Плата за загрязнение окружающей природной среды (О.В. Петерс, "Право и экономика", N 3, март 2003 г.)

Плата за загрязнение окружающей природной среды

Верховный Суд РФ 12 февраля 2003 г. в результате повторного рассмотрения признал постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 незаконным, подтвердив тем самым ранее сформированную им позицию по данной проблеме.

По заявлению ОАО "Кольская горно-металлургическая компания" 28 марта 2002 г. Верховный Суд РФ признал незаконным постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия".

Основным доводом отмены явилось то обстоятельство, что плата за загрязнение окружающей природной среды, обладая по своей правовой природе всеми признаками налога, в нарушение ст.17 НК РФ и ч.3 ст.75 Конституции РФ была установлена не федеральным законом, а постановлением Правительства РФ, т.е. с нарушением Правительством РФ своей компетенции*(1). Кассационная коллегия Верховного Суда РФ подтвердила данное решение.

Для большинства крупных налогоплательщиков возникла проблема возврата излишне уплаченного налога или его зачета. Арбитражная практика по данному вопросу носила противоречивый характер: в ряде случаев суды поддерживали позицию налогоплательщика, заключавшуюся в требовании возврата излишне уплаченного налога (либо за весь период действия постановления, только за три года); в других - поддерживали позицию МНС РФ*(2) и полагали, что оснований для возврата налогоплательщикам денежных средств, уплаченных ими в бюджетную систему Российской Федерации до вступления в законную силу решения Верховного Суда РФ, не имеется.

Однако 10 декабря 2002 г. Конституционный Суд РФ в определении N 284-О признал, что указанные платежи правомерно установлены Правительством РФ, в связи с чем постановление N 632 сохраняет силу и подлежит применению как не противоречащее Конституции Российской Федерации.

Указывая на различную правовую природу налога и сбора, Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что экологические платежи не обладают рядом признаков, присущих налоговому обязательству в его конституционно-правовом смысле, и должны рассматриваться как законно установленные не только в том случае, когда ставки платежей предусмотрены федеральным законом, но и тогда, когда такие ставки на основании Закона устанавливаются Правительством РФ. Конституционный Суд РФ указал, что Правительство РФ может предусматривать в нормативных правовых актах обязательные платежи, которые взимаются в публично-правовом порядке, если они не носят налогового характера и допускаются по смыслу федерального закона, возлагающего регулирование исполнения закрепляемых им обязанностей на Правительство РФ, которое также устанавливает ставки неналоговых платежей (сборов), если это делегировано ему федеральным законом, в котором непосредственно определены плательщики и объект обложения.

Конституционный Суд РФ уже не раз рассматривал вопросы о соответствии тех или иных норм в сфере налогообложения Конституции РФ. В период становления законодательства о налогах и сборах многие правовые позиции, сформулированные Конституционным Судом РФ, легли в основу Налогового кодекса РФ, и в настоящее время сложилась определенная практика по их применению судами. Однако анализируемая правовая позиция - одна из наиболее спорных позиций, сформулированных Конституционным Судом РФ по вопросам налогообложения.

Однако с учетом юридической силы правовой позиции Конституционного Суда РФ 23 января 2003 г. по заявлению Минфина РФ Верховный Суд РФ принял решение об отмене принятых им ранее актов и о направлении данного дела на новое рассмотрение.

В результате повторного рассмотрения Верховный Суд РФ признал незаконным п.2 постановления Правительства РФ N 632, положения которого предполагали делегирование полномочий Правительства РФ по установлению размера платежей министерствам и ведомствам.

В соответствии с данным постановлением Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ были утверждены и согласованы с Министерством экономики РФ и Министерством финансов РФ "Базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов, определяющие ставку платежей"*(3).

В соответствии со ст.23 Федерального закона "О Правительстве РФ" Правительство РФ на основании федеральных законов издает постановления и обеспечивает их исполнение. Делегирование Правительством РФ предоставленных ему законом полномочий данная норма не предполагает.

Конституционный Суд РФ в своем определении N 284-О указал: "Делегирование Правительству Российской Федерации Федеральным законом полномочия по установлению порядка платы и ее размеров за загрязнение окружающей природной среды и других видов вредного воздействия - с учетом характера данной платы - не может рассматриваться как нарушение конституционного предписания о законно установленных налогах и сборах и установленного Конституцией Российской Федерации разграничения компетенции между Федеральным Собранием и Правительством Российской Федерации. При этом вводимые Правительством Российской Федерации ставки должны быть разумно обоснованными, справедливыми и соразмерными затратам органов публичной власти, связанным с осуществлением работ по охране окружающей среды от вредного воздействия, оказываемого в результате экономической и иной деятельности лиц, на которых возложена обязанность платы".

Из данной правовой позиции также следует, что Правительство РФ обязано самостоятельно реализовывать указанные полномочия. Однако в нарушение действующего законодательства Правительство РФ делегировало таковые полномочия на уровень министерств.

Между тем на основании постановления N 632 рассчитать и уплатить данные платежи невозможно. Делегируя свои полномочия министерствам и ведомствам, Правительство РФ превысило свою компетенцию.

С учетом правовой позиции Конституционного Суда РФ о том, что постановление не противоречит Конституции РФ и подлежит применению, Верховный Суд РФ при втором рассмотрении признал незаконным не все постановление в целом, а именно те нормы, которые позволяли ведомствам и министерствам самостоятельно устанавливать нормативы экологических платежей, лишив тем самым постановление всякого практического смысла.

Таким образом, исходя из решения Верховного Суда РФ налогоплательщики не обязаны уплачивать экологические платежи за 2003 г., во всяком случае до тех пор, пока Правительство РФ самостоятельно не установит новые ставки (размеры) платы за загрязнение природной окружающей среды.

В отношении возможности возврата (зачета) ранее уплаченных платежей следует учитывать, что постановление Верховного Суда РФ от 12 февраля 2003 г. официально еще не опубликовано. Однако независимо от того, будут ли экологические платежи признаны незаконными с даты принятия постановления N 632 или с даты официального опубликования решения Верховного Суда РФ, налогоплательщикам, для которых данная проблема является актуальной, следует учитывать, что существует реальная юридическая возможность возврата излишне уплаченных платежей.

Дело в том, что Базовые нормативы от 27 ноября 1992 г., также как и письма Минприроды РФ и Госкомэкологии РФ об индексации платы за загрязнение окружающей природной среды за 1999, 2000 и 2001 годы*(4), которыми вносились изменения в Базовые нормативы путем установления коэффициентов индексации, не были официально опубликованы.

В соответствии с Указом Президента РФ от 21 января 1993 г. N 104 "О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации" нормативные акты министерств и ведомств РФ, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, принятые после 1 марта 1993 г. и прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат официальному опубликованию. Акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний; на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Эти требования к ведомственным нормативным актам были позднее сохранены в Указе Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти". Согласно вышеназванным Указам Президента РФ требование о регистрации в Минюсте РФ и об официальном опубликовании актов распространяется только на акты, принятые после 1 марта 1993 г.

В соответствии со ст.15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Согласно разделу 2 Конституции РФ "Заключительные и переходные положения" законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции РФ.

Таким образом, после вступления в силу Конституции РФ Базовые нормативы должны были быть опубликованы для всеобщего сведения, однако этого сделано не было. Поэтому с момента вступления Конституции РФ в силу Базовые нормативы противоречат ст.15 Конституции РФ и юридической силы не имеют. Применению подлежат лишь нормативы, введенные в законное действие, т.е. принятые до 1 марта 1993 г., поскольку до этой даты требования об обязательной публикации нормативных актов законодательство не устанавливало.

Указанная позиция подтверждается и определением Верховного Суда РФ от 28 июня 2002 г. по делу N ГКПИ 2002-686, в котором ВС РФ отказался рассматривать жалобу акционерного общества о признании недействительными писем МПР России об уточнении и индексации платы за загрязнение окружающей среды. При этом Верховный Суд РФ сослался на то, что "обжалуемые правовые акты государственной регистрации не прошли, официально не опубликованы, а потому не могут быть оспорены в качестве нормативного акта".

С учетом изложенного, даже в том случае, если Верховный Суд РФ признает, что п.2 постановления N 632 недействителен только с момента вступления решения в законную силу, налогоплательщики вправе требовать возврата суммы излишне уплаченных платежей, исходя из того, что за весь период действия постановления применению подлежали коэффициенты, установленные до 1 марта 1993 г., что практически означает уменьшение налогового обязательства в десятки раз*(5).

О.В. Петерс,

юрист юридической фирмы ООО "Пепеляев, Гольцблат и партнеры",

специалист в области частного и налогового права

"Право и экономика", N 3, март 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Постановлением Правительства РФ N 632 были определены существенные элементы налога - платы за загрязнение окружающей среды. Между тем Правительство РФ не имело права передавать свои полномочия по установлению размеров платы за загрязнение окружающей среды министерствам и ведомствам.

*(2) Письмо МНС РФ от 23 июля 2002 г. N НА-6-21/1065@ "О плате за загрязнение окружающей природной среды".

*(3) Письмо Минприроды РФ от 27 ноября 1992 г. (в ред. от 18 августа 1993 г.).

*(4) Письма Государственного комитета РФ по охране окружающей среды от 28 декабря 1998 г. N 01-14/24-318 и от 25 ноября 1999 г. N 01-14/24-298; Письмо Министерства природных ресурсов РФ от 27 ноября 2000 г. N ВП-61/6349.

*(5) В частности, ст.15 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 г." предусматривает, что плата за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов, действовавшая в 2001 г., применяется в 2002 г. с коэффициентом 1,18.