Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 27 июля 2018 г. N Ф08-5811/18 по делу N А15-6500/2017

г. Краснодар

27 июля 2018 г.

Дело N А15-6500/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 23 июля 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 июля 2018 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Воловик Л.Н., судей Посаженникова М.В. и Черных Л.А., при участии в судебном заседании от заявителя - Государственного казенного учреждения Республики Дагестан "Дирекция единого государственного заказчика-застройщика" (ИНН 0572006666, ОГРН 1140572000502) - Исмаилова К.И. (доверенность от 20.07.2018), в отсутствие заинтересованного лица - Управления государственного строительного надзора Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Республики Дагестан (ИНН 0562067892, ОГРН 1 1070562001950), надлежаще извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе посредством размещения информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Государственного казенного учреждения Республики Дагестан "Дирекция единого государственного заказчика-застройщика" на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 21.02.2018 (судья Омарова П.М.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.05.2018 (судьи Афанасьева Л.В., Белов Д.А., Семенов М.У.) по делу N А15-6500/2017, установил следующее.

ГКУ Республики Дагестан "Дирекция единого государственного заказчика-застройщика" (далее - учреждение, дирекция) обратилось в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением к Управлению государственного строительного надзора Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Республики Дагестан (далее - управление, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 15.11.2017 N 271 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс) в виде 500 тыс. рублей штрафа.

Решением от 21.02.2018, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 07.05.2018, суд отказал в удовлетворении заявленного учреждением требования.

Судебные акты мотивированы наличием в действиях дирекции состава вмененного ей административного правонарушения, соблюдением управлением порядка привлечения учреждения к административной ответственности и отсутствием оснований для признания совершенного правонарушения в качестве малозначительного или снижения назначенного штрафа.

В кассационной жалобе учреждение просит отменить судебные акты, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленного требования. Податель кассационной жалобы полагает, что суды неправильно применили нормы права, а выводы судов не соответствуют установленным по делу обстоятельствам. По мнению учреждения, распоряжением Правительства Республики Дагестан от 03.05.2017 N 161-ФЗ строительство (приобретение, выкуп) объекта "Школа на 604 ученических места - блок-пристройка к МБОУ "СОШ N 26" в рамках подпрограммы "Создание новых мест в общеобразовательных организациях Республики Дагестан в соответствии с прогнозируемой потребностью и современными условиями обучения на 2016 - 2025 годы" государственной программы Республики Дагестан на 2015 - 2025 годы, утвержденной постановлением Правительства Республики Дагестан от 23.12.2014 N 664 не было предусмотрено на момент проведения проверки управлением; указанное распоряжение не свидетельствовало об осуществлении учреждением функций заказчика-застройщика по строительству пристройки к МБОУ "СОШ N 26"; в связи с отсутствием бюджетного финансирования на строительство спорного объекта, учреждение не могло и не может осуществлять функции государственного заказчика-застройщика. Инвестор, выразивший заинтересованность в осуществлении инвестиционного проекта по строительству общеобразовательной организации, несет полную ответственность за выполняемые им работы и административные правонарушения, совершаемые им в рамках осуществления инвестиционной деятельности. Разработанная проектная документация направлена на государственную экспертизу уполномоченному органу, однако положительное заключение не получено до настоящего времени. Земельный участок под строительство пристройки к школе не представлен в пользование и не принадлежит учреждению на каком-либо праве.

Отзыв на кассационную жалобу не поступил.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, выслушав представителя учреждения, проверив законность и обоснованность судебных актов, считает, что кассационная жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, в соответствии с программой проверки, на основании распоряжения от 02.11.2017 N 02-683-УГСН, управление провело в отношении учреждения проверку соблюдения правовых норм при организации строительства и выполнении строительно-монтажных работ по объекту капитального строительства "Школа на 604 ученических места - блок-пристройка к МБОУ "СОШ N26" по адресу: г. Махачкала, ул. Североосетинская, N 71-А.

Результаты проведенной проверки на указанном объекте оформлены актом проверки от 09.11.2017 N 000110, согласно которому на момент проверки объект находится на следующей стадии строительства: 1-й корпус - строительно-монтажные работы на уровне 2-го этажа; 2-й корпус - СМР на уроне 1-го этажа; 3-й корпус - СМР на уровне устройства фундаментов. В акте проверки отражены выявленные нарушения, в том числе указано, что строительство ведется без разрешения на строительство.

По факту выявленного нарушения управление составило в отношении учреждения протокол об административном правонарушении от 09.11.2017 N 000287 и постановлением от 15.11.2017 N 271 привлекло дирекцию к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде 500 тыс. рублей штрафа.

Полагая, что постановление управления является незаконным, учреждение обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Судебные инстанции всесторонне и полно исследовали фактические обстоятельства по делу, оценили представленные доказательства и доводы участвующих в деле лиц в соответствии с требованиями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и сделали правильный вывод об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленного обществом требования. При этом судебные инстанции обоснованно руководствовались следующим.

В соответствии со статьи 2.1 Кодекса административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое названным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Частью 1 статьи 9.5 Кодекса предусмотрена ответственность за строительство, реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство в виде административного штрафа на юридических лиц - от 500 тыс. до 1 млн рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Объективная сторона правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 Кодекса, выражается в осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешения на строительство.

Субъектами ответственности, предусмотренной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, могут быть застройщик (заказчик) и подрядная организация, непосредственно осуществляющая работы по строительству (пункт 6 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях").

Согласно пункту 16 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации застройщик - это физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.

В силу пункта 13 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, строительство - создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек; строительство - создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства); реконструкция объектов капитального строительства - изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов.

В силу частей 1 и 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных Кодексом. Строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных статьей 51 Кодекса.

Получение разрешения на строительство и реконструкцию объектов капитального строительства законодатель предусмотрел в целях безопасного осуществления данного вида работ, поэтому жизненный цикл продукции строительного производства (от разработки проектно-строительной документации до возведения объекта капитального строительства и сноса (демонтажа)) отражается документально в строго определенном порядке, с обязательной регламентацией объема и стоимости выполняемых работ, подробной и последовательной фиксацией данных об их исполнении.

В соответствии с пунктом 4.4 "СП 48.13330.2011. Свод правил. Организация строительства. Актуализированная редакция СНиП 12-01-2004", утвержденного приказом Минрегиона России от 27.12.2010 N 781 (ред. от 26.08.2016) (далее - СП 48.13330.2011) к базовым функциям застройщика отнесено, в том числе получение разрешения на строительство. Пунктом 4.5 СП 48.13330.2011 предусмотрено, что застройщик для осуществления своих функций может в соответствии с действующим законодательством привлечь технического заказчика - физическое лицо, действующего на профессиональной основе, или юридическое лицо.

Судебные инстанции установили, что распоряжением Правительства Республики Дагестан от 03.05.2017 N 161-р функции заказчика-застройщика по строительству (приобретению) и вводу в эксплуатацию общеобразовательных организаций в Республике Дагестан, в том числе по оснащению их средствами обучения и воспитания, возложены на государственное казенное учреждение Республики Дагестан "Дирекция единого государственного заказчика-застройщика" (пункт 2).

Постановлением Администрации города Махачкалы от 09.06.2017 N 906 "О порядке согласования ГКУ РД "Дирекция единого государственного заказчиказастройщика" проектирования и строительства корпуса школы по ул. Северо-Осетинская, 71-а, пр-ту Имама Шамиля, 85-А, ул. Маяковского, 52 города Махачкалы" учреждению предложено согласовать в установленном порядке с Управлением архитектуры и градостроительства г. Махачкалы проектирование и строительство корпуса школы на 604 ученических места по адресу: г. Махачкала, ул. Северо-осетинская, 71-А (МБОУ "СОШ N26") (пункт 1); рекомендовано учреждению получить в Управлении архитектуры и градостроительства г. Махачкалы архитектурно-планировочное задание на проектирование и разработать проектную документацию на строительство (пункт 2); получить заключение экспертизы проектной документации объекта капитального строительства (пункт 3); получить разрешение на строительство (пункт 4).

В задании на проектирование спорного объекта капитального строительства (Школа на 604 ученических места - блок-пристройка к МБОУ "СОШ N 26" в г. Махачкале), подписанном главой г. Махачкалы и представителем дирекции, утвержденном Правительством Республики Дагестан, заказчиком объекта указано учреждение.

Суды в соответствии с требованиями норм главы 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации исследовали и оценили, в том числе в совокупности с иными доказательствами по делу материалы проверки и административного дела, задание на проектирование спорного объекта капитального строительства, и, установив, что строительные работы на спорном объекте осуществлялись в отсутствие разрешения на строительство, сделали правильный вывод о наличии в действиях учреждения состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 Кодекса.

При этом суды обоснованно исходили из того, что согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 6 постановления от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" субъектом административного правонарушения, может являться как застройщик, так и лицо, осуществляющие строительство. При этом ведение строительства подрядчиком не освобождает от ответственности застройщика (заказчика).

Установив, что у дирекции имелась объективная возможность для выполнения требований градостроительного законодательства, суды сделали вывод об отсутствии оснований для признания совершенного правонарушения в качестве малозначительного и применения статьи 2.9 Кодекса.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 18.1 постановления от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснил, что оценка вывода арбитражного суда первой и (или) апелляционной инстанции о наличии или отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям исходя из совершенного лицом правонарушения и, как следствие, о возможности или невозможности квалификации такого правонарушения как малозначительного с учетом положений статей 286 и 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию арбитражного суда кассационной инстанции.

Судебные инстанции также не усмотрели основания для уменьшения назначенного учреждению административного штрафа и замены его на предупреждение.

Суды установили соблюдение управлением порядка привлечения учреждения к административной ответственности. Дирекция привлечена к административной ответственности в пределах срока, установленного статьей 4.5 Кодекса. Доказательства обратного учреждение не представило.

Доводы учреждения выводы судов не опровергают, направлены на переоценку доказательств о фактических обстоятельствах, установленных судами первой и апелляционной инстанции, переоценка которых не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

Нормы права применены судами правильно. Нарушения процессуальных норм, влекущие безусловную отмену обжалуемых судебных актов (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 21.02.2018 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.05.2018 по делу N А15-6500/2017 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.Н. Воловик

Судьи

М.В. Посаженников Л.А. Черных