Решение Верховного Суда РФ от 7 июня 2023 г. N АКПИ23-310 Об отказе в признании частично не действующими Основных правил использования водных ресурсов Рыбинского и Горьковского водохранилищ на р. Волга, утв. приказом Министерства мелиорации и водного хозяйства РСФСР от 11 ноября 1983 г. N 596

Решение Верховного Суда РФ от 7 июня 2023 г. N АКПИ23-310

Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Решение обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда РФ. Слушание дела назначено на 15 августа 2023 г.

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.

при секретаре Елшиной Е.А.

с участием прокурора Клевцовой Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению садоводческого некоммерческого товарищества "Мономер" о признании недействующими Основных правил использования водных ресурсов Рыбинского и Горьковского водохранилищ на р. Волга, утвержденных приказом Министерства мелиорации и водного хозяйства РСФСР от 11 ноября 1983 г. N 596, пункта 3 раздела I "Характерные уровни водохранилищ (у плотин)" таблицы 2, пунктов 3.13, 3.14 и таблицы 6 данных правил,

установил:

приказом Министерства мелиорации и водного хозяйства РСФСР от 11 ноября 1983 г. N 596 утверждены Основные правила использования водных ресурсов Рыбинского и Горьковского водохранилищ на р. Волга (далее также - Основные правила).

Основные правила, устанавливая режим использования водных ресурсов, в пункте 3 раздела I "Характерные уровни водохранилищ (у плотин)" таблицы 2 определяют нормальный предполоводный уровень сработки (УНС): Рыбинского гидроузла при прогнозе многоводных и средних половодий - до отметки 98,0 м, при прогнозе маловодных половодий - до отметки 99,0-100,0 м; Горьковского гидроузла при прогнозе многоводных, средних и маловодных половодий - до отметки 82,0 м.

Согласно пункту 3.13 Основных правил водные ресурсы Рыбинского и Горьковского водохранилищ используются в интересах энергосистемы таким образом, чтобы обеспечить к началу половодья сработку полезных емкостей этих водохранилищ в соответствии с регламентированными уровнями, указанными в таблице 2 (пункты 1, 4). В интересах рыбного хозяйства рекомендуется осуществлять зимнюю сработку равномерно: для Рыбинского водохранилища с интенсивностью 2-5 см, для Горьковского с интенсивностью 5-10 см в сутки. При аварийной ситуации в Единой энергосистеме СССР допускается, в порядке исключения, в отдельные дни сработка Горьковского водохранилища до 15 см в сутки.

В соответствии с пунктом 3.14 Основных правил суточное и недельное регулирование мощности Рыбинской и Горьковской гидроэлектростанций может проводиться при соблюдении ограничений, связанных с обеспечением обязательных санитарных попусков и неподтопляемости промышленных предприятий и населенных пунктов, находящихся в нижних бьефах гидроузлов. Интенсивность измерения турбинных расходов не регламентируется и предупреждения об этом не даются.

Характеристика обязательных ограничений дана в таблице 6 Основных правил, которая содержит наименование ограничений, единицы измерения и характеристики ограничений для Рыбинского и Горьковского гидроузлов. В пункте 1 указанной таблицы установлены санитарные попуски (в среднем за сутки) в нижние бьефы гидроузлов: для Рыбинского гидроузла - соответствует расходу воды, обеспечивающему отметку 83,0 м у г. Рыбинска, для Горьковского гидроузла - 500 м ³/с. В пункте 2 таблицы 6 Основных правил приведены минимальные уровни воды в нижних бьефах гидроузлов: для Рыбинского гидроузла - 83,0 м (у г. Рыбинска), для Горьковского гидроузла - 66,5 м. В пункте 3 этой таблицы определены максимальные уровни воды в нижних бьефах гидроузлов - 90,0 м для Рыбинского гидроузла и 73,0 м для Горьковского гидроузла. В пункте 4 данной таблицы указаны максимальные напоры на сооружения гидроузлов - для Горьковского гидроузла 17,5 м, в отношении Рыбинского гидроузла не лимитируются. Согласно примечанию к таблице 6 Основных правил уровни воды в нижних бьефах гидроузлов поддерживаются с точностью до 5 см. Кривые связи расходов и уровней воды р. Волги в нижних бьефах Рыбинского и Горьковского гидроузлов даны в приложениях 5-8.

Садоводческое некоммерческое товарищество "Мономер" (далее также - СНТ "Мономер") обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими Основных правил и пункта 3 раздела I "Характерные уровни водохранилищ (у плотин)" таблицы 2, пунктов 3.13, 3.14 и таблицы 6 данных правил, ссылаясь на их несоответствие статьям 35, 42 Конституции Российской Федерации, статье 45 Водного кодекса Российской Федерации, Федеральному закону от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее - Закон N 384-ФЗ), Федеральному закону от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" (далее - Закон N 117-ФЗ), своду правил СП 58.13330.2012 "СНиП 33-01-2003 "Гидротехнические сооружения. Основные положения", утвержденному приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 623 (далее - свод правил СП 58.13330.2012), и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца, а именно права на защиту собственности от негативного воздействия воды, права на благоприятную окружающую среду и права на ведение хозяйственной деятельности.

В обоснование заявленных требований указано, что в период с 29 января 2020 г. по 7 февраля 2020 г. в границах г. Ярославля и Ярославского района произошло затопление приусадебных участков, жилых домов и Волжской набережной, в том числе участков СНТ "Мономер", вследствие регулирования сбросов воды в зимний период в условиях ледостава и паводка в соответствии с Основными правилами.

Административные ответчики Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - Минприроды России), Федеральное агентство водных ресурсов (далее - Росводресурсы) в письменных возражениях на административный иск указали, что Основные правила изданы полномочным органом в пределах его компетенции, оспариваемые нормативные положения не противоречат действующему законодательству Российской Федерации и не нарушают права административного истца.

Представитель административного истца Цветов В.В. в судебном заседании настаивал на удовлетворении заявленных требований.

Представители Минприроды России Новицкая Н.А. и Росводресурсов Ланэ Ф.М. поддержали изложенные в письменных возражениях правовые позиции, просили отказать в удовлетворении административного искового заявления.

Выслушав представителей сторон, проверив оспариваемый акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленных требований отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно статье 79 Водного кодекса РСФСР, утвержденного Законом РСФСР от 30 июня 1972 г. (утратил силу в связи с принятием Водного кодекса Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. N 167-ФЗ), порядок эксплуатации водохранилищ определялся правилами, утверждаемыми органами по регулированию использования и охране вод для каждого водохранилища, каскада или системы водохранилищ по согласованию с органами, осуществляющими государственный санитарный надзор, охрану рыбных запасов, и другими заинтересованными органами.

В соответствии с подпунктом "у" пункта 6 Положения о Министерстве мелиорации и водного хозяйства РСФСР, утвержденного постановлением Совета Министров РСФСР от 4 февраля 1972 г. N 85, данное министерство было наделено полномочиями по утверждению правил эксплуатации водохранилищ с учетом предложений заинтересованных министерств и ведомств.

Основные правила приняты в соответствии с Водным кодексом РСФСР и Положением о порядке использования водных ресурсов водохранилищ СССР.

Таким образом, оспариваемый акт утвержден уполномоченным органом с соблюдением формы и порядка введения в действие.

Конституция Российской Федерации не устанавливает требования опубликования нормативных правовых актов бывшего Союза ССР и РСФСР. В соответствии с пунктом 2 раздела второго Конституции Российской Федерации законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, применяются в части, не противоречащей ей.

Основные правила содержат гриф "Для служебного пользования", что свидетельствует о наличии в нормативном правовом акте служебной информации ограниченного распространения, и они не подлежали опубликованию.

Действующее в настоящее время нормативно-правовое регулирование также не предполагает их официальное опубликование. Так, Указом Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 г. N 188 служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами (служебная тайна), включены в Перечень сведений конфиденциального характера. Акты, содержащие такие сведения, вступают в силу со дня их подписания, без официального опубликования (абзац второй пункта 6 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти").

С 1 января 2007 г. введен в действие Водный кодекс Российской Федерации, который в статье 45 устанавливает, что использование водохранилищ осуществляется в соответствии с правилами использования водохранилищ, включающими в себя правила использования водных ресурсов водохранилищ и правила технической эксплуатации и благоустройства водохранилищ (часть 1). Правилами использования водных ресурсов водохранилищ определяется режим их использования, в том числе режим наполнения и сработки водохранилищ. Правилами технической эксплуатации и благоустройства водохранилищ определяется порядок использования их дна и берегов. Установление режимов пропуска паводков, специальных попусков, наполнения и сработки водохранилищ осуществляется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в соответствии с положениями данной статьи (часть 2).

Согласно части 6 статьи 45 Водного кодекса Российской Федерации правила использования водных ресурсов водохранилища должны содержать: характеристики гидроузла, водохранилища либо нескольких водохранилищ или каскада водохранилищ и их возможностей; основные параметры и характеристики водохранилища; состав и краткое описание гидротехнических сооружений основного гидроузла (плотин, водосбросов, водозаборных, водовыпускных и других гидротехнических сооружений), судопропускных сооружений, рыбозащитных и рыбопропускных сооружений; основные характеристики водотока (режим поступления вод и режим стока вод, сведения о водосборной площади, границы водохранилища, регулирующего водный режим, координаты гидротехнических сооружений и величины потерь стока вод); требования о безопасности водоподпорных сооружений, образующих водохранилище, о безопасности жителей и безопасности хозяйственных объектов в прибрежной зоне водохранилища и на нижележащем участке водотока; объем водопотребления и другие параметры.

При этом статьей 6 ³ Федерального закона от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что до утверждения в соответствии со статьей 45 Водного кодекса Российской Федерации правил использования водохранилищ, в том числе типовых правил использования водохранилищ, допускается применять разработанные и утвержденные до введения в действие данного кодекса правила эксплуатации водохранилищ.

В настоящее время какого-либо другого правового акта, который бы регулировал режим использования водных ресурсов Рыбинского и Горьковского водохранилищ, не имеется. Таким образом, до утверждения соответствующих правил использования названных водохранилищ продолжают действовать Основные правила.

Оспариваемые административным истцом положения Основных правил: определяют нормальный предполоводный уровень сработки (УНС) Рыбинского и Горьковского гидроузлов при прогнозе многоводных, средних и маловодных половодий (пункт 3 раздела I "Характерные уровни водохранилищ (у плотин)" таблицы 2); устанавливают требования к обеспечению использования водных ресурсов Рыбинского и Горьковского водохранилищ к началу половодья в соответствии с регламентированными в пунктах 1, 4 таблицы 2 уровнями (пункт 3.13), а также требования к суточному и недельному регулированию мощности Рыбинской и Горьковской гидроэлектростанций с соблюдением ограничений, связанных с обеспечением обязательных санитарных попусков и неподтопляемости промышленных предприятий и населенных пунктов, находящихся в нижних бьефах гидроузлов, характеристики которых (санитарные попуски (в среднем за сутки) в нижние бьефы гидроузлов, минимальные и максимальные уровни воды в нижних бьефах гидроузлов, максимальные напоры на сооружения гидроузлов) даны в таблице 6 (пункт 3.14).

Согласно таблице 2 Основных правил нормальный подпорный уровень (НПУ) равен 102,0 м для Рыбинского водохранилища и 84,0 м для Горьковского водохранилища (пункт 1), минимально допустимый уровень в зимний период (УМО) равен 97,1 м для Рыбинского водохранилища и 81,0 м для Горьковского водохранилища (пункт 4).

Таким образом, административный истец фактически оспаривает характерные уровни Рыбинского и Горьковского водохранилищ, в том числе минимальные и максимальные в нижних бьефах гидроузлов водохранилищ, то есть параметры, с которыми названные объекты вводились в промышленную эксплуатацию, соответствующие их техническим проектам и учитывающие расчет пропускной способности и устойчивости гидротехнических сооружений.

Российский регистр гидротехнических сооружений гидроузлы Рыбинского и Горьковского водохранилищ относит к I классу гидротехнических сооружений чрезвычайно высокой опасности. Сооружения такого класса должны обеспечивать безопасный пропуск половодий и паводков обеспеченностью 0,1% для основного расчетного случая и 0,01% с гарантийной поправкой для поверочного случая.

Отступление от требований об отметках сброса воды и установленных ограничений, обусловленных проектной документацией, создает угрозу переполнения водохранилищ и разрушения плотин гидроузлов.

Частью 3 статьи 3 Закона N 384-ФЗ предусмотрено, что указанный федеральный закон не распространяется на безопасность технологических процессов, соответствующих функциональному назначению зданий и сооружений. Учету подлежат лишь возможные опасные воздействия этих процессов на состояние здания, сооружения или их частей.

Следовательно, Закон N 384-ФЗ регулирует работу гидротехнических сооружений при пропуске воды лишь в той мере, в какой данные процессы могут воздействовать на состояние гидротехнического сооружения (его частей).

В соответствии с частью 1 статьи 6 Закона N 384-ФЗ Правительство Российской Федерации утверждает перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований названного федерального закона.

Свод правил СП 58.13330.2012, на несоответствие которому Основных правил ссылается административный истец, утратил силу в связи с изданием приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 16 декабря 2019 г. N 811/пр, утвердившего новый свод правил СП 58.13330.2019 "СНиП 33-01-2003 Гидротехнические сооружения. Основные положения" (далее - свод правил СП 58.13330.2019), и в связи с признанием утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 4 июля 2020 г. N 985 "Об утверждении перечня национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации".

В действующий перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 28 мая 2021 г. N 815, свод правил СП 58.13330.2019 не включен.

В обоснование довода о несоответствии Основных правил Закону N 117-ФЗ в части требований к правилам эксплуатации гидротехнических сооружений административный истец ссылается на отсутствие в оспариваемом акте взаимно согласованных условий неэнергетических водопользователей, ограничивающих режимы сработки и наполнения водохранилища, что предусмотрено пунктом 6.24 свода правил СП 58.13330.2019, и необходимость включения в соответствии с приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26 ноября 2020 г. N 462 "Об утверждении Требований к содержанию правил эксплуатации гидротехнических сооружений (за исключением судоходных и портовых гидротехнических сооружений)" в правила эксплуатации гидротехнических сооружений Рыбинского и Горьковского водохранилищ сведений о наличии правил использования водохранилища, разработанных в соответствии со статьей 45 Водного кодекса Российской Федерации.

Данный довод подлежит отклонению, поскольку указанные акты, определяя требования безопасности гидротехнических сооружений при их эксплуатации, имеют иной предмет правового регулирования, и по существу сводится, как и ссылка на отсутствие в Основных правилах сведений о зонах воздействия водохранилища, к требованию об обязании осуществить нормативное правовое регулирование. Однако в силу действующего законодательства вопрос о принятии каких-либо нормативных правовых актов или внесении в них дополнений относится к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти, а не к компетенции суда.

Кроме того, приказом Верхне-Волжского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов от 29 марта 2023 г. N 141 в соответствии со статьей 67 ¹ Водного кодекса Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 г. N 360 "О зонах затопления, подтопления", приказом Росводресурсов от 16 сентября 2019 г. N 230 "О реализации Федеральным агентством водных ресурсов полномочия по установлению, изменению и прекращению существования зон затопления, подтопления" установлена зона затопления территории СНТ "Мономер" Ярославского муниципального района Ярославской области водами Горьковского водохранилища при половодье и паводках 1% обеспеченности.

Правовые акты РСФСР, регулирующие водные отношения, к которым относятся и Основные правила, действуют в Российской Федерации в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, водному законодательству Российской Федерации, а также иным нормативным правовым актам Российской Федерации, имеющим большую юридическую силу.

Основные правила определяют режим использования водных ресурсов Рыбинского и Горьковского водохранилищ, в том числе режим их наполнения и сработки, и не затрагивают существо конституционных гарантий защиты собственности и права на благоприятную окружающую среду, закрепленных в статьях 35 и 42 Конституции Российской Федерации.

Противоречия Основных правил в оспариваемой части Конституции Российской Федерации, водному законодательству Российской Федерации, а также иным нормативным правовым актам Российской Федерации, имеющим большую юридическую силу, судом не установлено.

Доводы административного истца о том, что установленный оспариваемым актом режим использования водных ресурсов Рыбинского и Горьковского водохранилищ повлек подтопление участков СНТ "Мономер" и причинение ущерба его имуществу, не могут служить основанием для признания Основных правил недействующими. Имущественные права подлежат защите в ином установленном законом порядке.

С учетом того, что оспариваемые положения Основных правил не противоречат действующим нормативным правовым актам, регулирующим водные отношения и имеющим большую юридическую силу, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленных требований следует отказать.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

в удовлетворении административного искового заявления садоводческого некоммерческого товарищества "Мономер" о признании недействующими Основных правил использования водных ресурсов Рыбинского и Горьковского водохранилищ на р. Волга, утвержденных приказом Министерства мелиорации и водного хозяйства РСФСР от 11 ноября 1983 г. N 596, пункта 3 раздела I "Характерные уровни водохранилищ (у плотин)" таблицы 2, пунктов 3.13, 3.14 и таблицы 6 данных правил отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

О.Н. Нефедов