Принципы инвестиционного права
В юридической литературе высказываются различные мнения о месте инвестиционного права в системе права. Наибольшее распространение получило утверждение о том, что инвестиционное законодательство - комплексная отрасль законодательства, объединяющая нормы различной отраслевой принадлежности, поэтому инвестиционное право не имеет самостоятельного предмета и метода правового регулирования и не может быть признано в качестве самостоятельной отрасли права*(1).
Однако, на наш взгляд, с подобным мнением нельзя согласиться. Но прежде чем сделать вывод о месте инвестиционного права в системе права, следует рассмотреть вопрос об определении сущности самой системы права как сложного системного образования. Обобщив высказанные в литературе мнения, можно констатировать, что на сегодня сложились два подхода к системе права: концепция "удвоения структуры права"*(2) и концепция "одноплоскостной структуры права"*(3).
Согласно первой теории, в правовой системе наряду с основными подразделениями, которые обособились по юридическим режимам, выраженным в особых отраслевых методах и механизмах регулирования, имеются образования комплексного характера. Юридические нормы, входящие в комплексные образования, остаются по своим исходным моментам в главной структуре, в основных отраслях, и на них распространяются общие положения соответствующих основных отраслей. Во вторичную структуру они входят, все время будучи нормами, например, гражданского, уголовного, административного, трудового права. Действие на структуру права одновременно нескольких системообразующих факторов обусловливает наличие иерархии структур применительно к правовым образованиям. Системообразующие факторы должны быть внешними для системы, в которой они применяются, и основываться на объективных признаках, определяющихся общественными отношениями, которые право регулирует; они должны быть достаточно существенными, чтобы основанная на них система отражала не просто объективные, но глубинные, существенные признаки объекта.
Сторонники второй теории едины только в отрицании концепции "удвоения структуры права". Одни из них полагают, что вторичные образования - это не комплексные отрасли, а комплексные образования*(4), а другие, признавая безусловную комплексность системы законодательства, считают невозможным существование в системе правовых отраслей комплексных (частно-публичных) образований*(5).
Примечательно, что и теми и другими признается наличие комплексных правовых норм в системе права и в системе законодательства. Тем более что практически невозможно выявить различия между такими понятиями, как комплексные отрасли или комплексные правовые общности. Это же относится и к соотношению системы права и системы законодательства, отличия между которыми не способны оказать существенного влияния на формирование отраслей права. Поэтому мы согласны с тем, что гораздо логичнее выглядит конструкция наличия вторичной, наслаивающейся на основные отрасли, структуры. Верным является и представление о том, что для формирования комплексной отрасли права необходимо наличие комплексного акта, затрагивающего целые сферы социальной жизни или их участки*(6). В настоящее время такой комплексный акт (закон об инвестициях) находится на стадии обсуждения, и с его принятием станет очевидней самостоятельность как инвестиционного законодательства, так и инвестиционного права.
Сказанное позволяет сделать вывод о том, что инвестиционное право представляет собой цельное правовое образование, отличающееся единством составляющих его институтов, объединяющее нормы различных отраслей права. Таким образом, инвестиционное право является комплексной отраслью права, сосуществующей наряду с основными отраслями права (гражданским, уголовным, административным, трудовым, процессуальным), и занимает особое место в системе права.
Для характеристики инвестиционного права наряду с определением предмета и метода правового регулирования немаловажное значение имеют его основные принципы, в соответствии с которыми регламентируются инвестиционные отношения. Если рассмотрение предмета правового регулирования дает ответ на вопрос, каков характер и состав регулируемых нормами инвестиционного права общественных отношений, то, анализируя принципы, можно установить, какие принципиальные идеи лежат в основе регулирования инвестиционных отношений. Принципы инвестиционного права заключают в себе сущность инвестиционного законодательства, определяют общие направления и наиболее существенные моменты содержания правового регулирования инвестиционных отношений.
В общей теории права под принципами понимают основные положения, определяющие общую направленность и наиболее существенные черты содержания правового регулирования общественных отношений. Иначе говоря, принципы права - это ведущие начала его формирования, развития и функционирования, которые имеют общеобязательный характер и пронизывают не только всю правовую систему, но и правовую реальность государства в целом. Они призваны обеспечивать органическое взаимодействие субъективного и объективного права, норм права и правовых отношений, единство действующих в стране правовых норм, институтов и отраслей права. Традиционно правовые принципы подразделяются на свойственные праву в целом (общеправовые), его отдельным отраслям (отраслевые) или группе смежных отраслей (межотраслевые)*(7). Вместе с тем отдельные вопросы, связанные с определением сущности правовых принципов и критериев их классификации, остаются дискуссионными (так, спорными являются мнения об установлении конкретного перечня общеправовых принципов, о соотношении принципов, непосредственно закрепленных в нормах, и принципов, выводимых из норм).
Проблему принципов права нельзя свести только к открытию и познанию их сущности. Юридическая наука должна и может участвовать в выявлении и формировании принципов права, важная особенность которых заключается в реальности их действия. Разумеется, принципы как основные начала правового регулирования не могут быть стабильными и устойчивыми. Именно благодаря этим качествам государство может обеспечивать нормальное единообразное развитие и функционирование всей правовой системы. Однако необходимо иметь в виду, что принципы права устойчивы и стабильны лишь постольку, поскольку таковыми являются лежащие в их основе экономические и политические закономерности. Изменение последних влечет за собой изменение правовых принципов, на которых в своей деятельности опирается государство. Так же, как и само право, они определяются характером существующих в данном обществе экономических отношений. Сказанное, в первую очередь, относится к фундаментальным отраслям права, отдельные принципы которых существовали в период социализма и были заменены другими, более точно отражающими объективные законы развития экономики в условиях становления и развития рыночных отношений. Быстро развивающиеся рыночные отношения породили не только новые принципы классических (или традиционных) отраслей права, но и целые правовые институты, подотрасли и отрасли права.
С момента обретения независимости в Республике Казахстан произошла структурная перестройка всей системы права, одним из проявлений которой стало формирование инвестиционного права как комплексной отрасли права со всеми присущими ей особенностями и элементами. Общеизвестно, что принципами права выступают только те положения, которые уже воплотились в правовых нормах. Ввиду несовершенства инвестиционного законодательства, выражающегося в регулировании лишь некоторых инвестиционных отношений, а именно с участием иностранных и утвержденных инвесторов*(8), выработка общих принципов инвестиционного права будет носить теоретический характер. Но без четкого определения основных начал инвестиционной деятельности и инвестиционной политики нельзя обеспечить нормальное функционирование экономики и социальной сферы в государстве.
Содержащиеся в нормах действующего инвестиционного законодательства принципы не имеют четкой правовой формы, и выявить их можно только с помощью анализа основных его положений. Следует заметить, что эти принципы различны по своему содержанию и составляют самостоятельные группы отраслевых принципов правовых институтов инвестиционного права. В частности, в рамках осуществления иностранных инвестиций можно выделить следующие принципы: принцип свободного выбора иностранным инвестором форм и способов осуществления деятельности; принцип предоставления иностранным инвестициям национального режима и (или) режима наибольшего благоприятствования; принцип гарантии от изменения законодательства, ухудшающего положение иностранного инвестора; принцип гарантии от экспроприации иностранных инвестиций; принцип гарантии от незаконных действий государственных органов и должностных лиц; принцип компенсации и возмещения убытков иностранным инвесторам; принцип свободного использования доходов и собственных валютных средств; принцип гласности в деятельности иностранных инвесторов; принцип гарантии при государственной проверке; принцип выбора иностранным инвестором процедуры рассмотрения споров; принцип приоритета норм международных договоров (соглашений) перед нормами национального законодательства.
В Программе привлечения прямых инвестиций*(9) сформулированы принципы инвестиционной политики государства в этой области, а именно: стабильность и предсказуемость государственной инвестиционной политики; отвечающие мировым стандартам четкие, однозначные правовые нормы, регулирующие инвестиционную деятельность; защита законных прав инвесторов; равные условия для деятельности иностранных и отечественных инвесторов; соблюдение условий контрактов и международных соглашений; прибыльность и результативность прямых инвестиций; стимулирование прямых инвестиций в приоритетные секторы экономики; обеспечение информационной прозрачности внутреннего фондового рынка и равных условий для деятельности на нем различных групп инвесторов; сохранение окружающей среды.
Принципы инвестиционной политики предопределили сущность получивших правовую регламентацию принципов в сфере оказания государственной поддержки прямым инвестициям, осуществляемым в приоритетных секторах экономики: принцип законодательного обеспечения инвестиционной деятельности утвержденных инвесторов; принцип установления системы льгот и преференций; принцип предоставления гарантий покрытия политических и регулятивных рисков; принцип государственной поддержки и стимулирования отечественных товаропроизводителей; принцип рационального и комплексного использования сырьевой базы Республики Казахстан; принцип обеспечения интенсификации производства; принцип защиты инвестиций, прибыли, прав и законных интересов утвержденных инвесторов, а также принципы защиты от изменений законодательства и гласности в деятельности, связанной с реализацией инвестиционных проектов.
Все эти принципы являются внутриотраслевыми, характерными для различных правовых институтов инвестиционного права. В рамках любого из правовых институтов можно выделить присущие только им принципы: например, для института государственного инвестирования характерен принцип рационального и эффективного использования ограниченных государственных средств и т.д.
Вместе с тем отмеченные принципы нельзя признать общеотраслевыми, кроме принципа приоритета норм международных договоров (соглашений) перед нормами национального законодательства, согласно которому, если международным договором, ратифицированным Республикой Казахстан, установлены иные положения, чем те, которые предусмотрены национальным законодательством, то применяются положения международного договора. Кстати, этот принцип является не только общеотраслевым, но и межотраслевым, потому что он присущ практически всем отраслям права. Межотраслевым принципом выступает также принцип охраны окружающей среды, который имеет большое значение не только для экологического права и природоресурсных отраслей (земельное, водное, горное, лесное и др.), но и для инвестиционного права в силу того, что интенсивное недропользование и развитие производства товаров и услуг не должны вести к нарушению сложившейся в стране экологической системы.
Инвестиционным законодательством Российской Федерации (в отличие от законодательства Республики Казахстан) сформулированы единые принципы осуществления инвесторами деятельности*(10): равенство прав инвесторов на осуществление инвестиционной деятельности; свободный выбор объекта инвестиций (кроме случаев, когда законодательством прямо запрещено инвестирование в какие-либо объекты); самостоятельное осуществление инвестиционной деятельности (определение объемов, направлений, размеров и эффективности инвестиций); защита прав и законных интересов инвесторов (в том числе владения, пользования и распоряжения объектами и результатами инвестиций); защита инвестиций (от национализации и реквизиции, от изменения законодательства, от незаконных действий государственных органов); полное возмещение инвестору всех убытков, причиненных отчуждением имущества и незаконными решениями государственных органов.
Сказанное позволяет сделать вывод, что законодательное закрепление основных начал или направлений инвестиционной деятельности необходимо. В противном случае правовое регулирование инвестиционных отношений будет фрагментарным. В сущности, сейчас законодатель идет по пути регулирования отдельных сторон и видов инвестиционных отношений (в области иностранных инвестиций, прямых инвестиций, государственных инвестиций, инвестиций в ценные бумаги). Такая разрозненность в регулировании приводит к тому, что нормы инвестиционного законодательства содержатся в специальных законодательных и иных нормативных актах, относящихся к различным отраслям законодательства, в отрыве друг от друга, что серьезно снижает эффективность и инвестиционного законодательства, и практики его применения.
По нашему мнению, принцип равенства субъектов инвестиционного права является основополагающим, так как он определяет все содержание инвестиционного права. В отличие от гражданского права, в инвестиционном он проявляется своеобразно, потому что одни группы субъектов инвестиционного права обладают большим объемом прав, чем другие. Не случайно принцип равенства инвесторов в качестве основного предусмотрен в проекте закона Республики Казахстан "Об инвестициях".
Другим гражданско-правовым принципом, характерным и для инвестиционного права, выступает принцип свободы договора. Общеизвестно, что договор признается одним из центральных понятий в праве*(11). Принцип свободы договора пронизывает всю систему гражданского права и систему права в целом. Если в условиях административно-командной системы он не получил должного развития, и договоры носили, как правило, плановый характер, то в условиях рыночных отношений он проявляется наиболее полно. Вместе с тем свободе волеизъявления в определенной степени мешает стандартизация содержания договоров (имеются в виду так называемые т
