Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 4 мая 2018 г. N Ф08-3189/18 по делу N А32-27793/2017

г. Краснодар

04 мая 2018 г.

Дело N А32-27793/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 27 апреля 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 04 мая 2018 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Драбо Т.Н., судей Посаженникова М.В. и Прокофьевой Т.В., при участии в судебном заседании от заявителя - администрации Незаймановского сельского поселения Тимашевского района Краснодарского края (ИНН 2353021513, ОГРН 1052329691677) - Штангея В.А. (глава администрации) и Гречки А.Ю. (доверенность от 14.03.2018), от заинтересованного лица - контрольно-счетной палаты муниципального образования Тимашевский район Краснодарского края (ИНН 2369001061, ОГРН 1122369000302) - Сочневой О.В. (председатель контрольно-счетной палаты) и Куконосова В.В. (адвокат), рассмотрев кассационную жалобу администрации Незаймановского сельского поселения Тимашевского района Краснодарского края на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 01.09.2017 (судья Лесных А.В.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.01.2018 (судьи Сулименко О.А., Гуденица Т.Г., Ефимова О.Ю.) по делу N А32-27793/2017, установил следующее.

Администрация Незаймановского сельского поселения Тимашевского района Краснодарского края (далее - администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания контрольно-счетной палаты муниципального образования Тимашевский район Краснодарского края (далее - контрольно-счетная палата) от 10.04.2017 N 1.

Решением суда от 01.09.2017, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 24.01.2018, в удовлетворении требований отказано со ссылкой на то, что контрольно-счетная палата доказала нарушение администрацией Бюджетного кодекса Российской Федерации Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете" (далее - Закон N 402-ФЗ), приказа Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 N 157н "Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению" (далее - Инструкция N 157н), а также нецелевое и неэффективное расходование 1 631 844 рублей 82 копеек бюджетных средств.

В Арбитражный суд Северо-Кавказского округа обратилась администрация с кассационной жалобой, просит решение суда и постановление апелляционной инстанции отменить, принять новый судебный акт. По мнению подателя жалобы, не основаны на материалах дела выводы судов об использовании администрацией в ходе реализации муниципальной программы Незаймановского сельского поселения Тимашевского района Краснодарского края "Развитие дорожного хозяйства и повышение безопасности дорожного движения поселения на 2015 - 2017 годы" (далее - Программа) бюджетных средств муниципального образования Тимашевский район, в связи с чем у контрольно-счетной палаты отсутствовали основания для проведения контрольных мероприятий в отношении администрации. Суды не учли допущенные контрольно-счетной палатой процессуальные нарушения при проведении проверки, а именно: превышение установленного срока проведения проверки. Суды не дали оценку доводам администрации о том, что выявленные контрольно-счетной палатой нарушения не являются нарушениями бюджетного законодательства. Суды не оценили представленные в материалы дела доказательства, обосновывающие доводы администрации и опровергающие выводы о нецелевом и неэффективном расходовании бюджетных средств.

В отзыве на кассационную жалобу контрольно-счетная палата просит оставить судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, поддержали доводы кассационной жалобы и отзыва.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность судебных актов, оценив доводы кассационной жалобы и отзыва, выслушав представителей участвующих в деле лиц, считает, что судебные акты надлежит отменить, а дело - направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, контрольно-счетная палата провела проверку использования администрацией средств бюджета Незаймановского сельского поселения Тимашевский район в 2015 и 2016 годах, по результатам которой составила акт от 06.02.2017 N 1, вынесла представления от 02.03.2017 N 17 и 2 об устранении нарушений законодательства в сфере бюджетной деятельности и выдала администрации предписание от 10.04.2017 N 1 о необходимости восстановления в бюджете 1 631 844 рублей 82 копеек бюджетных средств в срок до 10.05.2017.

В соответствии со статьями 197 и 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации администрация обжаловала предписание контрольно-счетной палаты в арбитражный суд.

Руководствуясь положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации, Закона N 402-ФЗ, Инструкции N 157н, Стандарта финансового контроля СФК 104 "Проведение аудита эффективности использования государственных средств", утвержденного решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 09.06.2009 N 31К (668), разъяснениями Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, содержащимися в постановлении от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", суды сделали вывод о законности оспариваемого предписания, ограничившись ссылкой на то, что все нарушения зафиксированы в акте проверки от 06.02.2017 N 1, не установив при этом все имеющие существенное значение для правильного рассмотрения дела обстоятельства и не оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства и доводы участвующих в деле лиц.

Поддержав позицию контрольно-счетной палаты о том, что администрация документально не подтвердила фактическое использование краски для разметки дорог, дорожных знаков, гравийно-песчаной смеси (далее - ГПС), щебня, приобретенных на бюджетные средства в общем размере 865 413 рублей 94 копеек, суды указали, что в нарушение требований статьи 9 Закона N 402-ФЗ, пункта 8 Инструкции N 157н администрация списала краску для разметки дорог (приобретенную по договору от 24.08.2015 N 43, стоимостью 13 691 рубль), дорожные знаки (приобретенные по договору от 17.11.2015, стоимостью 50 322 рубля 94 копейки), ГПС и щебень (приобретенные по договорам от 02.12.2015 N 77, от 04.12.2015 N 82, от 05.12.2015 N 85, от 07.12.2015 N 87, от 17.12.2015 N 89, общей стоимостью 494 200 рублей), щебень (приобретенный по договорам от 14.01.2016 N 4, от 15.01.2016 N 5, от 18.01.2016 N 6, от 11.01.2016 N 7, общей стоимостью 307 200 рублей) в отсутствие подтверждающих документов.

При этом суды не проверили довод администрации о том, что краска для разметки дорог использована для нанесения разметки пешеходных переходов напротив детского дошкольного учреждения N 35 и средней общеобразовательной школы N 9 в Незаймановском сельском поселении. Работы по обновлению пешеходных переходов выполнил сотрудник администрации (тракторист Литвинов С.А.), в подтверждение чего в материалы дела представлены акт списания материальных запасов от 01.09.2015 N 439, акт о приемке выполненных работ от 31.08.2015, служебная записка исполнителя от 28.08.2015. Суды не учли, что наличие разметки пешеходных переходов контрольно-счетной палатой не оспорено, доказательства отсутствия разметки пешеходных переходов или доказательства того, что разметка нанесена значительно раньше (позже) августа 2015 года в материалы дела не представлены.

Суды не проверили довод администрации о том, что установление дорожных знаков "Пешеходный переход на желтом фоне" напротив детского дошкольного учреждения N 35 и средней общеобразовательной школы N 9 в Незаймановском сельском поселении контрольно-счетная палата также не оспорила, документальные доказательства отсутствия дорожных знаков в указанных местах не представила. В подтверждение установки дорожных знаков в материалы дела представлены акт списания материальных запасов от 30.11.2015 N 492, акт приемки выполненных работ от 30.11.2015, служебная записка исполнителя от 27.11.2015.

По эпизоду приобретения администрацией ГСП (фр. 0-70) и щебня на общую сумму 494 200 рублей, а также щебня (фр. 5-20) на общую сумму 307 200 рублей суды согласились с позицией контрольно-счетной палаты о нецелевом расходовании администрацией денежных средств, основанной на невозможности соотнесения объема списанных строительных материалов на ремонт дороги и объема строительных материалов, объективно необходимых для ее ремонта. Однако доказательства того, что ГПС и щебень не использованы при ремонте дороги по ул. Северной в х. Незаймановский в материалы дела не представлены, как и доказательства того, что ремонт не произведен. Сославшись на то, что администрация произвела неверный расчет, контрольно-счетная палата, в свою очередь, не произвела методологически верный (по ее мнению) расчет объема строительных материалов, который объективно необходим для ремонта данного спорного объекта. В подтверждение использования на ремонт дороги всего приобретенного строительного материала администрация представила акт списания материальных запасов от 30.03.2016 N 510 и акт приемки выполненных работ от 30.03.2016, акт выполнения работ от 17.12.2015 N 115, отчет об израсходовании материалов от 17.12.2015 N 88, акт выполнения работ от 22.12.2015 N 120, отчет об израсходовании материалов от 22.12.2015, акт списания материальных запасов от 30.12.2015 N 491, которые суды не оценили.

При таких обстоятельствах при новом рассмотрении дела дополнительному исследованию подлежат доказательства и доводы участвующих в деле лиц по эпизоду расходования администрацией бюджетных денежных средств на приобретение материальных запасов (краски для разметки дорог, дорожных знаков, ГПС, щебня) для выполнения работ в рамках Программы.

Суды признали обоснованными доводы контрольно-счетной палаты о неэффективном расходовании администрацией 766 430 рублей 88 копеек бюджетных средств, в т. ч. 72 288 рублей 29 копеек, уплаченных ООО "Призма" (завышение сметной стоимости работ по ремонту асфальтобетонного покрытия), 594 710 рублей 99 копеек, уплаченных ИП Ивановской Е.А. (оплата работ по документам, не подтверждающим реальность их выполнения), 99 431 рубля 60 копеек (оплата работ ООО "Призма" по документам, не подтверждающим реальность их выполнения), но при этом неполно установили и исследовали обстоятельства по делу, имеющие существенное значение для правильного рассмотрения дела.

Согласившись с контрольно-счетной палатой в части вывода о завышении сметной стоимости работ, выполненных ООО "Призма", и соответственно, неправомерном расходовании администрацией бюджетных средств в размере 72 288 рублей 29 копеек (ремонт асфальтобетонного покрытия улиц Незаймановского сельского поселения по ул. 40 лет Победы на сумму 7 526 рублей 59 копеек; по ул. Школьная от дома N 1 до дома N 18 на сумму 7 303 рублей 14 копеек; по ул. Южная на сумму 7 192 рублей 81 копейки; по ул. Мельничная на сумму 7 240 68 рублей; по ул. Северная от дома N 1 до дома N 19 на сумму 7 228 рублей 54 копеек; по ул. Северная от дома N 19 до пересечения с ул. Красной на сумму 7 276 рублей 53 копеек; по ул. Северная через дамбу на сумму 21 728 рублей 83 копеек; по ремонту и укреплению обочин по ул. Красная на сумму 6 791 рубля 17 копеек), суды исходили из того, что все локально-сметные расчеты, приложенные к договорам с ООО "Призма", составлены самим подрядчиком, т. е. ООО "Призма", при этом проставление сотрудником отдела строительства администрации муниципального образования Тимашевский район на этих расчетах штампа "расценки подтверждаю" не свидетельствует о достоверности сумм, заявленных в расчетах.

Суды также указали, что в силу пункта 2 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подпункта 6 (1) пункта 4 Положения о проведении проверок достоверности определения сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта (утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2009 N 427 "О порядке проведения проверки достоверности определения сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, финансирование которых осуществляется с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, средств юридических лиц, созданных Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, юридических лиц, доля Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах которых составляет более 50 процентов"), Положения об отделах строительства администрации муниципального образования Тимашевский район (утвержденного решением Совета муниципального образования Тимашевский район от 02.04.2014 N 400) в полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности не включены полномочия по проведению проверки и экспертизы сметной стоимости, заявленной в локально-сметных расчетах по проведению градостроительных работ.

При этом суды не выяснили основания постановки на локально-сметных расчетах штампа "расценки подтверждаю", его назначение и последствия отсутствия такого штампа на расчетах, а также подлежащую применению методику расчета сметной стоимости работ при том, что по доводам администрации, как положительное ("расценки подтверждаю"), так и отрицательное ("завышение сметной стоимости работ") заключение даны одним сотрудником администрации муниципального образования Тимашевский район: поставившим штамп "расценки подтверждаю" и впоследствии привлеченным контрольно-счетной палатой для проверки достоверности определения сметной стоимости, рассчитанной в локально-сметных расчетах ООО "Призма", и заключившим, что сметная стоимость завышена.

Данные обстоятельства подлежат исследованию и совокупной оценке с другими доказательствами и доводами участвующих в деле лиц при новом рассмотрении дела.

По эпизоду перечисления администрацией в адрес ИП Ивановской Е.А. 594 710 рублей 99 копеек по договорам от 25.01.2016 N 8, от 27.01.2016 N 9, от 05.02.2016 N 10, от 08.02.2016 N 11, от 09.02.2016 N 12, от 10.02.2016 N 13, предусматривающим выполнение работ по ремонту асфальтобетонного покрытия участков дороги по ул. Красной х. Незаймановский от дома N 204 до дома N 270, суды признали обоснованным довод контрольно-счетной палаты о перечислении денежных средств в отсутствие выполненных работ. При этом суды указали, что факт отсутствия работ подтвержден актом контрольного осмотра от 15.12.2016, согласно которому проверка выполнения работ невозможна в силу укладки на участке от дома N 204 до дома N 210 "выравнивающего слоя асфальтобетонного покрытия поверх ранее выполненных работ".

Вместе с тем суды не проверили и не оценили довод администрации о том, что контрольно-счетная палата документально не опровергла факт выполнения перед укладкой выравнивающего слоя асфальтобетонного покрытия таких дорожных работ как ямочный ремонт, без проведения которых объективно невозможна укладка выравнивающего слоя асфальтобетонного покрытия.

Суды поддержали позицию контрольно-счетной палаты и в части вывода о том, что оплата администрацией работ по договору от 11.02.2016 N 13 с ООО "Призма" 99 431 рубля 60 копеек (предмет договора - ремонт асфальтобетонного покрытия участков дороги в х. Незаймановский по ул. Красной от дома N 184 до дома N 192) произведена без выполнения работ, что подтверждено актом контрольного осмотра, и факт невыполнения ремонтных работ дороги по ул. Красной в х. Незаймановский от дома N 184 до дома N 192 администрация не оспаривает. Однако суды не проверили довод администрации о том, что ремонт асфальтобетонного покрытия дороги в х. Незаймановский по ул. Красной от дома N 184 до дома N 192 не состоялся в связи с принятием совместного решения органов законодательной и исполнительной власти Незаймановского сельского поселения. Согласно данному решению вместо указанного участка дороги осуществлен ремонт автостоянки напротив здания администрации, в подтверждение чего представлен договор подряда с ООО "Призма" от 11.02.2016 N 13, дополнительное соглашение к договору, локальный сметный расчет, платежное поручение от 09.03.2016 N 370666, акт выполненных работ от 15.02.2016. Суды не установили обстоятельства, обуславливающие правовую возможность/невозможность и процедуру изменения объекта ремонта в рамках реализуемой администрацией Программы, на исполнение которой направлено бюджетное финансирование.

Суды согласились с доводами контрольно-счетной палаты о невозможности определения обоснованности оплаты услуг ООО "Призма" в силу отсутствия документов, подтверждающих необходимость выполнения дорожных работ и их объем, а также документов, подтверждающих факт оказания услуг ООО "Призма" и ИП Ивановской Е.А., поскольку оплата произведена на основании документов, оформленных с нарушением требований статьи 9 Закона N 402-ФЗ, пунктов 7 - 8 Инструкции N 157н.

При этом суды не назвали эти документы и не оценили представленные в материалы дела документы по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, ограничившись ссылкой на нарушения, выявленные контрольно-счетной палатой, не указав при этом, в чем именно состоят допущенные администрацией нарушения требований статьи 9 Закона N 402-ФЗ, пунктов 7 - 8 Инструкции N 157н.

Так как решение суда и постановление апелляционной инстанции приняты по неполно установленным обстоятельствам, имеющим существенное значение для правильного рассмотрения дела, и при нарушении принципа совокупной оценки всех представленных в материалы дела доказательств и доводов участвующих в деле лиц, судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку в силу части 2 статьи 287 Кодекса арбитражный суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в суде первой инстанции либо были отвергнуты судом первой инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими, о том, какая норма материального права должна быть применена и какое решение, постановление должно быть принято при новом рассмотрении дела.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть указания кассационной инстанции, устранить допущенные нарушения, установить все фактические обстоятельства по делу, в целях полного и всестороннего исследования всех обстоятельств по делу оценить доказательства и доводы участвующих в деле лиц в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, принять решение с учетом требований статьи 170 Кодекса и распределить судебные расходы.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 01.09.2017 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.01.2018 по делу N А32-27793/2017 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Т.Н. Драбо

Судьи

М.В. Посаженников Т.В. Прокофьева