Обобщение практики рассмотрения судьями районных (городских) судов Самарской области дел об оспаривании муниципальных нормативных правовых актов, процедура принятия которых связана с проведением публичных слушаний, дел, связанных с оспариванием публичных слушаний

В соответствии с планом работы Самарского областного на первое полугодие 2023 года проведено обобщение практики рассмотрения районными (городскими) судами дел об оспаривании результатов проведения муниципальных нормативных правовых актов, процедура принятии которых связана с проведением публичных слушаний, дел, связанных с оспариванием публичных слушаний.

Оспаривание нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ), главой 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В целях обеспечения единообразного применения судами общей юрисдикции и Судом по интеллектуальным правам законодательства при производстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами Верховным Судом Российской Федерации даны разъяснения, отраженные в постановлении Пленума от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее также - постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50).

С целью проведения настоящего обобщения районными (городскими) судами Самарской области представлено 11 административных дел, рассмотренных за период с января 2019 года по декабрь 2022 года.

Из них с вынесением решений рассмотрено 10 административных дел, связанных с проведением публичных слушаний, - в 10 случаях отказано в удовлетворении заявленных требований. Одно дело прекращено в связи с отказом административного истца от заявленных требований.

Наибольшее количество дел представлено Ленинским районным судом г. Самары (7 дел). Также дела указанной категории рассматривались, Промышленным районным судом г. Самары (1 дело), Советским районным судом г. Самары (1 дело), Красноярским районным судом Самарской области (1), Сызранским городским судом Самарской области (1 дело),

Вынесенные судебные решения обжаловались в апелляционном порядке в 5 случаях, в кассационном порядке дела данной категории не обжаловались.

Как разъяснено в п. 2 постановления Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 года N 50, признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 КАС РФ.

Муниципальный нормативный правовой акт (далее по тексту - муниципальный акт, акт) является одним из видов нормативных правовых актов и характеризуется всеми свойствами правовых актов.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) муниципальные акты принимаются по вопросам местного значения непосредственно как самим населением муниципального образования, так и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Институт публичных слушаний предусмотрен ст. 28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в качестве одной из форм непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления.

Публичные слушания призваны обеспечить более тесное общение населения муниципального образования с органами местного самоуправления, оперативно информировать органы местного самоуправления о позиции жителей по важным вопросам жизни муниципальных образований.

Организация публичных слушаний - деятельность, направленная на оповещение о времени и месте проведения слушаний, ознакомление с проектом муниципального нормативного правового акта, обнародование результатов публичных слушаний и иных организационных мер, обеспечивающих участие населения муниципального образования в публичных слушаниях;

Итоговый документ публичных слушаний - рекомендации (предложения), принятые большинством голосов от числа зарегистрированных участников публичных слушаний.

Решение, принятое по результатам публичных слушаний, носит рекомендательный характер для местных органов власти.

В обязательном порядке в соответствии с ч. 3 ст. 28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ и ст. 39, 40, 46 Градостроительного кодекса на публичные слушания выносятся:

1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами;

2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

3) проекты планов и программ развития муниципального образования;

4) проекты правил землепользования и застройки;

5) проекты планировки территорий и проекты межевания территорий;

6) проекты правил благоустройства территорий;

7) вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства;

8) вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

9) вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;

10) вопросы о преобразовании муниципального образования.

Также публичные слушания могут проводиться и по проектам иных муниципальных правовых актов, регулирующих вопросы местного значения.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется Уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Федеральное законодательство выделяет следующие стадии проведения публичных слушаний.

I. Инициатива населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования.

Инициатором проведения публичных слушаний являются: органы местного самоуправления, а также инициативная группа совершеннолетних граждан. Кто из указанных субъектов и в каком случае инициирует проведение публичных слушаний, регламентируется уставом муниципального образования либо нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

II. Назначение публичных слушаний. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования.

III. Заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний.

IV. Опубликование проекта муниципального правового акта либо информации о содержании данного проекта для заблаговременного ознакомления с ним жителей муниципального образования.

V. Непосредственно проведение публичных слушаний.

Участники публичных слушаний - заинтересованные жители муниципального образования, эксперты, представители органов местного самоуправления, средств массовой информации, общественных объединений и иные лица, пожелавшие принять участие в публичных слушаниях;

Эксперт публичных слушаний - это лицо, обладающее специальными знаниями по вопросам публичных слушаний, подготовившее и представившее в письменном виде предложения и рекомендации по вопросу, выносимому на публичные слушания, озвучивающее их на публичных слушаниях.

VI. Опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний. Решения, принятые по результатам публичных слушаний, подлежат обязательному официальному опубликованию (обнародованию), а также обязательному рассмотрению и обсуждению представительным органом муниципального образования. Более того, согласно ч. 7 ст. 28 Градостроительного кодекса заключение о результатах публичных слушаний по проекту генерального плана подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети Интернет. Непосредственно требования к содержанию заключения (решения), принятого по результатам публичных слушаний, федеральным законодательством не устанавливаются. Содержание результатов публичных слушаний может регламентироваться уставом муниципального образования или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Тем не менее, общие принципы организации местного самоуправления (публичный характер, законность, иные правовые, территориальные, организационные и экономические принципы) должны применяться и к решениям, принятым по результатам публичных слушаний. Часто в муниципальных правовых актах закрепляется, что по итогам публичных слушаний уполномоченный орган подготавливает заключение о результатах публичных слушаний, которое должно содержать мотивированные выводы по внесенным предложениям и замечаниям со ссылкой (при необходимости) на нормативные правовые акты.

VII. Обсуждение результатов публичных слушаний соответствующим органом местного самоуправления.

Указанные этапы являются обязательными при проведении публичных слушаний.

Уставы муниципальных образований или нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований могут закреплять и дополнительные этапы при проведении публичных слушаний. В таком случае соблюдение указанных этапов также будет являться обязательным.

В силу п. 2 ч. 1 ст. 20 КАС РФ рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований в качестве суда первой инстанции отнесено к подсудности судов субъекта (в данном случае - Самарского областного суда).

Проведенное обобщение показало, что районными (городскими) судами Самарской области правильно применялись требования законодательства в части определения подсудности спора.

В качестве административных истцов по делам рассматриваемой категории выступали физические лица.

В качестве административных ответчиков привлекались органы местного самоуправления, принявшие оспариваемые нормативно-правовые акты, - администрации муниципальных образований, главы муниципальных образований, органы, проводившие публичные слушания.

Анализ дел поступивших для обобщение показал, что основанием для обращения в суд с требованиями о признании незаконным результатов публичных слушаний является нарушение процедуры проведения, например, не учет мнения участника публичные слушаний, отсутствие в заключении о результатах слушаний аргументированных рекомендаций о целесообразности или нецелесообразности учета внесенных участниками общественных обсуждений предложений и замечаний.

Решением Ленинского районного суда г. Самары от ДД.ММ.ГГГГ отказано в удовлетворении административных требований о признании незаконными действий, выразившихся в нарушении процедуры проведения общественных обсуждений по проекту внесения изменений в Генеральный план г.о. Самара.

В обоснование заявления указано, что административный истец с иными лицами в соответствии с постановлением Администрации городского округа Самара от ДД.ММ.ГГГГ NN "О проведении в городском округе Самара общественных обсуждений по проекту внесения изменений в Генеральный план городского округа Самара от ДД.ММ.ГГГГ NN" направили в Департамент градостроительства городского округа Самара предложение по проекту внесения изменений в Генеральный план городского округа Самара в части установления функциональной зоны, предусматривающей использование территории площадью ".." в границах кадастрового квартала NN по адресу: "адрес" (в состав которой входят земельные участки с кадастровыми номерами: "..." в соответствии с видом разрешенного использования: "для индивидуального жилищного строительства".

В связи с тем, что в нарушение подпункта 5 пункта 22 статьи Градостроительного кодекса РФ официально опубликованное заключение о результатах общественных обсуждений от ДД.ММ.ГГГГ не содержало аргументированных рекомендаций о целесообразности или нецелесообразности учета внесенных участниками общественных обсуждений предложений и замечаний, административный истец обратился с письмами в Департамент градостроительства г.о. Самара и к Главе городского округа Самара, в которых просил предоставить информацию, будет ли учтено предложение в проекте изменений в Генеральный план городского округа Самара в редакции, которая будет подготовлена по результатам проведенных общественных обсуждений и направлена в Думу городского округа Самара.

Письмом Департамента градостроительства г.о. Самара административный истец был уведомлен, что Департамент не имеет оснований для учета предложения об установлении функциональной зоны, предусматривающей использование территории площадью "..." кв. м в границах кадастрового квартала NN в соответствий с видом разрешенного использования: "для индивидуального жилищного строительства", так как испрашиваемая территории имеет пересечение с зоной с особыми условиями использования "городские леса". После изменения границ зоны с особыми условиями использования заявители могут обратиться в Департамент повторно.

Административный истец считает, что Департаментом градостроительства г.о. Самара нарушена процедура внесения изменений в Генеральный план городского округа Самара, установленная Градостроительным кодексом РФ, а именно, не соблюдена процедура проведения в городском округе Самара общественных обсуждений по проекту внесения изменений в Генеральный план городского округа Самара от ДД.ММ.ГГГГ NN; незаконно и необоснованно отклонено предложение о внесении изменений в Генеральный план городского округа Самара, содержащееся в заявлении административного истца.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции указал, что решением процедура проведения общественных обсуждений по проекту внесения изменений в Генеральный план городского округа Самара, организованных Департаментом в соответствии с постановлением Администрации г.о. Самара соблюдена. Учитывая, что протокол общественных обсуждений содержит позицию Департамента, как организатора общественных обсуждений, относительно неучета мнения административного истца и иных лиц, отсутствие в заключении о результатах общественных обсуждений мотивированной позиции Департамента само по себе не может поставить под сомнение факт их надлежащего проведения, следовательно, данное обстоятельство не является существенным и достаточным для признания незаконными действий Департамента, выразившихся в несоблюдении процедуры проведения в городском округе Самара общественных обсуждений по проекту внесения изменений в Генеральный план.

В кассационной порядке судебные акты не обжаловались.

Аналогичная позиция, высказана судами первой и апелляционной инстанции по делам, рассмотренным Ленинский районным судом г. Самары от ДД.ММ.ГГГГ и ДД.ММ.ГГГГ.

В ходе проведенного обобщения установлено, что в судах Самарской области рассматривались дела, связанные с признанием незаконными заключений, принятых по результатам публичных слушаний.

Согласно пункту 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" к решениям, которые могут быть оспорены в суде, относятся индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов и лиц, принятые единолично либо коллегиально, содержащие волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.

Документы, подтверждающие определенные обстоятельства, в том числе правовой статус лица или правовой режим имущества, и не являющиеся исходя из их содержания решениями, не подлежат самостоятельному оспариванию (например, удостоверения, свидетельства, справки, протоколы публичных слушаний). Вместе с тем в судебном порядке могут быть оспорены решения, основанные на зафиксированных данными документами обстоятельствах, либо решения, на основании которых уполномоченным органом выданы указанные документы (пункт 6 указанного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации).

В связи с этим, учитывая указанные разъяснения постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" сам протокол публичных слушаний не может нарушать чьих-либо прав и интересов, так как не влечет каких-либо юридических последствий, а лишь фиксирует ход и обстоятельства проведения общественного мероприятия (общественных обсуждений).

Вместе с тем, требования о признании незаконными заключения о результатах публичных слушаний могут быть оспорены в порядке административного судопроизводства, поскольку таким решение могут затрагиваться права и свободы граждан, предоставленные им законом.

Как отмечено в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 2010 г. N 931-О-О, будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям.

Из проведенного обобщения следует, что судами Самарской области при принятии решения по делам данной категории оценивалась соблюдение организатором публичных слушаний процедуры проведения.

Решением Советского районного суда г. Самары от ДД.ММ.ГГГГ оставлены без удовлетворения требования административных истцов к Администрации Советского внутригородского района городского округа Самара, Администрации городского округа Самара, Департаменту градостроительства городского округа Самара о признании недействительными результатов публичных слушаний, оспаривании постановления Администрации городского округа Самара об утверждении документации по планировке территории.

Административные истцы обратились в суд с коллективным иском с заявленными требованиями, в котором указали, что Распоряжением Губернатора Самарской области NN "О реализации ООО "..." (далее - ООО "...") инвестиционного проекта по завершению строительства проблемного объекта..." было рекомендовано предоставить застройщику в аренду без проведения торгов земельный участок в границах улиц "адрес" в счет выполнения обязанностей по обеспечению жильем участников долевого строительства многоквартирного дома, являющегося проблемным объектом.

На основании распоряжения Департамента градостроительства г.о. Самара была подготовлена документация по планировке территории в указанных границах и направлена в Администрацию Советского внутригородского района г.о. Самара для проведения публичных слушаний. Председателем Совета депутатов Советского внутригородского района г.о. Самара были назначены общественные обсуждения по проекту планировки и проекту межевания территории в указанных границах. После прохождения процедуры публичных слушаний документация в соответствии со статьей 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, администрацией Советского района была направлена главе г.о. Самара для принятия решения. Постановлением администрации г.о. Самара была утверждена документация по планировке территории (проект планировки и проект межевания территории) в границах улиц "адрес" городского округа Самара. Полагают, что документация по планировке территории была подготовлена застройщиком без учета мнения жильцов многоквартирных домов, расположенных в границах указанных улиц. Постановлением Администрации г.о. Самара документация была утверждена в предложенной застройщиком редакции, без учета изложенных в заявлении С.А.Н. сведений и требований.

Общественные обсуждения по проекту планировки и проекту межевания территории в границах улиц "адрес" были организованы и проведены Администрацией Советского внутригородского района г.о. Самара по поручению и с документарным сопровождением Департамента градостроительства г.о. Самара.

Оповещение о начале общественных обсуждений было опубликовано на сайте Администрации Советского внутригородского района г.о. Самара, там же было опубликовано и заключение о результатах слушаний, в печатном издании "Самарская газета", а так же размещено на информационных стендах в зданиях Администрации Советского внутригородского района г.о. Самара и общественной приемной Администрации Советского внутригородского района, Другие источники и способы оповещения граждан о проводимых слушаниях, предусмотренные нормами Положения "О порядке организации и проведения общественных обсуждений, публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности в г.о. Самара", утвержденных Решением Думы г.о. Самара, разработанного в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, Администрацией Советского внутригородского района г.о. Самара задействованы не были. О назначении и проведении слушаний жители узнали по факту их проведения.

Администрацией были допущены к участию в общественных обсуждениях лица, привлеченные застройщиком для поддержания проекта, но не имеющие абсолютно никакого отношения ни к строительству, ни к застраиваемой территории. Участие указанных лиц в общественных обсуждениях противоречит нормам п. 2 Положения NN, следовательно, приводит к нарушению норм градостроительного законодательства Российской Федерации.

Так же органами местного самоуправления не были проведены консультативные мероприятия для граждан, проживающих на территории, в отношении которой проводились "общественные" слушания, в связи с чем, граждане не имели возможности принять участие в разработке проекта по планированию территории, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях (публичных слушаниях).

Заявляя административные исковые требования, административные истцы указали, что публичные слушания и общественные обсуждения были проведены с нарушением процедуры их проведения, в частности, имело место ненадлежащее оповещение граждан о проводимых слушаниях. При утверждении документации по планировке не были учтены права жителей на земельный участок под многоквартирным домом, межевание участков под многоквартирными домами проведено с нарушением, территория определена неверно.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции указал, что не установлены и не доказаны обстоятельства, свидетельствующие о нарушении прав, свобод и законных интересов административных истцов действиями и решениями административного ответчика Администрации Советского внутригородского района г. Самара, а также обстоятельства, свидетельствующие о проведении общественных обсуждений по проекту планировки территории в границах улиц "адрес" с нарушением установленного порядка. При этом результаты общественных обсуждений учитываются компетентным органом при принятии решения по вопросу утверждения или отклонения проекта планировки, однако они не имеют властно-обязывающего характера, не порождающее непосредственно правовых последствий, носят рекомендательный характер.

В силу части 1 статьи 7, статьи 14, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. К числу вопросов местного значения городского округа отнесено, в том числе, утверждение документации по планировке территории.

Согласно статье 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

Согласно статье 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, за исключением случаев, указанных в частях 1.1 и 12.12 настоящей статьи.

Особенности подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления поселения, органа местного самоуправления городского округа, устанавливаются статьей 46 настоящего Кодекса.

В соответствии со статьей 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации решение о подготовке документации по планировке территории применительно к территории поселения, территории городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2-4.2 и 5.2 статьи 45 настоящего Кодекса, принимается органом местного самоуправления поселения, органом местного самоуправления городского округа по инициативе указанных органов либо на основании предложений физических или юридических лиц о подготовке документации по планировке территории.

Проекты планировки территории и проекты межевания территории, решение об утверждении которых принимается в соответствии с настоящим Кодексом органами местного самоуправления поселения, городского округа, до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях (часть 5).

Общественные обсуждения или публичные слушания по проекту планировки территории и проекту межевания территории проводятся в порядке, установленном статьей 5.1 настоящего Кодекса, с учетом положений настоящей статьи (часть 6).

Срок проведения общественных обсуждений или публичных слушаний со дня оповещения жителей муниципального образования об их проведении до дня опубликования заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может быть менее одного месяца и более трех месяцев (часть 11).

Орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту планировки территории, проекту межевания территории и заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимает решение об утверждении документации по планировке территории или отклоняет такую документацию и направляет ее на доработку не позднее чем через двадцать рабочих дней со дня опубликования заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний, а в случае, если в соответствии с настоящей статьей общественные обсуждения или публичные слушания не проводятся, в срок, указанный в части 4 настоящей статьи (часть 13).

Основанием для отклонения документации по планировке территории, подготовленной лицами, указанными в части 1.1 статьи 45 настоящего Кодекса, и направления ее на доработку является несоответствие такой документации требованиям, указанным в части 10 статьи 45 настоящего Кодекса. В иных случаях отклонение представленной такими лицами документации по планировке территории не допускается (часть 13.1).

Утвержденная документация по планировке территории (проекты планировки территории и проекты межевания территории) подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, в течение семи дней со дня утверждения указанной документации и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет" (часть 14).

Согласно статье 7 Устава г.о. Самара, принятого Решением Думы г.о. Самара, утверждение документации по планировке территории является вопросом местного значения.

В силу пункта 1 части 2 статьи 13 закона Самарской области "О разграничении полномочий между органами местного самоуправления внутригородских районов городского округа Самара по решению вопросов местного значения внутригородских районов" органы местного самоуправления внутригородских районов городского округа Самара организуют и проводят публичные слушания по проекту планировки территории и проекту межевания территории в границах внутригородского района.

В соответствии со статьей 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, проектам решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (далее также в настоящей статье - проекты) в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и с учетом положений настоящего Кодекса проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

Участниками общественных обсуждений или публичных слушаний по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, являются граждане, постоянно проживающие на территории, в отношении которой подготовлены данные проекты, правообладатели находящихся в границах этой территории земельных участков и (или) расположенных на них объектов капитального строительства, а также правообладатели помещений, являющихся частью указанных объектов капитального строительства.

Участниками общественных обсуждений или публичных слушаний по проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, проектам решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства являются граждане, постоянно проживающие в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок или объект капитального строительства, в отношении которых подготовлены данные проекты, правообладатели находящихся в границах этой территориальной зоны земельных участков и (или) расположенных на них объектов капитального строительства, граждане, постоянно проживающие в границах земельных участков, прилегающих к земельному участку, в отношении которого подготовлены данные проекты, правообладатели таких земельных участков или расположенных на них объектов капитального строительства, правообладатели помещений, являющихся частью объекта капитального строительства, в отношении которого подготовлены данные проекты, а в случае, предусмотренном частью 3 статьи 39 настоящего Кодекса, также правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, подверженных риску негативного воздействия на окружающую среду в результате реализации данных проектов.

Согласно ч. ч. 6, 13, 14 ст. 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации общественные обсуждения или публичные слушания по проекту планировки территории и проекту межевания территории проводятся в порядке, установленном статьей 5.1 настоящего Кодекса, с учетом положений настоящей статьи.

Глава местной администрации поселения или глава местной администрации городского округа с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории и заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимает решение об утверждении документации по планировке территории или об отклонении такой документации и о направлении ее в орган местного самоуправления на доработку с учетом указанных протокола и заключения.

Утвержденная документация по планировке территории (проекты планировки территории и проекты межевания территории) подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, в течение семи дней со дня утверждения указанной документации и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет".

Порядок проведения публичных слушаний и общественных обсуждений на территории Советского внутригородского района г.о. Самара определен Положением "О публичных слушаниях (общественных обсуждениях) в Советском внутригородском районе г.о. Самара", утвержденным Решением Совета депутатов Советского внутригородского района г.о. Самара от ДД.ММ.ГГГГ NN.

Согласно пункта 5.1 указанного Положения участниками публичных слушаний (общественных обсуждений) по проектам планировки территории, проектам межевания территории в границах Советского внутригородского района, проектам, предусматривающим внесение изменений в утвержденные проекты планировки территории, проекты межевания территории в границах Советского внутригородского района являются граждане, постоянно проживающие на территории, в отношении которой подготовлены данные проекты, правообладатели находящихся в границах этой территории земельных участков и (или) расположенных на них объектов капитального строительства, а также правообладатели помещений, являющихся частью указанных объектов капитального строительства.

Этапы процедура проведения общественных обсуждений установлена п. 5.2 Положения.

Пункта 5.7. Положения регулируется оповещение о начале публичных слушаний (общественных обсуждений).

Проверяя процедуру проведения общественных слушаний, судами было установлено, что оповещение о начале общественных обсуждений по проекту было размещено на сайте Советского внутригородского района во вкладке "публичные слушания", в газете "Самарская газета" от ДД.ММ.ГГГГ NN, на информационном стенде в здании Администрации района по адресу: "адрес", на информационном стенде в здании общественной приемной Администрации района по адресу: "адрес", на информационных стендах, расположенных на остановочных пунктах по адресам: "адрес", на информационных досках многоквартирных домов по адресам: "адрес", что сведениями с сайта, представленной газетой, а также фотоматериалами, содержащими дату съемки. С ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ проводилась экспозиция проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях.

Согласно протокола общественных обсуждений от ДД.ММ.ГГГГ в слушаниях приняли участие 33 человека, среди которых был и один из административных истцов.

Из журнала учета посетителей экспозиции проекта планировки и проекта межевания территории в границах указанных улиц следует, что экспозицию посетили пять административных истцов. От жителей указанных в административном иске домов в адрес Администрации внутригородского района поступали предложения и замечания по проектной документации.

В протокол общественных обсуждений от ДД.ММ.ГГГГ были внесены предложения и замечания участников общественных обсуждений, прошедших идентификацию.

Администрация Советского внутригородского района г.о. Самара, оценив представленные материалы, протокол общественных обсуждений, замечания и предложения участников публичных слушаний по обсуждаемому проекту, дала заключение о том, что общественные обсуждения состоялись.

Заключение о результатах общественных обсуждений от ДД.ММ.ГГГГ официально опубликовано в выпуске газеты "Самарская газета" от ДД.ММ.ГГГГ NN, размещено на сайте.

Согласно пункта 13 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту планировки территории, проекту межевания территории и заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимает решение об утверждении документации по планировке территории или отклоняет такую документацию и направляет ее на доработку.

При этом результаты общественных обсуждений учитываются компетентным органом при принятии решения по вопросу утверждения или отклонения проекта планировки, однако они не имеют властно-обязывающего характера, не порождающее непосредственно правовых последствий, носят рекомендательный характер.

Решение в апелляционном порядке не оспаривалось.

Решением Ленинского районного суда г. Самары от ДД.ММ.ГГГГ отказано в признании недействительными результатов публичных слушаний.

Обращаясь с заявленными требованиями, административные истцы указали, что в нарушение действующего градостроительного законодательства, без надлежащего уведомления жителей и вопреки запрету, установленному в ч. 2. ст. 40 Градостроительного кодекса РФ, в период повышенной готовности при действующем запрете массовых мероприятий в отношении территории 104 квартала Ленинского района г.о. Самара (исторического поселения) были назначены и, без учета мнения реально проживающих на территории людей, которые не знали о слушаниях и добросовестно соблюдали режим самоизоляции, проведены публичные слушания по предоставлению разрешений отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объектов капитального строительства в отношении земельного участка с кадастровым номером NN. Вследствие нарушений законодательства, допущенных организаторами публичных слушаний они - административные истцы ограничены в правах.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, указал, что права административных истцов не нарушены, этапы проведения процедура проведения публичных слушаний соблюдены.

В соответствии с пунктами 4.1, 4.2 положения "О Порядке организации и проведения общественных обсуждений, публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности в городском округе Самара", утвержденным решением Думы городского округа Самара от ДД.ММ.ГГГГ NN организатор общественных обсуждений (публичных слушаний) опубликовывает оповещение о начале общественных обсуждений (публичных слушаний) в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов городского округа Самара, не менее чем за 7 (семь) дней до дня размещения на официальном сайте проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях (публичных слушаниях), по форме согласно Приложению 1 к настоящему Положению, оповещение о начале общественных обсуждений (публичных слушаний) распространяется на информационных стендах, оборудованных около здания организатора общественных обсуждений (публичных слушаний), в местах массового скопления граждан и в иных местах расположенных на территории, в отношении которой подготовлены соответствующие проекты, и (или) в границах территориальных зон и (или) земельных участков, указанных в абзаце втором пункта 2.1 настоящего Положения.

Согласно п. 5 ст. 41 Устава г.о. Самара для официального опубликования (обнародования) решений, принятых на местном референдуме, муниципальных правовых актов городского округа Самара и соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, органы местного самоуправления городского округа Самара вправе также использовать сетевое издание газеты "Самарская Газета".

Установлено, что оповещение о начале публичных слушаний опубликовано в выпуске "Самарская газета" NN от ДД.ММ.ГГГГ, а также на сайте Администрации городского округа Самара в разделе "Официальное опубликование".

Таким образом, оповещение о начале проведения публичных слушаний осуществлялось в соответствии с действующим законодательством.

Согласно заключению по результатам заседания Комиссии по застройке и землепользованию при Главе городского округа Самара от "" года NN, комиссия рекомендовано отказать в соответствии с пунктом 2 статьи 40 Градостроительного кодекса РФ в выдаче разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства, отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства в части предельного количества этажей, предельной высоты зданий, строений, сооружений и требований к архитектурным решениям объектов капитального строительства в границах территорий исторических поселений федерального или регионального значения не допускается.

Решение в апелляционном порядке не обжаловалось.

Проведенное обобщение показало, что судами Самарской области рассматривались административные дела, связанные с требованиями о возложении на муниципальный орган обязанности провести публичные слушания. При рассмотрении дел данной категории судом первой инстанции оценивались в первую очередь следующие обстоятельства: предусмотрено ли законодательством проведение публичных слушаний по вопросу, указанному в административном исковом заявлении, нарушены ли права административного истца, оспариваемым решением.

Так решением, Промышленного районного суда г. Самары от ДД.ММ.ГГГГ отказано в удовлетворении административных исковых требований признании незаконным постановления в части и обязании рассмотреть заявление на общественных слушаниях.

В обоснование административного иска указано, что. Администрацией г.о. Самара было вынесено Постановление о внесении изменений в Правила землепользования и застройки г.о. Самара, утвержденные Постановлением Самарской Городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ NN, которым было отказано в рассмотрении на общественных обсуждениях (публичных слушаниях) заявления административного истца о смене территориальных зон земельных участков с кадастровым номером, принадлежащих административному истцу, в связи с несоответствием Генеральному плану городского округа Самара. Изменение зонирования не представилось возможным в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 33 ГрК РФ, а также в связи с наличием самовольной постройки.

Административный истец не согласен с постановлением, считает его незаконным, поскольку не была дана возможность населению высказаться на публичных слушаниях в Городской думе по вопросу смены зоны земельных участков в установленном порядке. Заявление было подано для фактического приведения документов в соответствие с осуществляемой коммерческой деятельностью, что является нарушением прав административного истца, являющего индивидуальным предпринимателем.

Рассматривая заявленные требования, суд первой инстанции с которым согласился, суд апелляционной инстанции указал, что для понуждения в судебном порядке органа государственной власти, органа местного самоуправления совершить определенное действие должны быть представлены доказательства того, что его решение (действие или бездействие) не соответствует требованиям законодательства, нарушает права и свободы заявителя, создает какие-либо препятствия к их осуществлению. Данная совокупность при рассмотрении административного дела не установлена. действующее законодательство не содержит обязательных требований по вынесению каждого поступившего предложения о внесении изменений в правила застройки и землепользования на публичные слушания, и, учитывая, что Глава городского округа вправе с учетом решения комиссии отклонить предложения физических лиц о внесении изменений в указанные выше правила, отсутствуют какие-либо нарушения прав и законных интересов заявителя при рассмотрении его заявления.

Согласно части 2 статьи 85 Земельного кодекса РФ правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально с учётом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, утверждаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 часть 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), на которой устанавливаются границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила застройки и землепользования в городе Самаре являются нормативным правовым актом, разработанным в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления", Законом Самарской области "О земле", иными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации, Самарской области, Уставом города Самары, а также с учетом положений нормативных документов, определяющих основные направления социально-экономического и градостроительного развития города Самары, охраны и использования его культурного наследия, окружающей среды и природных ресурсов.

Согласно части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон устанавливаются при подготовке правил землепользования и застройки с учетом возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; определенных Градостроительным кодексом Российской Федерации территориальных зон; сложившейся планировки территории и существующего землепользования; планируемых изменений границ земель различных категорий; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках; историко-культурного опорного плана исторического поселения федерального значения или историко-культурного опорного плана исторического поселения регионального значения.

Статьей 35 Градостроительного кодекса РФ установлено, что в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется при их несоответствии генеральному плану муниципального образования.

Исходя из системного толкования положений части 3 статьи 9, частей 9, 10 статьи 31, пункта 1 части 2 статьи 33, пункта 2 части 1 статьи 34, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса РФ следует, что указанным законом установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки, как основополагающего документа территориального планирования определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные перспективы их развития.

Решением Думы городского округа Самара NN "О внесении изменений в Постановление Самарской Городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ NN "Об утверждении Правил застройки и землепользования в городе Самара" были внесены существенные изменения в указанные Правила. Карта правового зонирования в Самаре была приведена в полное соответствие действующему Генеральному плану города.

В соответствии с частью 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации основаниями для рассмотрения вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются, в том числе поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

Предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки направляются в комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки, которая осуществляет подготовку заключения, содержащего рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменений или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации.

Согласно части 5 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации с учетом положений статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации Глава местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения.

Комиссия в течение двадцати пяти дней со дня поступления предложения о внесении изменения в правила землепользования и застройки осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации (часть 4 статьи 33 ГрК РФ).

Из материалов дела следует, что административный истец является собственником земельных участков, которые расположены в территориальной зоне Ж-1 - зоне застройки индивидуальными жилыми домами.

Административный истец обратился в Комиссию по застройке и землепользованию при Главе городского округа Самара с заявлением о смене территориальной зоны принадлежащих ему земельных участков с зоны Ж-1 на зону ПК-1 и с зоны Ж-1 на зону ПК-3.

На заседании Комиссии установлено, что изменение зонирования земельных участков с зоны Ж-1 на зону ПК-1 и с зоны Ж-1 на зону ПК-3, не представляется возможным в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 33 ГрК РФ, а именно, в связи с тем, что испрашиваемое изменение не соответствует действующему Генеральному плану городского округа Самары.

На основании заключения по результатам заседания Комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки при Главе городского округа Самара Администраций городского округа Самара было принято Постановление, которым отклонено. предложения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа Самара, в части изменения границ территориальных зон земельных участков и отказа в рассмотрении данного вопроса на общественных обсуждениях (публичных слушаниях).

Учитывая требования подпунктов "х", "ж" пункта 7 статьи 24 Устава г.о. Самара суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, пришел к выводу, что в данном случае решение об отклонении поступившего предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки принято в пределах полномочий главы местной администрации с учетом заключения комиссии, порядок принятия оспариваемого решения, установленный действующим законодательством, не нарушен.

В кассационном порядке судебный акт не оспаривался.

Обобщив практику рассмотрения дел, связанных с дел об оспаривании муниципальных нормативных правовых актов, процедура принятии которых связана с проведением публичных слушаний, дел, связанных с оспариванием публичных слушаний, следует отметить, что судьи районных (городских) судов Самарской области правильно применяют действующее законодательство при рассмотрении дел данной категории.

Согласно письмам председателей районных (городских) судов Самарской области, в том числе судов, направивших административные дела на изучение практики рассмотрения дел, вопросы, требующие разъяснения Самарским областным судом у судов не возникали.

В заключение необходимо отметить, что соблюдение требований закона при разрешении административных дел вышеприведенной категории является безусловной обязанностью судей при обеспечении доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений, защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, правильного и своевременного рассмотрения и разрешения административных дел, укрепления законности и предупреждения нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений.