Профилактика детской безнадзорности и беспризорности в странах СНГ (Ю.А. Королев, "Журнал российского права", N 3, март 2003 г.)

Профилактика детской безнадзорности
и беспризорности в странах СНГ

В Российской Федерации, как и в остальных государствах - участниках СНГ, все более опасным становится процесс распространения детской безнадзорности и беспризорности, зачастую приводящих несовершеннолетних в криминальную среду. Эти явления представляют собой один из факторов угрозы национальной безопасности России и всего Содружества.

Число безнадзорных детей все возрастает. По официальным данным социальной статистики РФ, их около 700 тыс., а по неофициальным - до 4 млн. Источник - главным образом неполные и неблагополучные семьи, которых около 20 процентов.

Примерно такую же в процентном отношении картину можно наблюдать и в остальных странах Содружества. Особенно неблагополучно положение в Таджикистане, Азербайджане, Казахстане.

Конечно, такая тревожная ситуация во многом основывается на общем (сложном) экономическом и социальном положении стран Содружества, правовой незащищенности детства. Дети из неблагополучных семей, из сельской местности уезжают в большие города, часто под воздействием фактической бедности, пьянства и побоев со стороны родителей. Пособия на детей крайне незначительны и не обеспечивают прожиточного минимума. Подростки зачастую вынуждены сами добывать питание воровством, попрошайничеством. И это лишь часть причин беспризорности.

Существующие способы охраны интересов брошенных родителями детей или сирот не достигают своей цели из-за недостатка интернатов, спецшкол. Институт приемной семьи, несмотря на его закрепление в Семейном кодексе РФ и кодексах стран СНГ, не нашел должного развития ввиду сложности процесса усыновления. Слабо, иногда во вред юношеству, работают средства массовой информации, поощряющие насилие, жестокость и разврат среди молодежи, показывающие негативные криминальные сюжеты.

Почти нигде, кроме Москвы, не приняты акты о защите детей от вредного воздействия СМИ, чье влияние разрушает их нравственное, психическое и духовное здоровье. Отсутствует педагогическая экспертиза видеопленок, фильмов, литературы. Просачиваются развращающие подростков кинофильмы, мюзиклы.

Все это при дальнейшем развитии может представлять серьезную национальную угрозу государствам Содружества, всему обществу. Поэтому в последние годы в России и в странах СНГ на первый план выходят вопросы профилактической работы с несовершеннолетними как со стороны родителей, семьи, так и педагогических и правоохранительных органов.

Наряду с общей воспитательной деятельностью всех здоровых сил общества особое значение сегодня имеют правовые средства профилактики, решение проблем девиантного поведения детей и подростков. Причем надо иметь в виду латентный характер целого ряда проступков молодежи и даже преступности, необходимость их учета в органах социальной статистики.

Новый этап противодействующих мероприятий со стороны государства и общества - борьба с распространяющейся криминализацией молодежи, особенно в подростковом возрасте. По инициативе российского Президента к проблемам неблагополучного детства привлечено внимание всех общественных сил.

Исследователи - ученые и практики - отмечают, что жизненное становление детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, их социализация, подготовка к самостоятельной жизни и деятельности, их успешная интеграция в общество в современных условиях протекают крайне тяжело. И особенно тревожно, что в эту заведомо сложную социальную категорию нередко попадают и дети из благополучных семей, обеспеченные и ухоженные дома, но с низким моральным уровнем.

Если же говорить о детях, содержащихся в разного рода воспитательных учреждениях (а такие имеются во всех странах СНГ), то жизнь там подростков обычно крайне тяжела: они не получают достаточно положительных навыков, не встречаются с различными жизненными ситуациями, недостаточно образованны.

В результате девиантное поведение молодежи распространено как в самих этих учреждениях, так и вне их. Социальная компетентность подростков снижена, утеряна способность к маневру, к собственной выживаемости, толерантности. Во многом в результате негативных процессов, происходящих в государствах СНГ, несовершеннолетние не имеют правильного представления о труде и его эффективности, о естественных источниках существования и скатываются на путь бродяжничества, попрошайничества, откуда недалеко и до криминала. Вместе с этим происходит явное ослабление физического и психического здоровья, сопротивляемости негативным воздействиям.

Примеров бесконтрольного поведения подростков немало. В Москве на станции метро "Киевская" были задержаны двое несовершеннолетних, которые в вагоне избили гражданина Таджикистана. С множественными ушибами и черепно-мозговой травмой пострадавший был доставлен в Первую городскую больницу. Как заявляют сотрудники милиции, есть основания полагать, что задержанные принадлежат к экстремистской молодежной организации скинхедов.

В Ростове за участие в массовой драке задержаны 37 подростков. Она произошла в парке. В побоище участвовали две молодежные группировки из числа жителей города. Одна - армянская, а другая - некая "бригада РНЕ", в состав которой входили подростки. В результате драки два человека пострадали. Конфликт удалось локализовать только после того, как к месту происшествия были подтянуты дополнительные силы ростовской милиции.

Таким образом, как свидетельствует практика, только объединив меры воспитательного характера с воздействием правовых факторов, можно бороться с таким негативным социальным явлением, как безнадзорность и беспризорность подростков, ведущим к возникновению криминальной зависимости в поведении детей.

В Семейном кодексе России прямо говорится (ст.63): "Родители имеют право и обязаны воспитывать своих детей". Это конкретная норма, в ней указано, что родители несут ответственность за воспитание и развитие детей - физическое, духовное и нравственное. Причем кроме ответственности в семейном законодательстве имеется и ответственность для отдельных случаев, как гражданская, так и уголовная. В кодексах других стран СНГ содержатся аналогичные нормы.

УК РФ (ст.150, 151, 156, 157) предусматривает уголовную ответственность за вовлечение молодежи в преступную и антиобщественную деятельность, отсутствие воспитания, злостное уклонение от уплаты алиментов. Есть такие статьи и во всех УК стран СНГ.

Основные положения о порядке воспитания молодежи и профилактике криминального поведения изложены в таких нормативных актах, как Федеральный закон "Об основах государственной молодежной политики", в утвержденном распоряжением Правительства РФ в августе 2001 г. Плане действий по улучшению положения детей в Российской Федерации на 2001-2002 гг. Этим же Планом предусматривалось введение института Уполномоченного по правам ребенка в России, но такой закон до сих пор не принят.

В Государственной Думе в октябре 1999 г. обсуждался вопрос о неотложных мерах по предупреждению наркомании и токсикомании среди детей и молодежи. Но это еще не действующие законы. Основное же содержание правовых мер включено в различные ведомственные приказы и инструкции, положения о детских домах и интернатах.

Несомненно, что все эти нормативные или подзаконные акты включают в себя конкретные предложения о способах профилактики и борьбы с детской безнадзорностью и беспризорностью, сосредотачивая главное внимание не на проблемах карательного характера, а на воспитательных мерах в семье, в школе, воспитательных учреждениях и вообще в обществе.

Аналогичные мероприятия предусматриваются и непосредственно в правовой сфере государств - участников СНГ. На первое место в законодательстве выходят методы правильного воспитания молодежи как наиболее эффективного средства противодействия вовлечению ее в криминальные структуры, недопущения безнадзорности и беспризорности. Многие профилактические мероприятия воспитательного плана содержатся, например, в Законе Киргизии "О статусе учителя" от 14 января 2001 г., в Законе Казахстана "Об образовании" от 7 июня 1999 г., то есть в тех актах, которые направлены на профилактику.

Совершенно закономерно профилактика беспризорности и безнадзорности детей начинается с эффективного воспитания в семье и школе, с определения конкретных обязанностей родителей (содержащихся в семейных и уголовных кодексах всех государств СНГ), учителей и воспитателей. Так, в Молдавии действует правительственный акт "О государственной программе развития образования", в котором вопросы предотвращения возникновения безнадзорности школьников и беспризорности занимают значительное место.

Способы профилактики и непосредственной борьбы с негативными социальными явлениями весьма разнообразны, во многом они отвечают уровню развития самого общества и соотношению сил в нем, правовым решениям.

Одно из недавних мероприятий по отвлечению детей от улицы - создание городских кадетских школ-интернатов, которые находят все большее распространение в России и на Украине, в других республиках. Началось это с того, что отдельные воинские части брали так называемых сыновей полка (вначале детей-сирот, чьи родители были военнослужащими). Затем эта практика была продолжена созданием кадетских корпусов после принятия Положения о суворовских военных, нахимовских военно-морских училищах и кадетских (морских кадетских) корпусах в июне 1996 г.*(1) Идет развитие спортивных учреждений, открываются плавательные бассейны, аквапарки.

Убрать детей с улицы, ликвидировать попрошайничество и воровство на вокзалах, в аэропортах и других местах скопления людей - прямая задача правоохранительных органов и общественности. В этой связи нельзя не отметить новую (а по правде говоря, хорошо забытую старую) инициативу создания при школах попечительских советов для решения основных вопросов организации школьной жизни, дисциплины и воспитания детей. Входящие в эти советы компетентные представители местной власти и родители могут приостановить процесс необоснованного отчисления учеников, поднять дисциплину среди учащихся.

Примеров работы с несовершеннолетними во всех государствах СНГ немало, причем если их общее направление единое, то методы и формы большей частью национальные.

В частности, в Казахстане недавно принято Постановление Верховного Суда "Об условно-досрочном освобождении от наказания и замене неотбытой части наказания более мягким наказанием", под которое попало большое число несовершеннолетних, отбывающих наказание. По инициативе Правительства решено обновить Закон "О семье", учитывая усложнившуюся социальную обстановку в республике и новые проблемы воспитания молодежи. В связи с характерным для этой страны обострением наркомании создан единственный в СНГ Центр медицинско-социальных проблем наркомании в г. Павлограде, активно работает Центр по усыновлению, в котором на учете состоят сотни детей с неустроенной судьбой - кандидатов в беспризорники.

Диапазон способов профилактики и борьбы с детской безнадзорностью и беспризорностью очень широк. Но результаты пока достаточно скромны. В чем же причина такого положения? Полагаем, в определенном разрыве между принимаемыми на разных государственных уровнях решениями и практикой, реальностью. Ведь до настоящего времени и в Москве, Душанбе, Киеве и Астане на привокзальных площадях и центральных улицах, на рынках еще бродяжничают тысячи мальчишек и девчонок, которые предоставлены сами себе. Они нередко попадают под влияние криминальных структур со всеми вытекающими отсюда последствиями. Таких фактов очень много, о них постоянно сообщается в СМИ. И хотя принимаются различные нормативные акты: законы, постановления, инструкции, - значительных сдвигов в этой сфере не видно.

Спецшколы, интернаты закрытого типа, кадетские корпуса, молодежные объединения, кое-где детские дома и, наконец, изоляторы тюремного типа - вот сегодняшние пути перевоспитания. Но они - для реальных правонарушителей, состоящих на учете и под наблюдением. Просто бродяг-малолетних, не учтенных нигде, гораздо больше - порядка миллиона. Что делать с ними?

Их нельзя пускать в сферу криминалитета. Нужны новые методы, пути, акты, препятствующие распространению этого социального зла, которое, несомненно, отразится на физическом и духовном здоровье следующего, да и нынешнего поколения. Они и называют себя "поколение "Next".

На этом сложном и длительном пути воспитания нового, нравственного поколения во всех странах СНГ следует создавать систему специализированных социальных служб для беспризорных детей и подростков: подкинутых, утративших семейные, родственные и другие социальные связи, отказавшихся жить в семье или находиться в учебно-воспитательных учреждениях, оставшихся без попечения родителей или лиц, их заменяющих, не имеющих постоянного места жительства, средств к существованию, задержанных за бродяжничество, подвергшихся физическому или психологическому унижению.

Пока еще нельзя говорить о заметных успехах в работе органов внутренних дел, органов образования и здравоохранения по профилактике правонарушений среди несовершеннолетних в государствах - участниках СНГ.

Вот лишь один пример из российской действительности. В сентябре 2002 года из интерната-спецпрофтехучилища строгого содержания убежали более 40 подростков в возрасте до 16 лет. Причина - неправильное поведение охраны и воспитателей. В течение длительного времени их не могли собрать и водворить обратно. А надо было бы пересмотреть уровень режима в такого рода исправительно-воспитательных учреждениях.

Во всех странах СНГ приняты соответствующие нормативные акты и инструкции по профилактике правонарушений среди подростков. Определенные успехи можно отметить на Украине и в Киргизии, где уровень преступности молодежи существенно снизился. Однако при этом надо иметь в виду, что происходят латентные процессы, которые сильно искажают официальную статистику и общую картину социальной жизни Содружества.

Пример такого нормативного акта в Узбекистане: "Типовое положение о специальном учебно-воспитательном учреждении для детей и подростков с девиантным поведением" от 1996 г. (с учетом поправок 1998 г.). Результаты его действия пока неизвестны.

Немаловажным представляется и начавшееся введение в СНГ института Уполномоченного по правам ребенка. Основной задачей Уполномоченного становится защита прав сирот, детей, оставшихся без попечения родителей. Лицо, занимающее эту должность, может вносить в органы власти и местного самоуправления предложения о совершенствовании механизма защиты прав, свобод и интересов ребенка. Согласно, например, ст.5 Закона г.Москвы, Уполномоченным по правам ребенка может быть гражданин РФ не моложе 30 лет, не совершивший порочащих его поступков, обладающий общественным авторитетом, а также знанием проблем детства и опытом защиты прав, свобод и законных интересов ребенка*(2). При Уполномоченном состоит небольшой служебный аппарат, он пользуется содействием в своей работе всех государственных и общественных сил.

Как можно видеть, на эти посты назначаются весьма компетентные лица; именно они могут организовать действенную профилактику угрожающей криминальности подростков.

Если же речь идет о "бродячих" подростках, которые чаще всего находятся под влиянием или даже в руках криминальных элементов, то законодательные решения идут в направлении изоляции детей от них. Как это сделать, не прибегая к полной изоляции типа лагерей, тюрем, - задача правоохранительно-воспитательных органов на самом высшем уровне в странах СНГ.

Немалую угрозу для беспризорных детей представляет распространение подростковой проституции, педофилии, порнографии. В странах СНГ в последние годы в уголовные кодексы введены специальные статьи, защищающие половую неприкосновенность детей и подростков, поскольку сексуальная эксплуатация даже малолетних не сокращается, несмотря на серьезные усилия, применяемые в борьбе с нею. Вот данные: по России количество такого рода преступлений за последние четыре года возросло в три раза. Это должно убедить законодателей всех стран Содружества в необходимости усилить ответственность за подобные преступления.

Не остаются в стороне и СМИ: полупорнофильмы, так называемая эротика заполняют кино- и телеэкраны. Не так давно прекращена деятельность компании "Голубая орхидея", раскинувшей свои "сети"-филиалы по всем странам СНГ. Между прочим, детская порнография в США наказывается многолетним заключением, и не условным, а реальным. Законодательство в странах Содружества значительно либеральнее.

В ряде стран СНГ приняты акты, расширяющие систему профилактики правонарушений среди несовершеннолетних, - в нее включены обращение в суд, помещение подростков с девиантным поведением в центры временной изоляции и специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа.

Ждут своей разработки и принятия законы о государственной поддержке многодетных семей. Касается это, главным образом, стран, в которых популярна многодетность, - Узбекистана, Казахстана, Азербайджана, Киргизии и Туркменистана. На повестке дня парламентов - законопроекты о развитии детско-юношеского спорта, о социальной помощи несовершеннолетним, освободившимся от наказания, и о социальной реабилитации несовершеннолетних.

Вновь и вновь поднимается проблема альтернативных семейных форм и устройства детей, оставшихся без родительского попечения, - имеются в виду усыновление, приемные семьи и т.п. Это, конечно, при благоприятных обстоятельствах, наилучший выход для одинокого ребенка.

Усыновление предусмотрено во всех семейных кодексах и законах стран Содружества. Автору довелось принимать участие в конференции, посвященной международному усыновлению, на которой присутствовали специалисты всех государств СНГ, многих зарубежных фирм. На конференции превалировало мнение: предлагать больше детей на усыновление иностранцам. Участники также настойчиво рекомендовали зарубежное усыновление как панацею от всех наших социальных бед, фактически поощряя зарубежные и российские фирмы к продаже детей за рубеж. Автор, пожалуй, был единственным участником, выразившим негативное отношение к общему мнению, отметив, что усыновление надо распространять в собственных странах, беречь свой генофонд, охранять наше национальное достояние - детей. Дилеры, которых было большинство, проигнорировали позицию автора и одобрили расширение практики усыновления детей из стран СНГ иностранцами.

Усыновление детей практически из всех стран СНГ семьями из развитых западных государств внешне выглядит, конечно, весьма красиво. Там ребенка вылечат, и вырастет он настоящим человеком (Запада). Но практике известны вопиющие случаи использования малолетних детей для проведения чудовищных медицинских экспериментов или же просто продажи их сутенерам или педофилам. Конечно, во всех этих странах имеются надзорные инстанции, цель которых - борьба с коммерсантами от "благотворительности", совершающими подобные преступления. Несмотря на это, в СМИ часто появляются сообщения на эту тему.

Сегодня с образованием в России, да и в других государствах СНГ центров (банков) данных о детях, оставшихся без родительского попечения, о детях-сиротах или же просто брошенных, оставленных в силу различных причин матерями в родильных домах, положение с учетом и устройством таких детей значительно улучшилось, однако проблемы все еще остаются.

В государствах СНГ законодательство и практика активно противодействуют распространению этого социального зла - правда, не везде успешно.

В 2001 году в Республике Беларусь принят Закон "О государственной программе по усилению борьбы с преступностью на 2001-2003 годы". В пункте 11 Указа Президента Республики от 15 мая 2001 г. предложено продолжить работу по созданию многопрофильного и физкультурно-оздоровительного Центра для организации культурно-массовой и физическо-оздоровительной работы с молодежью, подростками и детьми по месту их жительства.

Федеральный закон "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей" был принят 16 апреля 2001 г.*(3) и явился образцом для государств - участников СНГ. Такого рода законы уже приняты и в ряде регионов России, исходя из п."к" ст.72 Конституции РФ.

Банки данных о детях выполняют двойную функцию: с одной стороны, ни один брошенный ребенок не остается без учета, без внимания государства, а с другой - значительно облегчается процесс усыновления таких детей, устройства их в приемные семьи, установления опеки и попечительства, определения в интернаты и другие детские и подростковые учреждения, поскольку в этих банках имеются полные данные на каждого ребенка, оставшегося без родительского попечения. Кроме того, пресекается нелегальная продажа детей.

Таким образом, банк данных служит еще одним средством выявления и устройства безнадзорных детей и подростков, изъятия их из криминальной среды. Следует только сказать, что работа эта находится в самом начале.

Несколько сложнее обстоит дело с принятием закона об Уполномоченном по правам ребенка, отсутствие которого стало сегодня серьезной опасностью для государства в связи с развитием детской безнадзорности и беспризорности.

Необходимость принятия такого закона в РФ обусловлена, кроме всего прочего, включением его в План действий по улучшению положения детей в России на 2001-2002 гг. (п.22). Состоялось несколько совещаний и семинаров, участники которых однозначно высказались за принятие такого закона, обсуждался он и в Государственной Думе, но пока еще не принят. Надо надеяться, что это произойдет в ближайшее время.

В 12-ти субъектах Российской Федерации уже учреждены должности Уполномоченного по правам ребенка на основе региональных законов. Итоги первых лет работы подтвердили актуальность, социальную значимость и эффективность этого института.

Теперь требуется внести эту должность в ст.7 ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации"*(4) и соответствующие акты государств - участников СНГ.

К сожалению, материалов по данному и другим вопросам, связанным с принятием в государствах - участниках СНГ эффективных мер по профилактике и борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью, недостаточно, и информации о них поступает мало, что не позволяет сделать определенные выводы по решению этой проблемы.

В Азербайджане разработан законопроект "О правах ребенка". В предлагаемом законе в соответствии с Конвенцией ООН "О правах ребенка" закреплены все основные права и свободы детей. Затем парламент республики принял Закон "О социальной защите детей, потерявших родителей и лишенных родительской опеки".

Разработаны государственные программы:

- "О поддержке молодых семей";

- "О патриотическом воспитании молодежи";

- "Об обеспечении занятости демобилизованной из армии молодежи";

- "О поддержке одаренных детей и подростков";

- "О профилактике правонарушений, преступности и наркомании в молодежной среде".

По поручению Президента Министерство внутренних дел вместе с общественными организациями подготовило обширную программу по реализации государственной молодежной политики.

Эта программа утверждена Указом Президента Республики в июле 1999 г. Она состоит из девяти разделов и 58 пунктов и охватывает почти все направления государственной молодежной политики.

Сегодня в уголовных кодексах государств СНГ можно проследить основные направления работы с беспризорностью. Так, в статье 85 УК Киргизии формулируются условия освобождения несовершеннолетних от наказаний, в ст.87 - об условно-досрочном освобождении. Статья 127 УК Узбекистана преследует вовлечение несовершеннолетних в антисоциальное поведение, в Казахстане за это преступление может быть применено наказание до двух лет лишения свободы.

Все эти меры очень трудно назвать профилактическими, они скорее карательные. Уголовные кодексы преследуют создание притонов и сутенерство, распространение проституции среди несовершеннолетних (Белоруссия, Туркмения, Узбекистан и др.).

Особенно опасное влияние на детей и подростков оказывают порнографические издания, распространение культа насилия и жестокости (кино, видео, литература). Меры по борьбе с этими негативными явлениями определены в кодексах Киргизии, Украины, Узбекистана. В ряде государств Содружества усиливается ответственность за невыполнение обязанностей по уходу за детьми (Украина), ненадлежащее выполнение обязанностей по охране жизни и здоровья несовершеннолетних (Туркмения), уклонение родителей от содержания детей (Белоруссия).

У нас в стране последние годы, особенно после выступлений на эту тему Президента Российской Федерации В.В. Путина, проведения конференций и совещаний, принятия экстренных мер, ситуация существенно улучшается, но до благополучного положения дел в сфере ликвидации детской безнадзорности и беспризорности еще далеко.

Требуются еще более эффективные совместные усилия всех общественных и государственных структур и учет проводимых мероприятий в системе образования и правоохранительных органов, которые в совокупности помогут изменить к лучшему весьма непростую ситуацию с детской безнадзорностью и беспризорностью.

И, безусловно, все это не может осуществляться в виде разовой кампании, какого-то прорыва. Борьба в социальной сфере предстоит долгая и напряженная. Она потребует больших финансовых вложений, создания дополнительных органов и принятия новых эффективных правовых норм.

Ю.А. Королев,

ведущий научный сотрудник отдела по правовому обеспечению

сотрудничества государств - участников СНГ ИЗиСП,

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 3, март 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: СЗ РФ. 1996. N 26. Ст.3135.

*(2) См.: Вестник Мэрии Москвы. N 41. Ноябрь 2001.

*(3) См.: СЗ РФ. 2001. N 17. Ст.1643.

*(4) См.: СЗ РФ. 1998. N 31. Ст.3802.