным регламентом 30-дневного срока.

Учитывая изложенное, выводы судебных инстанций в части исследования фактических обстоятельств относительно срока на обращение в суд являются недостаточно мотивированными.

Согласно пункту 1.2 Санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.09.2007 N 74 (далее - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03), в действующей редакции, требования настоящих санитарных правил распространяются на размещение, проектирование, строительство и эксплуатацию вновь строящихся, реконструируемых промышленных объектов и производств, объектов транспорта, связи, сельского хозяйства, энергетики, опытно-экспериментальных производств, объектов коммунального назначения, спорта, торговли, общественного питания и других, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека.

Пунктом 2.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 установлено, что в целях обеспечения безопасности населения и в соответствии с Федеральным законом от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория с особым режимом использования, размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами.

Согласно пункту 2.5 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 организации, промышленные объекты и производства, группы промышленных объектов и сооружения, являющиеся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, необходимо отделять санитарно-защитными зонами от территории жилой застройки, ландшафтно-рекреационных зон, зон отдыха, территорий курортов, санаториев, домов отдыха, стационарных лечебно-профилактических учреждений, территорий садоводческих товариществ и коттеджной застройки, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков.

В силу пункта 3.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I - III класса опасности является обязательной.

Из содержания раздела VII СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 следует, что для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека, третьего класса ориентировочные размеры санитарно-защитных зон составляют 300 м.

При вынесении судебных актов суды пришли к выводу о том, что для объектов III класса опасности, а также для объектов, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, требования СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 относительно разработки проекта размера санитарно-защитной зоны является обязательной. Указанные требования распространяются на общество, поскольку, согласно паспорту программы инновационного развития общества, утвержденной протоколом заседания совета директоров от 30.01.2012 N 143 (далее - Программа инновационного развития), с 2012 года заявителем проводится техническая модернизация производства, включая техническое перевооружение, а именно реконструкция и приобретение оборудования.

Вместе с тем при вынесении судебных актов суды не учли следующее.

Как следует из пункта 1.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 необходимость организации зон санитарной охраны применяется к вновь строящимся и реконструируемым объектам.

Согласно доводам общества на предприятии производится техническое перевооружение, не являющееся реконструкцией.

Судебные инстанции обосновали вывод о наличии факта реконструкции ссылкой на акт проверки и Программу инновационного развития.

Вместе с тем из акта проверки прямо не следует, какие конкретно работы по модернизации проводились на предприятии, как они повлияли на улучшение производственно-технических характеристик и мощностей для возможности признания таких работ реконструкцией.

Относительно Программы инновационного развития в судебном заседании суда кассационной инстанции представители заявителя пояснили, что указанный документ является примерным планом возможной модернизации и ее реализация зависит от утверждения ее полностью или в части в рамках соответствующих государственных программ. Таким образом, данная программа не свидетельствует о том, что указанные в ней параметры фактически реализованы.

Кроме того, Программа инновационного развития в материалах дела в подлиннике или в форме надлежащим образом заверенной копии отсутствует.

В соответствии с частями 1 и 8 статьи 75 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации письменными доказательствами являются содержащие сведения об обстоятельствах, имеющих значение для дела, договоры, акты, справки, деловая корреспонденция, иные документы, выполненные в форме цифровой, графической записи или иным способом, позволяющим установить достоверность документа.

Письменные доказательства представляются в арбитражный суд в подлиннике или в форме надлежащим образом заверенной копии. Если к рассматриваемому делу имеет отношение только часть документа, представляется заверенная выписка из него.

Согласно части 1 статьи 162 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела арбитражный суд должен непосредственно исследовать доказательства по делу, в том числе ознакомиться с письменными доказательствами.

В силу части 1 статьи 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при принятии решения арбитражный суд оценивает доказательства и доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений; определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены и какие обстоятельства не установлены, какие законы и иные нормативные правовые акты следует применить по данному делу; устанавливает права и обязанности лиц, участвующих в деле; решает, подлежит ли иск удовлетворению.

Учитывая изложенное, в данном случае судебными инстанциями не установлены в полном объеме фактические обстоятельства того, какие конкретно работы по модернизации производства реализованы на предприятии и повлекло ли проведенное техническое перевооружение такое улучшение производственных показателей, при которых возможен вывод о реконструкции.

Кроме того, при вынесении судебных актов судебными инстанциями не разрешен вопрос об исполнимости предписания.

Как пояснили в судебном заседании суда кассационной инстанции представители общества, в пределах 300 м зоны находятся объекты недвижимости, принадлежащие на праве собственности или аренды иным лицам, вследствие чего установление санитарно-защитной зоны не представляется возможным. Уменьшение фактической зоны не согласуется с установленным СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 требованием о ее величине в 300 м.

Указанные обстоятельства не проверены судебными инстанциями. Вопрос о том, каким образом подлежит исполнению предписание, не разрешен.

В свою очередь контролирующий орган в своих доводах указывает, что размер зоны может быть уменьшен с учетом показателей вредных выбросов предприятия.

Указанные доводы на их соответствие закону судебными инстанциями не проверялись.

Таким образом, фактические обстоятельства, связанные с оспариванием предписания управления и включаемые в предмет доказывания по настоящему делу, установлены судебными инстанциями не в полном объеме.

Так как решение суда и постановление апелляционной инстанции приняты по неполно исследованным обстоятельствам, имеющим существенное значение для правильного рассмотрения дела, они подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку в силу части 2 статьи 287 Кодекса арбитражный суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими, о том, какая норма материального права должна быть применена и какое решение, постановление должно быть принято при новом рассмотрении дела.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть указания кассационной инстанции; устранить допущенные нарушения; установить все фактические обстоятельства по делу; оценить достаточность и взаимную связь доказательств и доводов участвующих в деле лиц в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и принять решение с учетом требований статьи 170 Кодекса.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 04.09.2017 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2017 по делу N А63-4628/2017 отменить. Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ставропольского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

М.В. Посаженников

Судьи

Л.Н. Воловик Т.В. Прокофьева