Развитие федерального законодательства о недрах (О.М. Теплов, "Журнал российского права", N 3, март 2003 г.)

Развитие федерального законодательства о недрах

Современный этап развития российской государственности и национальной правовой системы характеризуется динамичным развитием различных отраслей законодательства и их основных правовых институтов, включая законодательство РФ о недрах.

1. Состояние федерального законодательства
о недрах с 1992 года

Отношения недропользования, правовое регулирование которых осуществляется преимущественно на федеральном уровне, в целом можно (весьма условно) разделить на пять обособленных "блоков":

- отношения, связанные с предоставлением и прекращением права пользования недрами (в том числе посредством проведения конкурсов и аукционов на право пользования недрами), с оформлением лицензией предоставленного права на пользование недрами и ее государственной регистрацией - государственная система лицензирования пользования недрами;

- отношения, связанные собственно с использованием участка недр (в целях поисков, разведки и добычи полезных ископаемых; строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; образованием и охраной геологических объектов и т.д.);

- отношения, связанные с получением, использованием, передачей и хранением геологической информации;

- отношения, связанные с уплатой недропользователями платежей при пользовании недрами;

- отношения, связанные с охраной недр и безопасным ведением работ в процессе недропользования.

На настоящем этапе правовой реформы в Российской Федерации отношения недропользования регулируются Законом РФ "О недрах", принятым в 1992 году (с изменениями и дополнениями, внесенными в 1995, 1999-2002 гг.), Положением о порядке лицензирования пользования недрами N 3314-1, утвержденным Верховным Советом России 15 июля 1992 г., указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ по вопросам недропользования, а также отдельными нормами ГК РФ, налогового, административного законодательства, таможенного, природоресурсного и природоохранного законодательства, законодательством в сфере метрологии и стандартизации, в области инвестиционной деятельности.

Действует ряд союзных законодательных актов (включенных в гл.III Свода законов СССР) по вопросам разработки недр морского дна, учета и классификации запасов полезных ископаемых, ввода их месторождений в промышленную эксплуатацию, пробного и промышленного бурения, технологических аспектов разведки и добычи нефти и газа, денежного вознаграждения за открытые месторождения полезных ископаемых.

Отдельные вопросы отношений недропользования в специфических условиях договорных отношений государства с инвестором в сфере поиска, разведки и добычи минерального сырья урегулированы Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции" от 30 декабря 1995 г. Преимущественно публичный характер правоотношений в области изучения, эксплуатации и охраны недр обусловил соответствующий метод правового регулирования названных отношений, содержание законодательных актов в данной отрасли законодательства, а также использование в процессе нормотворчества норм конкретного типа (преимущественно обязывающих и запретительных).

Отношения недропользования (в том числе в целях поисков, разведки и добычи полезных ископаемых) традиционно регулировались и до настоящего времени регулируются в Российской Федерации в основном административно-правовыми методами. Они основаны на исключительной государственной форме собственности на недра, срочном и платном пользовании, государственном контроле за деятельностью недропользователя, нормативном регулировании большинства вопросов практического недропользования.

Во всех правовых актах советского периода, начиная с Горного положения Союза ССР, принятого Постановлением ЦИК и СНК СССР 9 ноября 1927 г., и заканчивая Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах 1975 г., государственная форма собственности на недра и административно-правовое регулирование отношений недропользования были основными принципами законодательства о недрах.

Принятые в 1992 году Закон РФ "О недрах" и Положение о порядке лицензирования пользования недрами усовершенствовали разрешительную систему предоставления прав недропользования, закрепив государственную систему лицензирования пользования недрами в качестве основы государственного управления фондом недр на территории Российской Федерации, но не изменяя основных принципов, на которых эта система была основана (государственной формы собственности на недра и административно-правового регулирования).

При лицензионном порядке право пользования участком недр оформляется государственной лицензией на пользование недрами, подлежащей государственной регистрации. В Законе РФ "О недрах"*(1) в 1992 г. были закреплены понятие "лицензия на пользование недрами", требования к ее содержанию, порядку выдачи и регистрации, а также был дан перечень органов исполнительной власти, принимающих решение о предоставлении права пользования недрами для различных видов пользования и осуществляющих государственный контроль за недропользованием и выполнением условий выданных лицензий.

После принятия поправок в 1995 году в нем был закреплен также единый перечень оснований предоставления права пользования недрами и случаи перехода этого права от недропользователя к другим лицам. Последующие поправки к данному закону в 2000 году расширили перечень оснований предоставления права пользования недрами (в том числе на основании договора и в связи с наступлением юридически значимых событий - приобретением субъектом предпринимательской деятельности имущества или имущественного комплекса предприятия-банкрота (пользователя недр), а также усовершенствовали механизм передачи прав.

Действующие нормы Закона РФ "О недрах" с учетом ст.72 Конституции РФ (о совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам владения, пользования и распоряжения недрами) в качестве основания приобретения прав недропользования закрепляют:

- решение (властно-распорядительный акт) уполномоченного органа исполнительной власти того или иного уровня (федерального либо регионального);

- случаи перехода права пользования участками недр в соответствии с основаниями, установленными федеральными законами;

- вступившее в силу соглашение о разделе продукции - договор гражданско-правового характера, заключенный в соответствии с Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции";

- установленный органами представительной власти субъектов РФ порядок предоставления права пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых либо участками недр местного значения.

Перечисленные основания предоставления прав недропользования, закрепленные в ст.10.1 Закона РФ "О недрах", являются исчерпывающими и едиными (в соответствии с п.3 ст.3) на всей территории Российской Федерации и не могут быть дополнены иными основаниями, установленными федеральными подзаконными актами, отраслевыми актами нормативного характера федеральных органов исполнительной власти либо законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

В системе федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих функционирование государственной системы лицензирования пользования недрами в настоящий момент, присутствуют две категории федеральных органов:

а) федеральный орган управления государственным фондом недр - Министерство природных ресурсов РФ, на которое Законом РФ "О недрах" непосредственно возложены функции организационного обеспечения государственной системы лицензирования недропользования и осуществления государственного геологического контроля;

б) федеральные органы исполнительной власти отраслевой и специальной компетенции, участвующие в согласовании условий пользования недрами и обеспечивающие государственный контроль и надзор в сфере недропользования.

Федеральные органы исполнительной власти участвуют в организационном обеспечении и функционировании государственной системы лицензирования пользования недрами в соответствии со своей компетенцией, которая определяется федеральными законами и Правительством Российской Федерации.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в свою очередь, участвуют в обеспечении лицензирования пользования недрами и осуществлении государственного контроля за геологическим изучением, использованием и охраной недр в порядке реализации своих полномочий, закрепленных ст.72 Конституции РФ и ст.3, 4, 10.1 Закона РФ "О недрах".

Статья 10.1 этого закона предусматривает перечень органов исполнительной власти федерального и регионального уровня, уполномоченных принимать решения о предоставлении права пользования недрами в зависимости от различных целей пользования и от различных категорий участков недр:

- Правительство Российской Федерации;

- Правительство РФ по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ;

- федеральный орган управления государственным фондом недр (его территориальный орган) совместно с органом исполнительной власти субъектов РФ;

- федеральный орган управления государственным фондом недр (его территориальный орган) по согласованию с органами исполнительной власти соответствующего субъекта РФ.

Итак, в действующем Законе РФ "О недрах" (в качестве базового федерального закона, регулирующего отношения недропользования на территории Российской Федерации) закреплены:

- преимущественно разрешительный порядок предоставления прав недропользования;

- предоставление прав пользования недрами на условиях договора лишь при заключении соглашения о разделе продукции - договора гражданско-правового характера концессионного типа с условием раздела продукции (с сохранением лицензионного оформления предоставленного на основании соглашения права пользования недрами);

- единые правовые основания предоставления и прекращения прав недропользования и выдачи лицензий (в виде исчерпывающего перечня) на всей территории Российской Федерации и ее континентальном шельфе;

- правовое значение и содержание лицензии на пользование недрами в качестве правоустанавливающего документа (с одновременным выполнением регистрирующей функции);

- перечень органов исполнительной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации, обеспечивающих принятие решений о предоставлении прав пользования недрами и подписание лицензии на пользование недрами;

- антимонопольные требования и государственные гарантии равного положения субъектов предпринимательской деятельности в качестве недропользователей (владельцев лицензий);

- пределы гражданского оборота прав недропользования и запрет на гражданский оборот участков недр.

Перечисленные институты и нормы закрепляют на текущий момент основные принципы недропользования, взаимоотношения органов исполнительной власти различного уровня в процессе реализации полномочий по управлению государственным фондом недр, а также взаимоотношения государства с недропользователями в Российской Федерации.

В то же время в федеральном законодательстве, регулирующем отношения недропользования в Российской Федерации, наличествуют значительные правовые пробелы в урегулировании отдельных "блоков" отношений. В частности, условий промышленной эксплуатации недр, стандартизации проведения горных работ, квалификационных требований к претендентам на право пользования недрами, координации деятельности различных недропользователей при разработке одного месторождения полезных ископаемых, ответственности недропользователей за нарушения технологических проектов разработки участков недр и т.д.

Следует отметить, что базовый федеральный закон в сфере недропользования (Закон РФ "О недрах") недостаточно учитывает положения нового гражданского законодательства, не определяет пределы гражданско-правового регулирования отношений недропользования. Например, ст.11 предусматривает возможность заключения договора между недропользователем и уполномоченными государственными органами о его условиях, но не определяет ни правовое содержание, ни характер, ни порядок заключения, изменения и расторжения такого договора. Дополнительно следует отметить, что Закон содержит много отсылочных норм к другим отраслям законодательства, касающимся охраны недр, споров по вопросам недропользования и управления недрами, ответственности недропользователей, что создает трудности в процессе правоприменения.

2. Основные направления изменений в федеральном законодательстве о
недрах на данном этапе правовой реформы

Представляется, что к основным направлениям этих изменений на данном этапе правовой реформы можно отнести:

- совершенствование государственного управления фондом недр на территории Российской Федерации, более четкое определение роли государственной системы лицензирования пользования недрами, а также внедрение договорных режимов в практику недропользования;

- ликвидацию правовых пробелов в законодательстве с целью комплексного урегулирования отношений недропользования (в том числе с учетом правоприменительной практики);

- разработку новых экономических моделей взаимоотношений "государство-недропользователь", установление дифференцированных платежей (исходя из горно-геологических условий и состояния общей инфраструктуры и коммуникации) для изъятия горной ренты.

2.1. Совершенствование государственного управления фондом недр на
территории Российской Федерации

2.1.1. В процессе подготовки различных предложений по реформированию системы государственного управления фондом недр в итоге разработано два основных сценария совершенствования государственного управления: 1) централизация управления государственным фондом недр преимущественно на федеральном уровне и 2) развитие правовых механизмов осуществления совместных полномочий РФ и субъектами РФ по управлению государственным фондом недр.

Сценарий, связанный с централизацией управления фондом недр на федеральном уровне, предполагает:

- перенос всех или подавляющего большинства регулятивных, властно-распорядительных, контрольных и иных функций на федеральный уровень государственной власти;

- возможность "раздела" единой государственной собственности на недра на федеральную собственность и собственность субъектов РФ (к собственности последних предполагается отнести участки недр, содержащие месторождения общераспространенных полезных ископаемых, либо те, в границах которых расположены подземные сооружения местного значения).

Необходимо различать роль федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной государственной власти субъектов РФ с точки зрения реализации распорядительных и контрольных полномочий в процессе управления государственным фондом недр как объектом исключительно государственной собственности.

В настоящий момент перечень предметов совместного ведения в ст.72 Конституции РФ позволяет субъектам РФ, во-первых, осуществлять в определенном объеме регулятивные функции, во-вторых, осуществлять властно-распорядительные и контрольные функции с учетом своих полномочий в области управления государственным фондом недр, которые закреплены ст.4 Закона РФ "О недрах".

В частности, субъекты РФ вправе своими законами и иными нормативными правовыми актами устанавливать правовые нормы, закрепляющие условия и порядок пользования месторождениями полезных ископаемых, порядок пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых и строительства подземных сооружений местного значения, конкретизировать порядок согласований условий выдаваемых лицензий на пользование недрами либо заключаемых соглашений о разделе продукции об условиях пользования недрами в границах земельных участков, на которых законодательством субъектов РФ установлены особые условия хозяйствования и правовой режим природопользования (например, в границах территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока), определять в пределах своих полномочий порядок и условия месторождения полезных ископаемых, осуществлять государственный контроль за геологическим изучением, использованием и охраной недр на своей территории.

В то же время в соответствии с основными принципами федерализма (перечисленными в ст.71, 72, 76 Конституции РФ) субъекты РФ имеют ограниченный объем законодательной компетенции в сфере недропользования. Поэтому некоторые вопросы недропользования и охраны недр не могут быть предметом законодательного регулирования на уровне субъектов РФ.

Например, промышленная эксплуатация недр связана с определением технологических регламентов добычи либо иных видов промышленной эксплуатации недр, требованиями к безопасному ведению горных и взрывных работ, контролем за техногенным воздействием на окружающую природную среду, установленными государственными стандартами к технологическим процессам и применяемому горно-промысловому оборудованию, к нормативам потерь полезных ископаемых в процессе добычи. Несомненно, что законодательное решение перечисленных вопросов должно осуществляться на федеральном уровне.

Соответственно законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ не могут быть изменены (без предварительного изменения норм федеральных законов) также ни перечень органов государственной власти и государственного управления, обеспечивающих государственное лицензирование, ни перечень правовых оснований предоставления прав недропользования (содержательно связанного с разрешительной системой доступа к недрам и ограничением гражданского оборота прав недропользования).

Представляется, что в Законе РФ "О недрах" должен быть более конкретно (чем это сделано в действующей редакции Закона) определен круг вопросов по управлению государственным фондом недр, которые могут решаться исключительно на федеральном уровне, а также более конкретизирован объем законодательной компетенции субъектов РФ с целью обеспечения в государстве единых правовых институтов и принципов правового регулирования в области недропользования.

Властно-распорядительные и контрольные функции органов исполнительной власти субъектов РФ реализуются последними в соответствии с полномочиями, закрепленными ст.4 Закона РФ "О недрах", прежде всего в сфере обеспечения оперативного контроля за соблюдением недропользователями их обязательств по условиям выданных лицензий на пользование недрами и нормативных требований к недропользованию. Подобная властно-распорядительная и контрольная деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ должна лишь дополнять возможности федерального контроля и надзора в целях обеспечения соответствия практической деятельности недропользователей условиям выданных лицензий, а не дублировать соответствующие функции федеральных контрольных и надзорных органов.

Следует отметить, что принцип "двух ключей" в процессе государственного управления фондом недр и сама государственная система лицензирования пользования недрами в целом, закрепленные в Законе РФ "О недрах" и апробированные в практике государственного управления в последние десять лет, достаточно комплексно обеспечивали принятие взвешенных управленческих решений за счет необходимости согласования федеральных задач и социально-экономических интересов субъектов РФ и местного самоуправления. Хотя необходимо признать и наличие серьезных недостатков в действующей государственной системе лицензирования из-за отсутствия законодательно закрепленных согласительных процедур выработки проектов управленческих решений, из-за дубляжа в федеральном законодательстве отдельных полномочий органов исполнительной власти различного уровня, наконец, из-за несовершенства федерального (отраслевого) контроля за функционированием системы лицензирования на региональном уровне.

Для реализации концепции реформы государственного управления в сфере недропользования по первому сценарию разрабатываются предложения по выделению отдельных "блоков" регулятивных, властно-распорядительных, контрольных и учетных функций органов исполнительной власти различного уровня в сфере недропользования и перераспределению таких функций между федеральными и региональными органами исполнительной власти.

Однако не следует забывать, что осуществление органами государственной власти любого уровня своих властных полномочий невозможно без соединения всех видов полномочий (как регулятивных, так и властно-распорядительных и контрольных). Планирование, принятие и реализация управленческих решений неэффективны без осуществления органом исполнительной власти, принявшим такое решение, контроля за реализацией принятых управленческих решений.

Второй сценарий реформирования государственного управления в сфере недропользования основан на сохранении совместных полномочий по управлению государственным фондом недр на территории Российской Федерации в соответствии со ст.72 Конституции РФ, его совершенствовании на основе юридических механизмов принятия согласованных управленческих решений на каждом уровне исполнительной власти по соответствующим вопросам государственного управления недропользованием.

Такие механизмы могут предусматривать обязательные как для федеральных органов исполнительной власти, так и для органов исполнительной власти субъектов РФ согласительные процедуры при выработке проектов управленческого решения с последующей его "ратификацией" (посредством принятия властно-распорядительных актов органом исполнительной власти каждого уровня) с правом "вето" Правительства РФ на решения органов исполнительной власти субъектов РФ.

Данный сценарий основан не только на принципе совместного ведения, закрепленном в ст.72 Конституции РФ, но и на системном подходе к процессу государственного управления, который реализуется лишь при наличии и регулятивных, и властно-распорядительных, и контрольных функций у органов исполнительной власти различного уровня.

Несомненно, что при принятии второго сценария реформирования государственного управления в сфере недропользования за федеральным уровнем необходимо закрепить и определение порядка (регламента) принятия федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ решений по вопросам совместного ведения в сфере недропользования.

2.1.2. В отношении вопроса о возможном разделении государственной собственности на федеральную собственность и собственность субъектов РФ следует отметить, что закрепленная ст.2.1 Закона РФ "О недрах" единая государственная собственность на недра по своему содержанию является общефедеральной, то есть недра и их богатства в естественном залегании принадлежат в качестве объекта собственности федеративному государству - Российской Федерации - и используются в интересах всего государства.

Представляется, что реализация идеи разделения единой государственной собственности на недра внесет определенную путаницу в распределение полномочий органов исполнительной власти различного уровня по управлению различными объектами собственности в рамках государственного фонда недр (который представляет собой в геологическом смысле цельное единство в государственных границах Российской Федерации).

На сегодняшнем этапе развития федеративных отношений в государстве необходимо обеспечить сохранение и укрепление единой государственной собственности на недра и их ресурсы в естественном залегании в противовес тенденции разделения государственной собственности на отдельные виды природных ресурсов на федеральную, региональную и муниципальную собственность.

Подобный подход обусловлен значимостью недр и полезных ископаемых в их естественном залегании, а также природных ресурсов в качестве общественного (общенационального) ресурса, как правило, невозобновляемого либо требующего длительных циклов для возобновления, пользование и распоряжение которым необходимо осуществлять под контролем государства.

2.1.3. Отношение сторонников того или иного направления реформы государственного управления в сфере недропользования к государственной системе лицензирования пользования недрами неоднозначно. Отдельные сторонники централизации государственного управления на федеральном уровне предлагают полную ликвидацию государственной системы лицензирования пользования недрами в связи с ее административным принципом функционирования, замену ее договорными отношениями с недропользователями с государственной регистрацией заключаемых договоров в порядке, установленном для регистрации прав на объекты недвижимости и сделок с ними. При этом предполагается аннулировать ряд функций федерального органа управления государственным фондом недр, оставив в основном функции геологического изучения недр и формирования стратегии воспроизводства минерально-сырьевой базы.

Сторонники сохранения и развития государственной системы лицензирования пользования недрами считают, что даже наличие серьезных недостатков в практике администрирования само по себе еще не свидетельствует о концептуальных недостатках конкретной системы государственного управления фондом недр. Поэтому они предполагают сохранение и дальнейшее совершенствование действующего лицензионного порядка пользования недрами, не отрицая, правда, возможности поэтапного внедрения договорных отношений (помимо соглашений о разделе продукции) с недропользователями.

Наконец, третья группа специалистов в области управления недропользованием, не отвергая доминирующий административный характер регулирования отношений недропользования (а следовательно, и необходимость сохранения государственных разрешений - лицензией на пользование недрами в качестве правоустанавливающих документов), считает возможным предоставление права пользования ими на основе договора либо государственного разрешения (лицензии) в зависимости от выбора недропользователем организационно-правовой формы отношений с государством, а соответственно, и широкое применение различных видов договоров гражданско-правового характера в практике недропользования.

2.2. Ликвидация правовых пробелов в федеральном
законодательстве о недрах

Внесенные в 2002 году в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации различные проекты федерального закона о внесении соответствующих изменений и дополнений в Закон РФ "О недрах" мало что изменяют в его концептуальной основе в качестве закона "о доступе к недрам" и о государственной системе лицензирования пользования недрами.

В качестве правовой новеллы присутствуют предложения по разграничению полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по управлению государственным фондом недр.

Конституция РФ не устанавливает пределов для федерального законодателя по регулированию вопросов недропользования, и поэтому проектом могут быть предусмотрены более широкие полномочия федеральных органов исполнительной власти по управлению государственным фондом недр. Однако при любом объеме полномочий субъектов РФ в области государственного управления недропользованием необходимо четко и конкретно их определить.

Без должной детализации в названных законопроектах урегулированы вопросы рационального использования недр; источников финансирования ликвидационных работ, передачи промысловых объектов их собственников при досрочном прекращении прав пользования недрами, порядка ведения государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, формирования и ведения государственного баланса их запасов.

Представляется, что основными направлениями восполнения правовых пробелов в регулировании отношений недропользования на федеральном уровне (в том числе с учетом опыта правоприменительной практики за прошедшие десять лет существования Закона РФ "О недрах") в первую очередь должны стать вопросы:

- добычи полезных ископаемых, в том числе эксплуатации (разработки) их месторождений на различных стадиях;

- внедрения различных договорных форм с недропользователями при различных видах пользования недрами на принципах добровольного выбора недропользователями лицензионной либо договорной системы отношений, а также определение места и значения лицензии на пользование недрами при внедрении договорных отношений;

- внедрения новой системы классификации запасов (с учетом мирового опыта), основанной не только на технологических и геологических параметрах, но и на экономической оценке, что потребует внесения дополнительных норм, уточняющих порядок составления государственного баланса запасов полезных ископаемых и ведения государственного кадастра месторождений полезных ископаемых и их проявлений;

- рационального использования и охраны недр при промышленной добыче полезных ископаемых и иных видах промышленной эксплуатации недр с уточнением порядка (в том числе в части финансирования) проведения ликвидационных работ и консервации их месторождений;

- регулирования взаимодействия между различными недропользователями при разработке пограничных лицензионных участков и порядок разрешения спорных вопросов, соблюдение государственных стандартов при ведении работ по промышленной эксплуатации недр;

- условий государственного контроля за выполнением недропользователями технологических проектов, а также организации системы замеров и учета производимой продукции.

Действующее федеральное законодательство о недрах требует также своего совершенствования в части установления пределов обеспеченности компаний активными запасами полезных ископаемых, разведанными за счет средств государственного бюджета, а также законодательное ограничение предельно допустимых размеров площадей участков недр, выставляемых на конкурсы или аукционы на право пользования недрами (на право заключения соглашения о разделе продукции).

В Законе РФ "О недрах" необходимо также закрепить положения о праве органов исполнительной власти, предоставивших право пользования недрами, пересматривать установленные в лицензии обязательные условия пользования ими при наступлении обстоятельств, перечисленных в Законе (например, при изменении геологических и (или) экономических условий пользования недрами, в связи с нарушением проектных решений разработки месторождения, с угрозой наступления техногенных аварий либо причинения ущерба окружающей природной среде при применении проектных способов и методов добычи, уточнения геологических моделей залежей и т.д.).

Нормативного регулирования заслуживает вопрос о возмещении затрат прежнего недропользователя в случае выставления на конкурс или аукцион участка недр, ранее находившегося в пользовании лица, права недропользования которого прекращены либо аннулированы в законном порядке. Подобное условие должно включаться в конкурсные условия на основании нормы закона, а не по воле конкурсной комиссии.

Следует также законодательно закрепить на федеральном уровне систему административных мер изъятия у недропользователей (права пользования недрами которых досрочно прекращены) на возмездных началах промысловых и иных имущественных объектов, наличие которых непосредственно связано с технологическим процессом добычи полезных ископаемых.

Особого внимания в процессе промышленной разработки месторождений заслуживают вопросы установления предельных объемов добычи полезных ископаемых и их утверждения органами исполнительной власти с учетом рационального использования минерально-сырьевых ресурсов и территориальных программ конкретных субъектов РФ по воспроизводству минерально-сырьевой базы.

* * *

Представляется, что такие вопросы современной реформы в недропользовании, как:

- распределение полномочий по управлению государственным фондом недр в "горизонтальной плоскости" (между федеральными органами исполнительной власти) и по вертикали (между федеральным центром и регионами);

- ликвидация государственной системы лицензирования пользования недрами и ее замена исключительно договорными отношениями с недропользователями либо сохранение на определенном и переходном этапе параллельной системы отношений с ними (лицензия плюс контракт)

должны решаться в сопоставлении с долгосрочными целями государственной политики в области воспроизводства минерально-сырьевой базы и топливно-энергетического комплекса.

О.М. Теплов,

заведующий отделом горного законодательства ИЗиСП,

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 3, март 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Первоначальный текст опубликован: СЗ РФ. 1995. N 10. Ст.823.