Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 6 апреля 2018 г. N Ф08-1410/18 по делу N А63-637/2017

г. Краснодар

06 апреля 2018 г.

Дело N А63-637/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 05 апреля 2018 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 06 апреля 2018 г.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Дорогиной Т.Н., судей Посаженникова М.В. и Черных Л.А., при участии в судебном заседании от заявителя - Ставропольского муниципального унитарного предприятия по вывозу твердых бытовых отходов "Фаун" (ИНН 2635042409, ОГРН 1022601954990) - Федотова Н.В. (доверенность от 23.10.2017), в отсутствие в судебном заседании заинтересованных лиц - Прокуратуры Октябрьского района города Ставрополя, Прокуратуры города Ставрополя и третьих лиц - администрации города Ставрополя, комитета городского хозяйства администрации города Ставрополя, Подольной Евгении Анатольевны, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу Прокуратуры Октябрьского района города Ставрополя на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 14.08.2017 (судья Соловьева И.В.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.11.2017 (судья Белов Д.А., Афанасьева Л.В., Параскевова С.А.) по делу N А63-637/2017, установил следующее.

Ставропольское муниципальное унитарное предприятие по вывозу твердых бытовых отходов "Фаун" (далее - предприятие) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Прокуратуре Октябрьского района города Ставрополя (далее - прокуратура) и Прокуратуре города Ставрополя о признании незаконным и отмене представления заместителя прокурора Октябрьского района города Ставрополя Балкового Д.Р. от 02.11.2016 N 7-87-2016.

Определениями суда от 03.04.2017, 29.06.2017 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования на предмет спора, привлечены администрация города Ставрополя (далее - администрация), комитет городского хозяйства администрации города Ставрополя (далее - комитет) и Подольная Е.А.

Решением суда от 14.08.2017, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 29.11.2017, представление прокурора признано недействительным. В части требований предприятия к Прокуратуре города Ставрополя производство по делу прекращено, в связи с отказом от заявления в данной части. Судебные акты мотивированы неисполнимостью оспариваемого представления.

В кассационной жалобе прокуратура просит отменить судебные акты, ссылаясь на отсутствие оснований для признания оспариваемого представления неисполнимым и незаконным.

В отзыве на кассационную жалобу предприятие просит оставить судебные акты без изменения как законные и обоснованные. Остальные участвующие в деле лица отзывы не представили.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, отзыва и дополнений к нему, проверив законность судебных актов, считает, что кассационная жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, на основании обращения Подольной А.Н. прокуратурой проведена проверка предприятия. В ходе проверки выявлено, что предприятие в период с 30.01.2014 по 16.02.2016 в нарушение постановления главы администрации города Ставрополя от 31.07.2003 N 4828 "Об утверждении норм накопления твердых бытовых отходов" (далее - постановление N 4828) при расчете стоимости услуг по вывозу твердых бытовых отходов (далее - ТБО) на 1 человека в месяц для населения, проживающего в частном секторе города Ставрополя, установило завышенные тарифы. Объемы вывозимых ТБО при расчете стоимости услуг предприятием определены примерно, что не отвечает требованиям Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" и приводит к нарушению прав граждан, которым оказываются услуги по вывозу ТБО.

По результатам проверки прокуратура вынесла представление от 02.11.2016 N 7-87-2016 об устранении нарушений федерального законодательства, в котором указало следующее: безотлагательно рассмотреть и принять меры по устранению нарушений законодательства, причин и условий, им способствующих; провести проверку по изложенным в представлении нарушениям закона, по результатам которой за допущенные нарушения закона рассмотреть вопрос о привлечении виновных лиц к установленной статьей 192 Трудового кодекса Российской Федерации дисциплинарной ответственности; представление рассмотреть с участием представителя прокуратуры; сообщить прокурору о принятых мерах в письменной форме в месячный срок.

Не согласившись с представлением, предприятие обратилось в суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, судебные инстанции обоснованно руководствовались следующим.

Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) устанавливает, что прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов наделен правом вносить представление об устранении допущенных нарушений. Акты государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц подлежат оспариванию в судебном порядке, если они по своему содержанию затрагивают права и интересы граждан, юридических лиц и предпринимателей, в том числе при осуществлении ими предпринимательской деятельности, независимо от того, какой характер - нормативный или ненормативный - носят оспариваемые акты. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции Российской Федерации.

В силу положений Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 указанного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Одной из мер реагирования прокуратуры на нарушение закона является представление об устранении нарушений закона.

Согласно пункту 1 статьи 24 Закона о прокуратуре представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

В силу указанного, юридическое лицо, предприниматели либо граждане, получив представление прокуратуры, обязаны рассмотреть его и в случае согласия исполнить, уведомив прокуратуру о результатах рассмотрения.

По смыслу вышеприведенных норм Закона о прокуратуре исполнимость представления прокурора является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку представление исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения установлен срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Исполнимость представления следует понимать как наличие реальной возможности у обязанного лица устранить в указанный срок выявленное нарушение. Представление прокурора должно отвечать принципу правовой определенности и содержать четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению представления, могло однозначно определить, в соответствии с какими конкретно нормами права, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений. Содержащиеся в представлении формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, их изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

В пункте 5.6 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 N 2-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" разъяснено, что из положений пунктов 1 и 2 статьи 1, статей 4, 21 и 22 Закона о прокуратуре во взаимосвязи с положениями его статей 23 - 25.1 следует, что проведение прокурорской проверки призвано устранить неопределенность в отношении имеющихся у органов прокуратуры конкретных сведений, указывающих на наличие в деятельности организации признаков нарушений законов, и вынести по ее итогам - в случае подтверждения наличия соответствующих нарушений - акт прокурорского реагирования в виде протеста, представления, постановления или предостережения о недопустимости нарушения закона. При этом пункт 16 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 N 195 обязывает прокурора формулировать в документах прокурорского реагирования правовую сущность выявленных нарушений законов с указанием на их негативные последствия, причины и условия, которые им способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц, а также принимать участие в рассмотрении внесенных актов прокурорского реагирования. Таким образом, получив представление, лицо должно знать и понимать какие нормы права им нарушены, и какие нарушения подлежат устранению.

Суды, оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленные в материалы дела доказательства, выслушав доводы и возражения лиц участвующих в дел, пришли к выводу о том, что в данном случае оспариваемое представление является неисполнимым и незаконным, поскольку понуждает предприятие соблюдать нормы, которые противоречат нормативным правовым актам, регулирующим данные правоотношения и имеющим большую юридическую силу.

В силу пункта 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 11 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального образования относится организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа. В соответствии с нормами Закона N 131-ФЗ организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов относится к вопросам местного значения муниципального района, а организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора относится к вопросам местного значения поселения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ), правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется указанным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

Как следует из постановления Конституционного суд Российской Федерации от 13.10.2015 N 26-П "По делу о проверке конституционности пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования "Североуральский городской округ", закрепление пунктом 24 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в качестве вопроса местного значения городского округа организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов предполагает необходимость реализации органами местного самоуправления ряда задач публично-властного характера по налаживанию устойчивой и согласованно функционирующей системы мер, призванных обеспечивать в целях предотвращения загрязнения территории городского округа своевременное и бесперебойное оказание услуг по приему и перемещению бытовых и промышленных отходов, а также позволяющих производить их утилизацию и переработку. Задача этих органов в области обращения с отходами состоит в оказании регулирующего, распорядительного, контрольного и иного организационно-властного воздействия, направленного на создание необходимых условий для эффективной очистки территории муниципального образования от бытовых и промышленных отходов, в том числе для деятельности организаций, осуществляющих их сбор, вывоз, утилизацию и переработку (в частности, путем выделения земельных участков для размещения и утилизации отходов).

Таким образом, полномочия органа местного самоуправления городских округов по изданию нормативных правовых актов ограничиваются вопросами организации мероприятий по охране окружающей природной среды в границах городского округа и организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Согласно части 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии исходя из нормативов потребления коммунальных услуг (в том числе нормативов накопления твердых коммунальных отходов), утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Пунктом 2 статьи 24.10 Закона N 89-ФЗ предусмотрено, что нормативы накопления твердых коммунальных отходов утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского 7 округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации).

В Определении от 18.10.2012 N 1994-О Конституционный Суд выявил смысл нормативных положений пункта 4 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ, согласно которому в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по установлению тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами. Обладание органами местного самоуправления полномочиями по установлению тарифов не означает возможность реализации данных полномочий произвольным образом, поскольку это создавало бы угрозу ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления их конституционных обязанностей, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина (статьи 2 и 18 Конституции Российской Федерации). Регулирование тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями, созданными самими же органами местного самоуправления, предопределяется социально значимыми целями их деятельности и, соответственно, должно осуществляться с учетом необходимости достижения баланса между интересами потребителей данных услуг и обеспечением нормального (бесперебойного) функционирования и развития указанных муниципальных хозяйствующих субъектов, принимая во внимание экономическую обоснованность их доходности и расходов на оказание ими услуг.

Суды установили, что в Ставропольском крае соответствующий норматив органом государственной власти субъекта округа не утвержден (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации). Закон Ставропольского края, наделяющий администрацию города полномочиями по утверждению нормативов накопления ТБО, также не принят.

Следовательно, в период с 30.01.2014 по 16.02.2016 и до настоящего времени ценообразование в отношении услуг по сбору и транспортированию отходов носит нерегулируемый, свободный характер.

Суды исследовали методику расчета стоимости услуг предприятия по вывозу ТБО в частном секторе города Ставрополя и признали его обоснованным. Доводы и доказательства опровергающие расчет суду не представлены участвующими в деле лицами.

Обоснованным является вывод судебных инстанций относительно требования представления о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности как противоречащее стать 192 Трудового кодекса Российской Федерации.

Доводы прокуратуры выводы судов не опровергают, направлены на переоценку имеющихся в деле доказательств, что в силу статей 286 и 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в полномочия суда кассационной инстанции. Нормы права при рассмотрении дела применены правильно, нарушения процессуальных норм, влекущие отмену или изменение судебных актов (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 14.08.2017 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.11.2017 по делу N А63-637/2017 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Т.Н. Дорогина

Судьи

М.В. Посаженников Л.А. Черных