Практическое значение Земельного кодекса России (С.А. Боголюбов, "Право и экономика", N 3, март 2003 г.)

Практическое значение Земельного кодекса России

Принятие нового Земельного кодекса Российской Федерации - важное событие в развитии земельных отношений, поскольку давно ожидаемый Кодекс призван быть главным регулятором земельно-правовых отношений. При изучении земельного права - как учебной дисциплины, как науки, как отрасли права - важно уяснить его предысторию (хотя бы краткую), его ведущее место в регулировании земельных отношений, способы преодоления возникающих проблем.

Предыдущий Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. содержал основные положения современной земельной и аграрной политики и реформы; с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г., ЗК РСФСР 1991 г. продолжал действовать до ХХI века наряду с федеральными (указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ) и региональными нормативными правовыми актами 90-х годов, являясь основополагающим актом земельного права.

К разработке проекта нового Земельного кодекса РФ приступили в 1992 г. Обсуждение проектов продолжалось в середине и конце 90-х г. и не давало положительных результатов из-за разных позиций законодательных и исполнительных органов государственной власти.

Послание Президента РФ 2000 г. содержало призыв к принятию решений по важнейшим земельным вопросам и одобрению нового ЗК. Его принятие, пусть и с некоторыми изъятиями, например, о землях сельскохозяйственного назначения, давно назрело ввиду реформирования экономики и изменившихся социально-экономических условий.

Законопроект был разработан в Минэкономразвития России (не в Минимуществе, не в Роскомземе) и одобрен Правительством РФ весной 2001 г. Позиции ведущих научных учреждений по многим вопросам проекта ЗК разошлись. Мотивы нашей поддержки нового ЗК РФ были в основном следующие: конструктивное оказание помощи разработчикам проекта и субъекту законодательной инициативы; узаконение земельной реформы, ее концептуальных положений, в том числе равноправных форм собственности на землю; обеспечение земельного правопорядка в стране; учет общественного мнения, в частности 40 млн граждан - собственников земли.

Ряд положений нового ЗК РФ, отражающихся на всем земельном праве, имеют положительное значение. Это:

стабилизация состава земель, отнесения их к одной из семи категорий по целевому назначению;

закрепление основ государственного управления земельными ресурсами (мониторинга, землеустройства, государственного земельного кадастра, государственного, муниципального, производственного контроля, судебного рассмотрения споров);

закрепление и защита прав граждан (в том числе, что очень важно, прав постоянного бессрочного пользования и пожизненного наследуемого владения);

разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами, муниципальными образованиями в соответствии с Конституцией РФ, согласно ст.36 которой условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

В современном российском земельном праве посредством Земельного кодекса решается главный вопрос о соотношении частно-правовых и публичных начал: приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества; свободного распоряжения собственников землей, если это не наносит ущерба окружающей среде; сочетания интересов общества с гарантиями каждого гражданина. Немаловажное значение имеют 11 основных принципов земельного законодательства (ст.1 ЗК РФ).

Важно сосредоточить внимание на проблемах их последующей конкретной реализации в соответствии с Гражданским и Земельным кодексами РФ. Согласно ст.129 ГК РФ земли могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законом о земле.

Иные концептуальные положения ЗК РФ также имеют большое значение для развития земельного права. Обеспечиваются единство судьбы земельного участка и прочно связанного с ним объекта, который следует судьбе участка, и наоборот; недопущение произвольного отказа в предоставлении участка в собственность для строительства; регламентация цивилизованных процедур предоставления и изъятия земельного участка; защита и гарантирование прав собственников на землю. Стимулируются третейские суды в области земельных отношений. Сохраняются "административные" традиции российских земельных отношений и в то же время повышается современная роль суда в условиях развивающейся судебной реформы.

На нынешнем этапе, после принятия нового Земельного кодекса РФ, надо сосредоточить внимание не на его недостатках, а на изучении, освоении Кодекса, способах преодоления его пробелов, на правоприменении. Пробелы, повторы и противоречия, имеющиеся в ЗК, подлежат анализу и устранению правовыми средствами. Отсутствие регулирования оборота сельскохозяйственных земель восполнено с помощью специального Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", вступившего в действие в январе 2003 г.*(1).

Немаловажное значение имеет научное комментирование положений ЗК РФ. Хотя теоретические правовые доктрины не являются самостоятельным источником права в России, но мотивированное, подробно аргументированное изложение точек зрения и научных позиций не может не иметь своих последствий и не восприниматься судебной, арбитражной и административной практикой, в учебном процессе, при законопроектной и научной работе*(2).

Обжалование в суд действий и решений, нарушающих земельные права и свободы граждан, предусмотренное в ЗК, не может исключать, по нашему мнению, возможности административного порядка рассмотрения земельных споров, предусмотренного в Федеральном законе от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", ином федеральном законодательстве: надо исходить из того, что не все граждане России освоили и любят судебные процедуры и зачастую предпочитают "мирное", административное рассмотрение земельных дел.

Точно так же дисциплинарная ответственность работников в случаях административной ответственности юридических лиц, где они работают, предусмотренная в ЗК, не исключает возможности привлечения этих работников к дисциплинарной ответственности и при отсутствии административной ответственности указанных юридических лиц, иначе в области земельных отношений работодатель может остаться без возможностей дисциплинарного воздействия на нарушителей трудовой дисциплины, предусмотренного новым Трудовым кодексом РФ. Эти научные мнения, хоть и вдогонку принятому Кодексу, могут помочь его надлежащему действию в интересах обеспечения земельного правопорядка.

Возникает необходимость приведения в соответствие с ЗК РФ Градостроительного, Лесного и иных кодексов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ, принятых в последние годы, также регулирующих земельные отношения. Важна позиция Правительства РФ как главного субъекта законодательной инициативы, обеспечителя согласно ст.114 Конституции РФ законности, в том числе в области земельных отношений, земельных прав и свобод граждан, охраны земельной собственности, в том числе федеральной, субъектов Федерации, муниципальной, частной - равным образом защищаемой.

Осознается необходимость не только критики, но и глубокого уяснения и проверки на практике достаточно сложных положений ЗК. Учет законопроектной работы министерств и ведомств должен вестись не только и не столько по количеству, но и по качеству актов, подготовленных в развитие и конкретизацию ЗК РФ.

Важно научное, профессиональное и общественное обсуждение и обеспечение проектов актов о дополнении и изменении актов в связи с принятием и реализацией требований ЗК РФ. Проблемы синонимии терминологии законов, достаточно известные ранее, здесь возникают особенно остро: не следует спешить менять положения прежних актов, если они регулируют отношения аналогично новому ЗК РФ, но иными словами, сходными по смыслу. Готовить и принимать новые акты в этом направлении надо не спеша, дав поработать и показать себя в деле новому ЗК.

Разночтения ЗК с ГК РФ - наиболее актуальная и важная проблема. Право собственности на лес и древесно-кустарниковую растительность на земельном участке, "если иное не установлено законом", предусматривается в гл.17 ГК РФ. Но именно "иное" и предусмотрено в ЗК РФ. Здесь возникает ситуация, когда общие законы, регулирующие имущественные отношения, представлены ГК РФ; специальные законы представлены Земельным, Лесным, Водным кодексами, иными природоресурсными законами, которые согласно ст.129 ГК РФ могут ограничивать оборот природных ресурсов и являются, таким образом, приоритетными по отношению к специфическому имуществу - природным ресурсам.

Таким образом, в ГК РФ устанавливаются принципы гражданского, имущественного оборота, а в природоресурсных законах - детали, специфика гражданского оборота природных ресурсов. В случаях разночтений между ними должен действовать специальный закон - таково общепринятое правило, оно закрепляется в ряде норм ГК РФ.

Разумеется, надо учитывать уровень правоприменителей, которые могут запутываться в этих доктринах, а то и использовать их по своему усмотрению в своих интересах, что крайне нежелательно, а в условиях современного состояния правопорядка в Российской Федерации - и опасно. Там, где без этого не обойтись, следует приводить в соответствие друг с другом равноценные федеральные законы, например, гл.17 ГК РФ и ЗК РФ, что в настоящее время и пытаются осуществить правоподготовительные органы.

С.А. Боголюбов,

заведующий отделом аграрного и экологического законодательства

Института законодательства и сравнительного правоведения

при Правительстве РФ, зав. кафедрой "Экология и право"

Московского государственного института электроники и математики,

действительный член Российской экологической Академии

и Общенациональной Академии знаний, руководитель правовой секции

и член президиума Высшего экологического совета при Комитете

по экологии Госдумы РФ, доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки РФ

"Право и экономика", N 3, март 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Комментарий к Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" / Под ред. С.А. Боголюбова. - М.: Юридический дом "Юстицинформ", 2003.

*(2) См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. С.А. Боголюбова. - М.: Юридический дом "Юстицинформ", 2002.