Решение Совета законодателей РФ при Федеральном Собрании РФ "О состоянии межбюджетных отношений и их использовании как инструмента обеспечения финансовой стабильности и социально-экономического развития регионов в новых условиях" (Санкт-Петербург, 28 апреля 2023 г.)

Рассмотрев вопрос "О состоянии межбюджетных отношений и их использовании как инструмента обеспечения финансовой стабильности и социально-экономического развития регионов в новых условиях", Совет законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации (далее - Совет законодателей Российской Федерации) отмечает следующее.

В соответствии с решением Совета законодателей Российской Федерации от 27 апреля 2022 года по вопросу "О мерах по обеспечению финансовой устойчивости регионов" в течение 2022 года был реализован ряд мер в сфере межбюджетных отношений (далее - решение Совета законодателей Российской Федерации). Так, при необходимости оказывалась дополнительная поддержка из федерального бюджета: объем трансфертов регионам вырос в течение года на 28 процентов или на 873,5 млрд рублей по отношению к первоначально утвержденному объему трансфертов, в том числе в виде дотаций было выделено дополнительно 237 млрд рублей. Осуществлялось замещение коммерческих долговых обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований бюджетными кредитами, в том числе в отношении досрочно погашенных коммерческих кредитов в 2022 году было предоставлено 386,4 млрд рублей бюджетных кредитов. Реализация инфраструктурных проектов за счет инфраструктурных бюджетных кредитов активизировалась во всех субъектах Российской Федерации, которым были предусмотрены соответствующие лимиты кредитов, кассовое исполнение превысило 94 процента. Ликвидирован институт консолидированных групп налогоплательщиков, что дало для регионов бюджетный эффект в более чем 250 млрд рублей ежегодно и значительно повысило предсказуемость доходов регионов.

Помимо указанных реализованных положений решения Совета законодателей Российской Федерации в течение последних трех лет для обеспечения финансовой стабильности субъектов Российской Федерации и их социально-экономического развития был предпринят ряд мер системного характера: расширение программы инфраструктурных бюджетных кредитов, расширение доступа субъектов Российской Федерации к краткосрочным казначейским кредитам на покрытие кассовых разрывов, компенсация удорожания региональных строек, программа модернизации систем коммунальной инфраструктуры, инвестирование средств Фонда национального благосостояния в проекты жилищно-коммунального хозяйства, расширение бюджетных прав регионов, включая снятие на постоянной основе ограничений с бюджетной и долговой политики регионов, расширение направлений использования бюджетных средств, высвобожденных в результате реструктуризации задолженности по бюджетным кредитам, увеличение доли нецелевой помощи из федерального бюджета.

В результате исполнение консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации показало сохранение роста налоговых и неналоговых доходов регионов в 2022 году (на 13 процентов к 2021 году) и формирование профицита. Масштабные меры кредитной поддержки привели к значительному снижению доли дорогого коммерческого долга в структуре регионального долга (с 17 процентов на начало 2022 года до 4 процентов на 1 сентября 2022 года) и снижению расходов на обслуживание долга в 2022 году (на 18,9 процента к 2021 году).

Однако отдельные положения решения Совета законодателей Российской Федерации до настоящего времени не были реализованы, хотя сохранили свою актуальность.

Так, списание задолженности по бюджетным кредитам в настоящее время возможно только за счет дополнительных налоговых доходов федерального бюджета, поступающих в результате реализации новых инвестиционных проектов, финансируемых за счет высвобождаемых при реструктуризации бюджетных кредитов средств. Объем таких доходов до 2029 года расчетно составит 754,7 млрд рублей. В 2022 году первые три региона списали свою задолженность на общую сумму 1,9 млрд рублей. Вместе с тем в условиях непредсказуемости результатов реализации инвестиционных проектов в современных реалиях необходимо выполнить решение Совета законодателей Российской Федерации о расширении оснований для списания задолженности субъектов Российской Федерации.

Реализация индивидуальных программ развития субъектов Российской Федерации показала свою эффективность, но одновременно был выявлен ряд недостатков. При формировании проектов, включаемых в указанные индивидуальные программы, не был в полной мере обеспечен учет заявок самих регионов. Федеральные органы исполнительной власти формировали указанные индивидуальные программы таким образом, чтобы в первую очередь улучшать свои ключевые показатели эффективности. Должно быть обеспечено участие региона в формировании своей индивидуальной программы, чтобы ее реализация была направлена на решение проблем региона. В условиях внешних шоков, по-разному влияющих на регионы с разной структурой экономики, необходимо выполнить решение Совета законодателей Российской Федерации о расширении программ индивидуального развития субъектов Российской Федерации как по срокам реализации, так и по их количеству.

Отдельным риском для стабильности и предсказуемости доходов региональных и местных бюджетов является практика установления на федеральном уровне льгот по налогам, зачисляемым в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, без соответствующей компенсации выпадающих доходов. В результате установленных на федеральном уровне льгот выпадающие доходы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов ежегодно растут: объем соответствующих налоговых расходов вырос с 638,9 млрд рублей в 2018 году до 1489,9 млрд рублей в 2022 году, а к 2025 году согласно прогнозу объем налоговых расходов составит 1666,3 млрд рублей. При этом объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации за указанный период растет значительно меньшими темпами: с 644,5 млрд рублей в 2018 году до 892,9 млрд рублей к 2025 году. Применение правила "двух ключей" в отношении устанавливаемых на федеральном уровне льгот по федеральным налогам, зачисляемым в региональные и местные бюджеты, было предложено в решениях Совета законодателей Российской Федерации 2017 и 2019 годов, и, более того, данное правило нашло свое отражение в основных направлениях налоговой и бюджетной политики 2017 года. Однако данное правило до настоящего времени не реализуется. Кроме того, по-прежнему многие льготы устанавливаются бессрочно и без анализа их экономической эффективности.

Для обеспечения предсказуемости региональных доходов в случае установления на федеральном уровне льгот по федеральным налогам, зачисляемым в региональные и местные бюджеты, должна быть обеспечена либо полная компенсация выпадающих доходов, либо возможность самостоятельного принятия регионами решений о предоставлении на соответствующих территориях таких льгот. В случае установления на федеральном уровне льгот по региональным и местным налогам должна быть обеспечена полная компенсация выпадающих доходов.

Несмотря на значительные меры межбюджетной поддержки имеются отдельные негативные факторы в текущем финансово-экономическом состоянии регионов.

Не удалось сократить дифференциацию регионов по доходам и уровню социально-экономического развития. Почти 65 процентов суммарного профицита бюджетов субъектов Российской Федерации в 2022 году приходится на пять регионов. В 2022 году по налогу на доходы физических лиц на 10 регионов приходится 59 процентов поступлений (в 2018 году - 55 процентов), по налогу на прибыль организаций на 10 регионов приходится 57,5 процента поступлений (в 2018 году - 57,3 процента). По уровню валового регионального продукта на душу населения разрыв между максимальным и минимальным значениями вырос с 53 раз по итогам 2018 года до 61 раза по итогам 2021 года, по среднедушевому уровню доходов граждан разрыв увеличился с 5,1 раза в 2018 году до 5,4 раза по итогам 2022 года. Даже увеличение объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации с 514 млрд рублей в 2016 году до 758,6 млрд рублей в 2022 году (на 47 процентов) не позволяет сократить разрыв в уровнях бюджетной обеспеченности регионов: в 2016 году разница в уровнях фактической бюджетной обеспеченности между 10 наиболее и 10 наименее обеспеченными регионами составляла до предоставления дотаций на выравнивание 5,7 раза, а после выравнивания - 2,5 раза, в 2022 году - 6 раз до выравнивания и 2,9 раза после выравнивания. Сохранение региональной дифференциации обосновывает целесообразность совершенствования и расширения механизмов адресной поддержки субъектов Российской Федерации.

С 2023 года внедрена система единого налогового счета (далее - ЕНС). С начала перехода на новый порядок учета и распределения налогов, сборов и страховых взносов осуществляется мониторинг его функционирования, в том числе в части исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по доходам. Так, в связи с ранее устоявшейся практикой учета переплаты по налогам в качестве налоговых доходов (возможности использовать переплату для финансирования расходов) в начале года потребовалось оперативно предоставить дополнительные казначейские кредиты для решения проблемы с единовременным изъятием со счетов региональных и местных бюджетов накопленного объема излишне уплаченных налогов для перечисления на ЕНС. Возникшие проблемы с недостатком у регионов информации для обеспечения планирования поступлений собственных налоговых доходов в настоящее время решаются путем совершенствования информационного взаимодействия Федеральной налоговой службы и исполнительных органов субъектов Российской Федерации. Также на основе мониторинга формируются предложения по законодательному совершенствованию функционирования системы ЕНС, в том числе применительно к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации. В первую очередь представляется целесообразным зачислять налог на доходы физических лиц в первоочередном порядке по отношению к иным налогам, сборам и страховым взносам.

Во исполнение поручения Президента Российской Федерации в 2020 году в законодательстве Российской Федерации закреплено сохранение в бюджетах субъектов Российской Федерации экономии средств межбюджетных трансфертов, образовавшейся в результате заключения государственных (муниципальных) контрактов, при условии направления таких средств на финансовое обеспечение национальных проектов или иные цели в случаях, установленных Правительством Российской Федерации. Вместе с тем до настоящего времени указанные законодательные нормы не работают и регионы возвращают экономию средств межбюджетных трансфертов в резервный фонд Правительства Российской Федерации. Необходимо обеспечить в полном объеме действие предусмотренных законодательством Российской Федерации норм о сохранении в регионах экономии средств межбюджетных трансфертов, в том числе уточнить их нормативно-правовое регулирование.

Ряд вопросов возникает к исполнению регионами своих бюджетных полномочий.

Некоторые регионы, воспользовавшись бюджетными кредитами для погашения коммерческой задолженности, в IV квартале 2022 года и в текущем году вновь стали выходить на рынок коммерческого долга. Это противоречит поставленной Президентом Российской Федерации задаче о замещении коммерческих заимствований бюджетными кредитами. В этой связи в условиях уменьшения федерального регулирования региональных бюджетов одной из ключевых задач становится проведение ответственной бюджетной и долговой политики на региональном уровне.

Созданные инструменты инфраструктурного развития регионов используются не в полном объеме. В частности, выделенные регионам лимиты поддержки на инвестиционные бюджетные кредиты, реализацию проектов жилищно-коммунального хозяйства за счет средств Фонда национального благосостояния, модернизацию систем коммунальной инфраструктуры у отдельных регионов не используются или используются не полностью, в связи с чем остаются неиспользованные остатки таких лимитов. Это требует усиления работы регионов по подготовке таких проектов во взаимодействии с ответственными федеральными органами исполнительной власти.

Значительным достижением последних лет является закрепление в законодательстве Российской Федерации положений, направленных на улучшение возможности бюджетного планирования в регионах за счет распределения всех субсидий и субвенций и большей части иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации в федеральном законе о федеральном бюджете, и заключение соглашений о предоставлении указанных межбюджетных трансфертов до 1 января очередного финансового года. Так, на 2023 год федеральным законом о федеральном бюджете распределены все 155 субсидий, 31 субвенция и 53 из 63 иных межбюджетных трансфертов. При этом необходимо учитывать, что распределения указанных межбюджетных трансфертов утверждаются еще на этапе рассмотрения во втором чтении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, что дает возможность регионам готовиться к заключению соглашений сразу после принятия проекта указанного федерального закона во втором чтении. С учетом переноса срока внесения проекта указанного федерального закона на 15 дней федеральный закон о федеральном бюджете может быть официально опубликован во второй половине ноября и по истечении пяти дней (с начала декабря) регионы могут осуществлять конкурсные процедуры при наличии готовых соглашений, что позволит начать фактическое использование выделенных средств с начала года.

Однако реальное расходование средств межбюджетных трансфертов постоянно откладывается, что в текущих условиях изменения цен приводит к риску невозможности реализации запланированных мероприятий за счет выделенных средств. По итогам I квартала 2023 года объем законтрактованных средств в рамках реализации национальных проектов за счет целевых межбюджетных трансфертов из федерального бюджета остается низким, а в отдельных регионах составляет 0 процентов.

Несвоевременное заключение контрактов в регионах негативно сказывается на равномерности и своевременности перечисления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и является одним из ключевых факторов, отрицательно влияющих на эффективность использования субъектами Российской Федерации целевых межбюджетных трансфертов.

Важной проблемой остается недостаточное качество планирования собственных доходов и расходов в регионах. По итогам 2022 года фактические доходы превышают план, сформированный в конце 2022 года, на 6 процентов, а расходы наоборот исполнены на 94,7 процента по отношению к объемам сводной бюджетной росписи регионов на 1 января 2023 года. Недооценка поступающих доходов приводит к сдерживанию расходов, в том числе на инвестиционные цели.

Отдельные регионы имеют значительную нагрузку по расходам на страховые взносы на обязательное медицинское страхование (далее - ОМС) неработающего населения. В целом по Российской Федерации такие расходы по итогам 2022 года составляют 6,1 процента собственных доходов регионов, но вместе с тем в отдельных регионах эта доля превышает 40 процентов. По оценке Счетной палаты Российской Федерации количество регионов с нагрузкой по взносам на ОМС неработающего населения более 10 процентов от собственных доходов бюджетов вырастет с 37 субъектов в 2021 году до 64 субъектов в 2024 году. Необходимо отметить, что проблема высокой нагрузки по указанным взносам в первую очередь наблюдается в регионах с высокой долей неработающих граждан в трудоспособном возрасте. В связи с этим целесообразно расширить систему стимулов, направленных на снижение в субъектах Российской Федерации доли граждан в трудоспособном возрасте, которые заняты в неформальном (теневом) секторе экономики, в общей численности трудоспособного населения, в том числе за счет популяризации института самозанятости и предпринимательства.

Необходимо обратить внимание на риски, связанные с реализацией в регионах мероприятий с использованием механизмов государственно-частного партнерства. Данные механизмы часто используются при реализации высокобюджетных проектов при недостатке региональных и федеральных средств и невозможности увеличения заимствований. При этом частный инвестор даже в случае низкой эффективности своих вложений не только обеспечивает их компенсацию, но и получает прибыль за счет платы концедента или платы потребителей. В связи с этим в целях повышения эффективности капитальных вложений при отборе проектов для реализации с использованием механизмов государственно-частного партнерства крайне важен тщательный анализ технико-экономических показателей и финансовых моделей проектов.

С учетом изложенного Совет законодателей Российской Федерации решил:

1. Принять к сведению информацию по вопросу "О состоянии межбюджетных отношений и их использовании как инструмента обеспечения финансовой стабильности и социально-экономического развития регионов в новых условиях".

2. Рекомендовать Правительству Российской Федерации:

1) обеспечить мониторинг исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и в случае необходимости оказывать адресную поддержку субъектам Российской Федерации в целях обеспечения безусловного выполнения социальных обязательств или осуществления иных приоритетных расходов;

2) проанализировать эффективность реализации индивидуальных программ развития субъектов Российской Федерации с низким уровнем социально-экономического развития и на основе такого анализа рассмотреть вопрос о расширении указанных программ как по срокам реализации, так и по количеству, имея в виду их разработку, в первую очередь для субъектов Российской Федерации, в которых существенно ухудшается социально-экономическая ситуация (снижается финансовая устойчивость);

3) рассмотреть вопрос о расширении оснований для списания задолженности субъектов Российской Федерации перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам, предусмотрев списание основного долга в случае направления высвобождаемых средств на реализацию мероприятий национальных проектов с учетом достижения в субъекте Российской Федерации целевых показателей, характеризующих национальные цели развития;

4) рассмотреть вопрос об отказе от бессрочного предоставления новых налоговых льгот, за исключением социальных льгот, и о принятии решений о пролонгации действия льгот исключительно на основе оценки эффективности налоговых льгот для достижения конкретных задач государственной политики;

5) увеличивать долю нецелевых межбюджетных трансфертов региональным бюджетам в общем объеме трансфертов из федерального бюджета, в том числе за счет расширения практики консолидации субсидий внутри отраслей с одновременным установлением показателей, которые должны быть достигнуты;

6) завершить инвентаризацию регулирующего воздействия принятых (изданных) на федеральном уровне нормативных правовых актов, непосредственно влияющих на стоимость исполнения полномочий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, и представить предложения по исключению излишних требований;

7) обеспечить предусмотренное законодательством Российской Федерации сохранение в субъектах Российской Федерации экономии межбюджетных трансфертов, образовавшейся в результате заключения государственных (муниципальных) контрактов, при условии направления таких средств на финансовое обеспечение национальных проектов или иные цели в случаях, установленных Правительством Российской Федерации.

3. Рекомендовать Правительству Российской Федерации совместно с Федеральным Собранием Российской Федерации в целях обеспечения стабильности и предсказуемости доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов разработать и утвердить на законодательном уровне нормативные правовые акты, предусматривающие:

1) при установлении на федеральном уровне льгот по федеральным налогам, зачисляемым в региональные и местные бюджеты, либо полную компенсацию выпадающих доходов региональных и местных бюджетов на весь срок действия таких льгот, либо реализацию правила "двух ключей", предусматривающего, что установленные на федеральном уровне льготы по федеральным налогам, зачисляемым в региональные и местные бюджеты (за исключением налога на доходы физических лиц), подлежат применению только в случае их введения в действие на территории субъекта Российской Федерации (муниципального образования) законом этого субъекта Российской Федерации (актом представительного органа местного самоуправления), определяющим объем и условия предоставления таких льгот;

2) при установлении на федеральном уровне льгот по региональным и местным налогам, полную компенсацию выпадающих доходов региональных и местных бюджетов на весь срок действия таких льгот.

4. Рекомендовать Правительству Российской Федерации с участием палат Федерального Собрания Российской Федерации в целях недопущения разбалансировки бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, связанной с исполнением бюджетов по доходам, сформировать предложения по изменению законодательства Российской Федерации, предусматривающие:

1) закрепление на постоянной основе возможности каждому субъекту Российской Федерации и муниципальному образованию получить бюджетный кредит на пополнение остатков средств на едином счете бюджета для покрытия потребности в перечислении средств на единый налоговый счет в случае необходимости;

2) обеспечение стабильного поступления налоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, в частности, зачисление налога на доходы физических лиц в первоочередном порядке по отношению к иным налогам, сборам и страховым взносам уже в 2023 году.

5. Рекомендовать Правительству Российской Федерации с участием палат Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных и высших исполнительных органов субъектов Российской Федерации подготовить предложения по дополнительным мерам снижения неформального (теневого) сектора экономики, в том числе за счет популяризации института самозанятости и предпринимательства.

6. Рекомендовать законодательным и высшим исполнительным органам субъектов Российской Федерации для решения изложенных в настоящем решении вопросов по исполнению бюджетных полномочий субъектов Российской Федерации предпринять исчерпывающие меры по проведению ответственной бюджетной и долговой политики и улучшению качества бюджетного планирования региональных бюджетов.

7. Рекомендовать федеральным органам исполнительной власти совместно с высшими исполнительными органами субъектов Российской Федерации обеспечивать заблаговременную подготовку проектов соглашений о предоставлении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, предусмотрев начало их подготовки не позднее срока принятия проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период во втором чтении.

8. Рекомендовать высшим исполнительным органам субъектов Российской Федерации:

1) в целях повышения эффективности использования субъектами Российской Федерации целевых межбюджетных трансфертов из федерального бюджета обеспечить своевременное заключение контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, финансирование которых предполагается за счет целевых межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, предусмотрев начало проведения конкурсных процедур сразу после заключения соглашений о предоставлении межбюджетных трансфертов;

2) во взаимодействии с ответственными федеральными органами исполнительной власти обеспечить подготовку инфраструктурных проектов для использования в полном объеме лимитов инфраструктурных бюджетных кредитов, специальных казначейских кредитов, средств публично-правовой компании "Фонд развития территорий" на модернизацию систем коммунальной инфраструктуры и средств Фонда национального благосостояния на реализацию проектов жилищно-коммунального хозяйства;

3) при отборе проектов, реализуемых с использованием механизмов государственно-частного партнерства, проводить тщательный анализ технико-экономических показателей и финансовых моделей проектов с целью повышения эффективности капиталовложений.

9. Направить настоящее решение Президенту Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, законодательные и высшие исполнительные органы субъектов Российской Федерации.

Сопредседатель Совета законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации, Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

В.И. Матвиенко

Сопредседатель Совета законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации, Председатель Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

В.В. Володин