Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 6 июля 2018 г. N Ф08-4738/18 по делу N А32-44125/2017

г. Краснодар

06 июля 2018 г.

Дело N А32-44125/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 05 июля 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 06 июля 2018 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе

председательствующего судьи Епифанова В.Е.,

судей Мазуровой Н.С. и Мещерина А.И.,

в отсутствие в судебном заседании заявителя - индивидуального предпринимателя Танцуры Дениса Николаевича (ИНН 233003063721, ОГРНИП 311233022000041), органа, осуществляющего публичные полномочия - администрации города Сочи (ИНН 2320037148, ОГРН 1022302934367), извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу администрации города Сочи на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 14.02.2018 (судья Любченко Ю.В.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.04.2018 (судьи Сурмалян Г.А., Смотрова Н.Н., Ильина М.В.) по делу N А32-44125/2017,

установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Танцура Денис Николаевич (далее - предприниматель, застройщик) обратился в арбитражный суд к администрации города Сочи (далее - администрация, уполномоченный орган) с заявлением, в котором просил:

- признать незаконным решение администрации об отказе в выдаче разрешения на строительство от 04.09.2017 N 21.01-21/25510;

- обязать уполномоченный орган выдать разрешение на строительство многоквартирного жилого дома.

Заявление мотивировано незаконностью отказа администрации в выдаче предпринимателю разрешения на строительство многоквартирного жилого дома в границах земельного участка общей площадью 2664 кв. м с кадастровым номером 23:49:0304017:1008, расположенного по адресу: г. Сочи, Хостинский район, ул. 50 лет СССР, принадлежащего застройщику на праве собственности. Отказ уполномоченного органа противоречит положениям статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) и нарушает права заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 14.02.2018, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.04.2018, требования удовлетворены. Признан незаконным отказ администрации в выдаче предпринимателю разрешения на строительство многоквартирного жилого дома. На уполномоченный муниципальный орган возложена обязанность по выдаче предпринимателю соответствующего разрешения.

Администрация обжаловала решение и апелляционное постановление в кассационном порядке. Заявитель в жалобе просит указанные акты отменить, в удовлетворении требований отказать, ссылаясь на неправильное применение (нарушение) судами норм материального права, а также несоответствие сделанных ими выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Жалоба мотивирована следующим. С учетом коэффициента использования территории (1,8), установленного в Решение Городского Собрания Сочи от 29.09.2015 N 10 для земельного участка площадью 2664 кв. м суммарная площадью строений должна составлять не более 4795,2 кв. м, однако общая площадь проектируемого объекта составляет 16 194,6 кв. м. В своем заявлении предприниматель не оспаривает данное нарушение. Изменения в Правила землепользования и застройки на территории города Сочи внесены 29.09.2015 и вступили в силу 17.11.2015. Предприниматель обратился в администрацию с заявлением выдаче разрешения на строительство 16.05.2016, то есть после вступления в силу указанных изменений. Таким образом, при подаче заявления о выдаче разрешения на строительство заявитель обязан был привести документы в соответствие с действующим законодательством. Подпунктом "б" пункта 10 постановления от 16.02.2008 N 807 установлено, что раздел "Пояснительная записка" должен содержать сведения, в том числе, о реквизитах задания на проектирование. Однако в нарушение данного требования в указанном разделе не приведены реквизиты задания на проектирование. Материалы дела свидетельствуют о непредставлении застройщиком полного пакета документов для выдачи разрешения на строительство, поскольку в нарушение требований статей 49 и 51 Градостроительного кодекса, в уполномоченный орган не представлялось заключение государственной экологической экспертизы.

От предпринимателя отзыв на жалобу не поступил.

Стороны, извещенные о времени и месте судебного заседания, явку представителей в окружной суд не обеспечили.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа полагает кассационную жалобу подлежащей удовлетворению.

Как видно из материалов дела и установлено судами, предпринимателю на праве собственности принадлежит земельный участок общей площадью 2664 кв. м с кадастровым номером 23:49:0304017:1008, расположенный по адресу: г. Сочи, Хостинский район, ул. 50 лет СССР.

Предпринимателем получен градостроительный план земельного участка N RU 233090000-000000000007749, на основе которого разработан проект, согласованный с администрацией, департаментом архитектуры и другими службами города.

В стадии проектирования застройщиком выполнены следующие виды работ: пояснительная записка; схема планировочной организации земельного участка; архитектурные решения; конструктивные и объемно-планировочные решения; сведения об инженерном оборудовании, о сетях инженерно-технического обеспечения, перечень инженерно-технических мероприятий, содержание технологических решений; проект организации строительства; проект организации демонтажа; перечень мероприятий по охране окружающей среды; мероприятия по обеспечению пожарной безопасности; мероприятия по обеспечению доступа инвалидов; мероприятия по обеспечению соблюдения требований энергетической эффективности и требований оснащенности зданий, строений и сооружений приборами учета используемых энергетических ресурсов; противооползневые мероприятия; проект наружных сетей теплоснабжения; тепловые сети; конструкции строительные; отчет об инженерно-геологических изысканиях. Получены также технические условия для строительства, проведена экспертиза проектной документации по строительству многоквартирного жилого дома, по результатам которой подготовлено положительное экспертное заключение.

Предприниматель обратился в администрацию за получением разрешения на строительство многоквартирного жилого дома.

04 сентября 2017 года администрацией принято решение об отказе в выдаче разрешения на строительство N 21.01-21/25510. Отказ мотивирован следующим. Площадь проектируемого объекта превышает предельные параметры разрешенной суммарной площади зданий, сооружений на земельном участке. Решением Городского Собрания города Сочи от 29.12.2009 N 202 "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город-курорт Сочи" установлен коэффициент использования территории для строительства, реконструкции объектов капитального строительства. На земельном участке заявителя (с учетом КИТ - 1,8) суммарная общая площадь зданий, сооружений (существующих, и тех, которые могут быть построены дополнительно) составляет не более 4795,2 кв. м. Согласно представленным застройщиком материалам общая площадь проектируемого объекта превышает 16 194,6 кв. м. Проектная документация не соответствует требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи градостроительного плана от 09.07.2015 N RU233090000-000000000007749, а именно: проектируемое здание расположено за границами места допустимого размещения зданий, строений и сооружений, за пределами которого запрещено проектирование и строительство; превышен максимальный процент застройки земельного участка. Исходя из требований СП 54.13330 "Здания жилые многоквартирные", утвержденных приказом от 01.03.2016 N 90, установлено, что процент застройки земельного участка (проектируемые многоквартирный жилой дом и блочная комплектная трансформаторная подстанция) составляет около 50%. Проектируемое здание блочной комплектной трансформаторной подстанции, мусорные контейнеры расположены за границами правомерного земельного участка и места допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которого запрещено проектирование и строительство. Отсутствуют документы, предусмотренные частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса. В случае строительства линейного объекта необходимы проект планировки территории и проект межевания территории. Информационная система обеспечения градостроительной деятельности муниципального образования город-курорт Сочи не содержит сведений о разработанных проекте планировки и проекте межевания территории. Не представлена схема планировочной организации земельного участка, подтверждающая расположение линейного объекта в пределах красных линий, утвержденных в составе документации по планировке территории. Застройщиком не представлен раздел проектной документации "Проект организации по сносу или демонтажу объектов капитального строительства". Согласно стройгенплану в границах рассматриваемого земельного участка расположены существующие здания и сооружения. В соответствии с требованиями постановления от 16.02.2008 N 87 в случае необходимости сноса (демонтажа) к разделу "Пояснительная записка" должны быть приложены акты (решения) собственника здания (сооружения, строения) о выведении из эксплуатации и ликвидации объекта капитального строительства. Представленные документы не соответствуют требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а именно: подпунктом "б" пункта 10 части 2 постановления от 16.02.2008 N 87 установлено, что раздел "Пояснительная записка" должен содержать реквизиты документов, послуживших исходными данными и условиями для подготовки проектной документации на объект капитального строительства. Документы (копии документов, оформленных в установленном порядке), указанные в подпункте "б" пункта 10 постановления от 16.02.2008 N 87, должны быть приложены к пояснительной записке в полном объеме. Установлено несоответствие в указанных как основание подготовки проектной документации инженерно-геологических изысканиях, выполненных в 2015 году, и приложенных к разделам проектной документации выполненных 2014 году. СП 54.13330 "Здания жилые многоквартирные", утвержденными приказом от 01.03.2016 N 90, предусмотрены правила определения общей площади, этажей и помещений здания, площади застройки, количества этажей. Технико-экономические показатели проектируемого объекта капительного строительства, а именно количество подземных этажей, площадь застройки, указаны без учета указанных требований. Расчет требуемого количества автостоянок выполнен без учета требований Нормативов градостроительного проектирования Краснодарского края, утвержденных приказом Департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края от 16.04.2015 N 78. Указанными нормативами также установлены минимально допустимые расстояния от окон жилых и общественных зданий до площадок благоустройства, а именно: для игр детей дошкольного и младшего школьного возраста (не менее 12 м); для отдыха взрослого населения (не менее 10 м); для занятий физкультурой и спортом в зависимости от шумовых характеристик (наибольшие значения принимаются для хоккейных и футбольных площадок, наименьшие для площадок для настольного тенниса) 10-40 м; для хозяйственных целей (не менее 20 м); для выгула собак (не менее 40 м). В соответствии с рекомендуемыми нормами, приведенными в таблице 39 основной части указанных нормативов, площадки для игр детей дошкольного и младшего школьного возраста, отдыха взрослого населения, занятий физкультурой и спортом, хозяйственных целей и выгула собак, стоянки автомобилей являются элементами дворовой территории и должны быть расположены в ее границах. При рассмотрении проектной документации установлено, что площадки для занятий физкультурой и спортом, хозяйственных целей и выгула собак по площади не соответствуют нормативным. Площадки для отдыха взрослых, хозяйственных целей, для занятий физкультурой расположены на кровле проектируемого здания. Таким образом, требования Нормативов градостроительного проектирования Краснодарского края, утвержденных приказом департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края от 16.04.2015 N 78, при разработке проектной документации не соблюдены. В графической части раздела "Схема планировочной организации земельного участка отсутствует схема планировочной организации земельного участка, отображающая информацию в соответствии с требованиями части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса, постановления от 16.02.2008 N 87. Представленная графическая часть не содержит информацию о подземных и выступающих частях проектируемого здания. В соответствии с техническими условиями МУП города Сочи "Водосток" от 29.05.2015 N Ф/445-15, указанными в градостроительном плане от 09.07.2015 N RU233090000-000000000007749 как условия подключения объекта к сетям инженерно-технического обеспечения, при проектировании и строительстве ливнесточной системы обеспечения необходимо организовать сбор поверхностных стоков в нижней части территории, на которой установить ливневое очистное сооружение (ЛОС). Однако проектной документацией для очистки сточных вод запроектирован колодец с фильтр-патроном. В проектной документации и положительном заключении экспертизы от 24.07.2015 N 4-1-1-0046-15 установлены разночтения в части указания баланса территории (количества квартир).

Ссылаясь на незаконность решения администрации об отказе в выдаче разрешения на строительство, предприниматель оспорил его в арбитражном суде. Заявитель также просил суд обязать уполномоченный орган выдать разрешение на строительство в соответствии с проектной документацией на объект: "Многоквартирный жилой дом по ул. 50 лет СССР в Хостинском районе г. Сочи".

В силу части 1 статьи 4 Кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

По смыслу части 1 статьи 198 и части 2 статьи 201 Кодекса арбитражный суд при рассмотрении заявления гражданина, организации и иного лица о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должен проверить оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) на соответствие закону или иному нормативному правовому акту, а также установить, нарушены ли права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не созданы ли ему в результате принятия указанных ненормативного акта, действия (бездействия) какие-либо иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Наличие двух указанных условий в совокупности является основанием для признания арбитражным судом оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решения, действия (бездействия) незаконным.

В соответствии с подпунктом 5 пункта 1 статьи 8 Градостроительного кодекса, подпунктом 20 пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" выдача разрешений на строительство, расположенных на территориях поселений, относятся к полномочиям органов местного самоуправления поселений.

Часть 1 статьи 51 Градостроительного кодекса определяет, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных этим Кодексом.

Согласно части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство (1), проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, а также красным линиям (2), выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (3).

Органы местного самоуправления отказывают в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 данной статьи, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции (часть 13 статьи 51 Градостроительного кодекса).

Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен в судебном порядке (часть 14 статьи 51 Градостроительного кодекса).

Судебные инстанции при разрешении спора пришли к выводу о том, что решение администрации об отказе в выдаче предпринимателю разрешения на строительство многоквартирного жилого дома противоречит положениям статьи 51 Градостроительного кодекса и нарушает права (законные интересы) застройщика.

Данный вывод судов первой и апелляционной инстанций ошибочен.

По смыслу норм частей 7 и 13 статьи 51 Градостроительного кодекса, положений части 1 статьи 198, части 3 статьи 201 Кодекса решение уполномоченного органа об отказе в выдаче заявителю разрешения на строительство не может быть признано арбитражным судом незаконным, если застройщиком не представлены все документы, необходимые для получения соответствующего разрешения.

При проверке доводов заявителя судебные инстанции руководствовались положениями Федерального закона от 23.03.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", Закона N 406-ФЗ, частью 6 статьи 49, пунктом 4 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса, пунктом 7.1 статьи 11 Федерального закона от 23.11.2011 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Закон N 174-ФЗ).

Суды признали, что для получения предпринимателем разрешения на строительство многоквартирного жилого дома на земельном участке с кадастровым номером 23:49:0304017:1008, расположенном во второй зоне округа санитарной (горно-санитарной) охраны курорта Сочи, необходимо наличие положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации.

Согласно установленному режиму в границах второй зоны санитарной охраны курорта федерального значения запрещено размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению.

Между тем, как подтверждено материалами дела, не оспаривается сторонами и установлено судебными инстанциями при разрешении спора, положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации на объект: "Многоквартирный жилой дом по ул. 50 лет СССР в Хостинском районе г. Сочи", предпринимателем в уполномоченный орган не предоставлялось (соответствующее заключение у застройщика отсутствует). Следовательно, заявителем в администрацию представлены не все документы, предусмотренные нормами градостроительного законодательства для получения разрешения на строительство. Отсутствие у застройщика (непредставление им в уполномоченный орган) положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации на объект капитального строительства (жилой многоквартирный дом) исключает вывод о незаконности решения администрации об отказе в выдаче предпринимателю разрешения на строительство (часть 13 статьи 51 Градостроительного кодекса, часть 3 статьи 201 Кодекса).

Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанций ошибочно посчитали достаточным для вывода о незаконности решения администрации об отказе в выдаче разрешения на строительство в границах земельного участка с кадастровым номером 23:49:0304017:1008, расположенного во второй зоне округа санитарной (горно-санитарной) охраны курорта Сочи, проведения по делу экологической экспертизы.

Во-первых, наличие заключения эксперта ООО "Центр экономических и правовых экспертиз" Лазарева М.Ю. от 09.01.2018 N 017/СЭ-2017, подготовленного (представленного в суд первой инстанции) в ходе разрешения спора о незаконности отказа администрации в выдаче предпринимателю разрешения на строительство, не может влечь обоснованный вывод о незаконности решения уполномоченного органа, которое принималось им 04.09.2017 (при отсутствии в составе поданных застройщиком документов положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации объекта капитального строительства).

Во-вторых, заключение от 09.01.2018 N 017/СЭ-2017, даже составленное квалифицированным специалистом (инженером-экологом) Лазаревым М.Ю., не может подменять собой заключение государственной экологической экспертизы проектной документации, подготовленное экспертной комиссией в порядке, предусмотренном Законом N 174-ФЗ.

Проведение государственной экологической экспертизы должно осуществляться в соответствии со статьями 7, 8, 15, 16 и 17 настоящего Федерального закона, а также в соответствии с иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Результатом проведения государственной экологической экспертизы является заключение государственной экологической экспертизы, отвечающее требованиям статьи 18 настоящего Федерального закона (пункты 6, 7 статьи 14 Закона N 174-ФЗ).

Утверждение персонального состава экспертной комиссии (включающей не только штатных экспертов, но и внештатных специалистов, а также штатных сотрудников органов государственной власти субъектов Российской Федерации) осуществляются федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункты 1, 2 статьи 15 Закона N 174-ФЗ).

Заключением государственной экологической экспертизы является документ, подготовленный экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о соответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 18 Закона N 174-ФЗ).

Заключение, подготовленное экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, подписывается руководителем этой экспертной комиссии, ее ответственным секретарем и всеми ее членами и не может быть изменено без их согласия. Заключение, подготовленное экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, после его утверждения федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы (пункт 3 статьи 18 Закона N 174-ФЗ).

Основаниями для отмены судебных актов являются несоответствие выводов суда, содержащихся в решении, постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным судами первой и апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права (часть 1 статьи 288 Кодекса).

Кассационный суд вправе отменить решение и (или) апелляционное постановление и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но ими неправильно применена норма права либо законность решения, постановления повторно проверяется судом (пункт 2 части 1 статьи 287 Кодекса).

Судами первой и апелляционной инстанций установлены все фактические обстоятельства, имеющие значение для настоящего спора. Однако судебными инстанциями неправильно применены к отношениям сторон нормы материального (часть 6 статьи 49, части 7, 13 статьи 51 Градостроительного кодекса) и процессуального (часть 1 статьи 198, часть 3 статьи 201 Кодекса) права. Учитывая характер допущенных судебными инстанциями нарушений, окружной суд считает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, обжалуемые администрацией судебные акты отменить с принятием по делу нового судебного акта об отказе в удовлетворении требований, заявленных предпринимателем.

Судебные расходы между сторонами по правилам статьи 110 Кодекса между сторонами не распределялись. Администрация (орган местного самоуправления) освобождена от уплаты государственной пошлины за подачу кассационной жалобы на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 274, 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 14.02.2018 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.04.2018 по делу N А32-44125/2017 отменить. Прекратить взыскание по отмененным судебным актам.

Принять по делу новый судебный акт.

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.Е. Епифанов

Судьи

Н.С. Мазурова А.И. Мещерин