Мотивы скорейшей приватизации земли (А.А. Гольцблат, "Право и экономика", N 3, март 2003 г.)

Мотивы скорейшей приватизации земли

Вступление в силу Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (27 января 2003 г.) принесло не только определенность в вопросах купли-продажи сельхозземли, но восполнило недостающий элемент в нормативной правовой базе регулирования земельных отношений в России. Теперь, опираясь на Конституцию РФ вкупе с Гражданским и Земельным кодексами, а также Федеральным законом "О приватизации государственного и муниципального имущества", земельная реформа сможет развиваться в полной мере.

Попытки включить землю в коммерческий оборот предпринимались сразу после провозглашения государственного суверенитета РСФСР в 1990 г. Однако они были бессистемны и хаотичны. Реформа началась после принятия в 1993 г. Конституции РФ и Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. "О приведении земельного законодательства РФ в соответствие с Конституцией РФ". В то время земля служила лишь средством для реализации инвестиционных проектов и не являлась самостоятельным объектом коммерческих отношений. При реализации инвестиционных проектов земля чаще всего сдавалась в аренду, и случаи прямой купли-продажи были довольно редки. Главное достоинство этих документов в том, что они определили политическое направление развития земельной реформы в России.

Появление нового Земельного кодекса в конце 2001 г. позволило ускорить процесс приватизации земли. Все больше предприятий стали выкупать землю под находящимися в их собственности зданиями. Покупка-продажа государственных земель под промышленными объектами перестала быть исключением. В течение 2002 г. этот процесс нарастал. В настоящее время российские предприниматели должны осознать, что каждый следующий год будет скорее всего приносить очередное повышение цен на землю: время, таким образом, работает не на потенциальных землевладельцев. Вряд ли эта тенденция изменится. Она обусловлена тем, что цена государственной земли (согласно Земельному кодексу) привязана к ставке земельного налога: чем выше налог, тем выше выкупная цена. В 2002 г. законодатель, в интересах бюджета, увеличил ставку земельного налога в два раза, в 2003 г. - в 1,8 раза.

Вообще приватизация земельных участков или их купля-продажа у государства регулируется нормами нескольких правовых актов. Это и ЗК РФ, и Закон о приватизации государственного и муниципального имущества, постановление Правительства РФ N 576, а также решения органов власти субъектов РФ.

Следует весьма позитивно оценить то, что в Законе содержится четкая формула расчета цены покупки земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, собственниками расположенных на этих земельных участках зданий и сооружений. При этом правовой статус такой собственности и ее история (собственность приобретенная, построенная, приватизированная и пр.) не имеют значения для ценообразования. До принятия ЗК этот вопрос регулировался Указом Президента РФ от 1994 г. "Об утверждении программы приватизации", где цена рассчитывалась исходя из нормативной цены, в то время как ЗК предусматривает расчет цены исходя из ставки земельного налога. Нормативная цена согласно Указу выше, чем предлагаемая сейчас в ЗК. Вместе с тем, как уже отмечалось, с ростом ставки земельного налога автоматически возрастает и цена. В любом случае ЗК уполномочивает субъект РФ устанавливать цену земли для таких участков (застроенных) в следующем порядке (ст.2 Закона о введении в действие ЗК РФ):

с населением свыше 3 млн человек - в размере от 5 - до 30-кратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка;

от 500 тыс. до 3 млн человек - в размере от 5-до 17-кратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка;

до 500 тыс. человек, а также за пределами черты поселений - в размере от трех - до 10-кратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка (на начало текущего календарного года).

До установления субъектом Российской Федерации цены земли применяется соответствующая минимальная ставка земельного налога.

При продаже земельного участка к его стоимости применяется поправочный коэффициент, учитывающий основной вид использования расположенных на земельном участке зданий, строений, сооружений. Такие поправочные коэффициенты утверждаются Правительством РФ в размере от 0,7 до 1,3.

На сегодняшний день в Московской области, например, ввиду отсутствия поселений с населением свыше 500 тыс. человек установлена максимальная цена - 10 ставок земельного налога (для сравнения: в Новосибирской области - 3). Некоторое недоразумение в отношении цены возникло в связи с принятием Закона о приватизации 21 декабря 2001 г., т.е. после вступления в силу ЗК РФ. Пункт 7 ст.28 Закона также определяет порядок расчета цены при приватизации земельных участков собственниками зданий и сооружений, расположенных на этих участках, практически повторяя формулу ЗК, однако опуская федеральные поправочные коэффициенты 0,7-1,3, предусмотренные Кодексом.

Возникает вопрос: платить или не платить поправочные коэффициенты?

Имеется письмо заместителя министра имущественных отношений РФ, в котором говорится, что пока такие коэффициенты Правительством РФ не приняты, они не уплачиваются. Вместе с тем в п.3 Закона о введении ЗК четко указано, что при продаже земельного участка к его стоимости применяется поправочный коэффициент.

При продаже земельного участка его арендатор имеет преимущественное право его покупки.

Если с ценой вопрос более-менее ясен, то в отношении того, кто принимает решение о продаже и кто заключает договор купли-продажи, есть определенные противоречия в законодательстве. При этом понятно, что бюджетное распределение средств, полученных от продажи земельных участков, не изменится, и ущерба государству как собственнику причинено не будет. Однако в результате неопределенности с тем, кто же должен заключать сделку, а кто принимать решение на практике, вопрос с покупкой затягивается. Например, п.7 постановления Правительства РФ N 576 "О порядке распоряжения земельными участками" установлено, что решение о приватизации принимается:

Минимуществом России, в том случае, если приобретенная недвижимость находилась в федеральной собственности;

уполномоченным органом субъекта РФ, в том случае, если приобретенная недвижимость находилась в собственности субъекта РФ, либо земельный участок ранее был предоставлен субъектом (например, в аренду).

Во всех иных случаях такое решение принимается органом местного самоуправления.

Иными словами, если земельный участок был предоставлен органом самоуправления, и на нем были впоследствии возведены объекты недвижимости, то решение о продаже такого участка должен принимать орган местного самоуправления. Вместе с тем закон субъекта (например, Московской области) устанавливает, что решение о распоряжении земельными участками свыше 3 га принимает Правительство МО. Другая ситуация: участок предоставлен в аренду органом местного самоуправления. Купленная недвижимость до приватизации и последующей продажи была в федеральной собственности или собственности субъекта. Мы считаем, что наиболее правильным было бы, чтобы в таких случаях решение о приватизации принималось как органом местного самоуправления, так и уполномоченным органом субъекта. При этом не важно, кто фактически заключит договор купли-продажи.

Резюмируем сказанное. Правительство РФ может своим постановлением устанавливать поправочный коэффициент от 0,7 до 1,3. На сегодняшний день он не установлен и не применяется. Но у Правительства нет никаких препятствий, чтобы завтра повысить эту составляющую, и тогда цена земли может увеличиться до 30%.

С землями сельскохозяйственного назначения тоже все не так однозначно. Помимо постоянного удорожания желающие приобрести сельхозземли могут столкнуться с некоторыми сложностями с установлением собственника земли. Как правило, все сельхозземли находятся либо находились в собственности совхозов. Приватизация совхозов сопровождалась приватизацией земель, используемых этим совхозом для производства сельхозпродукции. При приватизации собственниками земли становились в первую очередь работники совхоза. Каждый получал долю в земельном участке, которая не была индивидуально определена. Теперь покупатель столкнется с тем, что у земельной доли нет конкретного продавца. Однако включить эту землю в оборот все же можно. Например, если все дольщики продают свои доли одному из них. Последний в судебном порядке выделяет свою долю в натуре, регистрирует право собственности на конкретный участок и продает его как собственник. После чего заинтересованное лицо переводит эту землю из земель сельхозназначения в земли промышленности, и она становится объектом коммерческого оборота. В другом случае дольщики меняют свои доли на акции создаваемого акционерного общества, в результате собственником земли становится само общество, а дольщики становятся акционерами. Общество же как собственник земли вправе распоряжаться этой землей в полной мере.

Однако имеется еще одна проблема.

Как известно, законодательство устанавливает определенные ограничения в отношении приобретения права собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения:

иностранные граждане и лица без гражданства, иностранные юридические лица могут владеть и пользоваться земельными участками сельскохозяйственного назначения только на праве аренды*(1);

российские юридические лица, в уставном (вкладочном) капитале которых доля иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц составляет более 50%, могут обладать земельными участками сельскохозяйственного назначения только на праве аренды*(2);

субъекты РФ должны установить предельные минимальные размеры земельных участков сельскохозяйственного назначения, а также предельные общие размеры сельскохозяйственных земель, которые одновременно могут находиться в частной собственности гражданина, его близких родственников, а также юридических лиц, в которых данные гражданин и его родственники имеют право распоряжаться более 50% голосов; при этом такой лимит общей площади земель сельскохозяйственного назначения на территории одного субъекта РФ не может быть менее, чем 10% общей площади сельскохозяйственных угодий в границах одного административно-территориального образования*(3).

Если последнее ограничение (связанное с нормативами сосредоточения определенных земельных площадей в одних руках, т.е. фактически с монополизацией) представляется вполне оправданным, то два первых ограничения выглядят, на наш взгляд, просто как результат политического компромисса, достигнутого между депутатскими фракциями, который может сыграть роль препятствия на пути нормального развития экономики.

Тем более важно отметить, что в реальности запрет на покупку земель сельхозназначения предприятиями с иностранными инвестициями нетрудно обойти. Иностранных инвесторов, как правило, интересуют земли промышленности. Если инвестору для размещения производства подходит какой-то участок сельхозземель, то такая земля переводится в земли промышленности и может быть свободно продана в том числе и предприятию с иностранными инвестициями. Земельный кодекс, конечно, ограничивает перевод земель сельхозназначения в земли промышленности, но при этом использует довольно расплывчатую формулировку: "Для строительства промышленных объектов и иных несельскохозяйственных нужд предоставляются земли, непригодные для ведения сельскохозяйственного производства, или сельскохозяйственные угодья из земель сельскохозяйственного назначения худшего качества по кадастровой стоимости". Остается доказать лишь то, что искомая земля худшего качества по кадастровой стоимости.

Итак, несмотря на отмеченные недостатки новых законов, важно появление нормативно-правовой базы. Теперь лишь практика поможет отточить и поправить земельное законодательство, чтобы использование земельных ресурсов России не только приносило пользу непосредственным собственникам, но и отвечало интересам государства.

А.А. Гольцблат,

специалист по проблемам конституционного права России,

кандидат юридических наук

"Право и экономика", N 3, март 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Статья 8 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"; ст.3 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

*(2) Статья 3 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

*(3) Пункт 2 ст.4 данного Закона.