Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 16 августа 2018 г. N Ф08-5609/18 по делу N А25-1234/2017

г. Краснодар

16 августа 2018 г.

Дело N А25-1234/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 09 августа 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 16 августа 2018 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Епифанова В.Е. и Сидоровой И.В. при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Епифановым М.В., при организации видеоконференцсвязи Арбитражным судом Карачаево-Черкесской Республики в составе судьи Дышековой А.С., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Сосна" (ИНН 0917018930, ОГРН 1110917002206) - Булахова Р.В. и Моховой Е.Н. (доверенность от 06.09.2016), от органа, осуществляющего публичные полномочия, - управления архитектуры, градостроительства и земельных отношений мэрии муниципального образования города Черкесска (ИНН 0917027740, ОГРН 1150917001487) - - Айбазовой Р.С. (доверенность от 09.01.2018), в отсутствие представителей третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: мэрии муниципального образования города Черкесска, прокурора города Черкесска, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу управления архитектуры, градостроительства и земельных отношений мэрии муниципального образования города Черкесска на решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 19.10.2017 (судья Салпагаров К.Х.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.04.2018 (судьи Белов Д.А., Параскевова С.А., Цигельникова И.А.) по делу N А25-1234/2017, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью "Сосна" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Карачаево-Черкесской Республики с заявлением к управлению архитектуры, градостроительства и земельных отношений мэрии муниципального образования города Черкесска (далее - управление) о признании недействительным постановления от 30.12.2016 N 3372 в редакции постановления от 21.06.2017 N 1331 о признании утратившим силу градостроительного плана от 12.11.2015 N RU09301000-0000000000000981 земельного участка площадью 2410 кв. м с кадастровым номером 09:04:0101305:26, расположенного по адресу: г. Черкесск, ул. Ленина, д. 326, (далее - градостроительный план, земельный участок).

Предмет заявленных требований изменен обществом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены мэрия муниципального образования города Черкесска и прокурор города Черкесска (далее - мэрия, прокурор).

Решением Арбитражного суда Карачаево-Черчесской Республики от 19.10.2017, оставленным без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.04.2018, заявление удовлетворено со следующей мотивировкой. Градостроительным планом не устанавливаются характеристики земельного участка. Градостроительный план содержит информацию о правовом режиме земельного участка. Градостроительный план не относится к документам по планировке территории. Форма и содержание выданного обществу градостроительного плана соответствовали действовавшим нормативным документам. Последующее утверждение новой формы градостроительного плана не отменило ранее выданный обществу градостроительный план. Управление не имело оснований для признания градостроительного плана земельного участка утратившим силу, в том числе и ввиду нахождения земельного участка в двух территориальных зонах. Кадастровые сведения о границах территориальных зон отсутствуют. Сведения информационной системы обеспечения градостроительной деятельности не могут служить доказательством нахождения земельного участка на двух территориальных зонах. Такими доказательствами могут служить только сведения государственного кадастра недвижимости. На публичной кадастровой карте отсутствует информация о нахождении земельного участка в границах двух территориальных зонах. Общество оказалось в неравном положении по сравнению с другими землепользователями, чьи земельные участки не пересекают границы территориальных зон. Обеспечение принадлежности земельного участка к одной территориальной зоне является обязанностью органов местного самоуправления. Землепользователь не должен испытывать неблагоприятные последствия несоблюдения органами местного самоуправления положений градостроительного законодательства при утверждении правил землепользования и застройки. Риск фактического нахождения земельного участка одновременно в двух и более территориальных зонах несут органы местного самоуправления. Включение земельного участка в состав двух территориальных зон повлекло невозможность использования земельного участка. Принимая оспариваемые постановления, управление не доказало факт утверждения градостроительного плана земельного участка в противоречие действующему законодательству.

Управление обжаловало решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 19.10.2017 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.04.2018 в порядке, определенном нормами главы 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс), приведя следующие основания проверки законности судебных актов судов первой и апелляционной инстанций. На момент подписания градостроительного плана спорного плана его форма должна была соответствовать форме, утвержденной приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 10.05.2011 N 207.

Без акта органа местного самоуправления об утверждении градостроительного плана последний не имеет правового значения. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Земельный участок располагается в общественно-деловой и жилой зонах. Образование земельного участка до утверждения правил землепользования и застройки и отсутствие в государственном кадастре недвижимости сведений о границах территориальных зон не нивелируют действие документов территориального планирования и градостроительного зонирования.

В отзыве на кассационную жалобу общество выразило мотивированное мнение об отсутствии оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, заслушав представителей общества и управления, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 19.10.2017 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.04.2018 подлежащими отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что общество является собственником земельного участка, что подтверждено свидетельством о государственной регистрации права от 17.09.2012 серии 09-АА N 439495. По заявлению общества от 28.10.2015 управление 12.11.2015 выдало ему градостроительный план земельного участка, в котором указано на нахождение земельного участка в общественно-деловой зоне ОД1 - зоне общегородского центра. Общество обратилось в управление с заявлением от 15.11.2016 о выдаче разрешения на строительство на земельном участке нежилого здания центра общения и досуговых занятий детей и подростков, приложив к нему, в том числе градостроительный план земельного участка.

Решением Думы муниципального образования город Черкесск от 24.11.2016 N 95, вступившим в силу 29.11.2016, внесены изменения в ее решение от 25.03.2010 N 32 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования город Черкесск с Правилами землепользования и застройки города Черкесска", в том числе в раздел 3 "Общественно-деловая зона: ОД1 - Зона общегородского центра" главы 11 "Градостроительные регламенты территориальных зон города Черкесска" приложения N 3 в части минимальных отступов стен зданий, строений от границ участков (не менее 3 м), от красной линии улиц (не менее 5 м), от красной линии проездов (не менее 3 м).

Письмом от 24.11.2016 N 01-2577 управление предложило обществу привести разрешенное использование земельного участка (театры, концертные залы, кинотеатры, видеосалоны, клубы (дома культуры), центры общения и досуговых занятий, залы для встреч, собраний, занятий детей и подростков, молодежи, взрослых многоцелевого и специализированного назначения) в соответствие представленной проектной документации на строительство центра общения и досуговых занятий детей и подростков.

Общество повторно обратилось в управление с заявлением от 07.12.2016 о выдаче разрешения на строительство, либо мотивированного отказа в этом. В тот же день общество подало жалобу на бездействие муниципальных служащих при предоставлении муниципальной услуги. Общество обратилось к прокурору города Черкесска с жалобой от 14.12.2016 на нарушение должностными лицами управления порядка предоставления государственной услуги. Письмом от 15.12.2016 N 01-2781 управление известило общество о принятом решении об отказе в выдаче разрешения на строительство со ссылкой на решение Думы муниципального образования город Черкесск от 24.11.2016 N 95.

Постановлением управления от 30.12.2016 N 3372 в редакции постановления от 21.06.2017 N 1331 признан утратившим силу градостроительный план земельного участка ввиду его несоответствия форме градостроительного плана, утвержденной приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 10.05.2011 N 207, а также одновременного нахождения земельного участка в общественно-деловой и жилой территориальных зонах.

Общество, узнав 20.04.2017 о вынесении управлением постановления управления от 30.12.2016 N 3372 в ходе судебного разбирательства в Арбитражном суде Карачаево-Черкесской Республики по делу N А25-2672/2016, обратилось к прокурору города Черкесска с соответствующей жалобой от 25.04.2017. Исполняющий обязанности прокурора города Черкесска внес на имя руководителя управления представление от 16.05.2017 об устранении нарушений действующего законодательства и рассмотрения вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц.

В письме мэрии от 22.06.2017 N 2372-04 указано на причины внесения управлением постановлением от 21.06.2017 N 1331 изменений в постановление от 30.12.2016 N 3372 (нахождение земельного участка в двух территориальных зонах) и на привлечение к ответственности должностного лица, допустившего соответствующую неточность в первоначальном тексте постановления от 30.12.2016 N 3372.

Названные обстоятельства послужили основаниями обращения общества в арбитражный суд. Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

Положениями главы 24 Арбитражного процессуального кодекса установлено, что удовлетворение требования о признании ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным, а его или должностного лица решения, действия (бездействия) - незаконным (далее - оспариваемые акты, органы) возможно при установлении несоответствия оспариваемых актов закону или иному нормативному правовому акту и нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 4 статьи 200). Обязанность доказывания соответствия оспариваемых актов закону или иному нормативному правовому акту, законности их принятия (совершения), наличия у органов соответствующих надлежащих полномочий, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия (совершения) оспариваемых актов, возлагается на принявшие (совершившие) их органы (статья 65, часть 5 статьи 200).

В качестве требований, предъявляемых к муниципальным правовым актам, названы недопустимость их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Компетентному органу местного самоуправления, его должностному лицу предоставлено право на отмену ранее принятого ими правового акта в целях обеспечения соблюдения действующего законодательства при осуществлении публичных функций и в порядке самоконтроля (пункт 4 статьи 7, пункт 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ). Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 06.07.2004 N 1424/04 сформулировал правовую позицию, согласно которой отмена ненормативного правового акта органа местного самоуправления осуществляется в порядке самоконтроля в связи с допущенными нарушениями закона при издании ранее принятого акта с обязательным указанием закона или иного нормативного акта, которым не соответствовал принятый правовой акт. Отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушающим законных прав граждан и организаций. При этом, объем предоставленных гражданам и юридическим лицам гарантий защиты, а также реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не могут ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 26.05.2011 N 739-О-О, положение части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. При этом оно не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.

Нормами Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) предусмотрено использование земель в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий (пункт 2 статьи 7). Для земельных участков каждой территориальной зоны виды разрешенного использования определяются градостроительным регламентом, устанавливаемым правилами землепользования и застройки индивидуально с учетом особенностей расположения и развития этой зоны, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне (пункт 2 статьи 85).

Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) к основным принципам законодательства о градостроительной деятельности отнесены обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории, осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (статья 2). Градостроительная деятельность осуществляется в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства. Одним из результатов территориального планирования является установление функциональных зон. При градостроительном зонировании в правилах землепользования и застройки определяются территориальные зоны и устанавливаются градостроительные регламенты (статья 1). Генеральный план городского округа и внесение в него изменений утверждаются представительным органом местного самоуправления городского округа (статья 24). Реализация генерального плана осуществляется путем подготовки и утверждения соответствующей ему документации по планировке территории (статья 26). Проект правил землепользования и застройки подготавливается с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в генеральном плане (статьи 23, 31). Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях, в том числе создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, включают в себя карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты. На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон, которые должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне (статья 30). Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, подлежат официальному опубликованию. Заинтересованные лица вправе оспорить соответствующее решение (статья 32). Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков (статья 36).

Градостроительным кодексом в применимой к рассматриваемым отношениям редакции предусмотрена возможность разработки градостроительных планов земельных участков в виде отдельного документа, в котором отражается, в том числе информация о градостроительном регламенте с соответствующими видами разрешенного использования земельного участка (статьи 44). Подготовка, утверждение и выдача градостроительного плана по заявлению заинтересованного лица осуществляется органом местного самоуправления (пункт 17 статьи 46). Градостроительный план необходим для подготовки проектной документации, в том числе схемы планировочной организации земельного участка (пункт 6 статьи 48), получения разрешений на строительство и ввод объекта в эксплуатацию. Несоответствие проектной документации или возведенного объекта градостроительному плану земельного участка является препятствием для выдачи названных разрешений (пункты 1, 13 статьи 51, пункты 1, 3 статьи 55). Застройщик обязан осуществлять строительство в соответствии с требованиями градостроительного плана земельного участка (пункт 6 статьи 52).

Действовавшей в момент выдачи градостроительного плана земельного участка формой градостроительного плана, утвержденной приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 10.05.2011 N 207, предусматривалось указание информации о разрешенном использовании земельного участка (основные, условно-разрешенные и вспомогательные виды; подпункт 2.1).

Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанций не учли следующее. По смыслу вышеприведенных нормативных положений, правила землепользования и застройки не должны противоречить данным генерального плана. Градостроительный план земельного участка должен отражать сведения документов территориального планирования и градостроительного зонирования, касающиеся конкретного земельного участка. В условиях нахождения земельного участка по данным генерального плана в двух территориальных зонах у управления отсутствовали законные основания для подготовки, утверждения и выдачи обществу градостроительного плана земельного участка с указанием на расположение последнего в одной зоне (зоне общегородского центра). Генеральный план муниципального образования город Черкесск и Правила землепользования и застройки города Черкесска являются нормативными правовыми актами, которым должен соответствовать градостроительный план земельного участка. Управление не обладает полномочиями по внесению изменений в названные нормативные правовые акты, по приведению их в соответствие одного другому.

До устранения названных противоречий выдача градостроительного плана с указанием на расположение земельного участка в одной территориальной зоне может повлечь препятствия в выдаче разрешений на строительство и вводе объекта в эксплуатацию, несоответствие возведенного объекта документам территориального планирования и градостроительному регламенту. Отсутствие в государственном кадастре недвижимости сведений о границах территориальных зон не отменяет действие генерального плана города Черкесска. Образование земельного участка до утверждения Правил землепользования и застройки также не может служить основанием для игнорирования документов территориального планирования. Экспертным заключением от 01.04.2018 N 43/03/18Э, составленным по результатам проведенной в рамках дела N А25-2672/2016 экспертизы, не опровергнут вывод о нахождении земельного участка в двух территориальных зонах. Выводы эксперта основаны только на кадастровых сведениях о взаимном расположении границ земельного участка и территориальных зон без учета данных генерального плана муниципального образования.

Названные недостатки препятствуют суду кассационной инстанции признать содержащиеся в обжалуемых судебных актах выводы соответствующими установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Суд кассационной инстанции уполномочен на отмену решения суда первой инстанции и постановления суда апелляционной инстанции и направление дела на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, решение, постановление которого отменено, если выводы, содержащиеся в обжалуемых судебных актах, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам. Направление дела на новое рассмотрение в данном случае обусловлено необходимостью принятия находящегося вне компетенции суда кассационной инстанции комплекса процессуальных мер, направленных на установление дополнительных обстоятельств и оценки представленных доказательств (статья 287 Арбитражного процессуального кодекса).

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенные указания суда кассационной инстанции, в силу статьи 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязательные для арбитражного суда, вновь рассматривающего дело, устранить выявленные недостатки, установить дополнительные обстоятельства, рассмотреть вопрос о целесообразности объединения настоящего дела и дела N А25-2672/2016 в одно производство для их совместного рассмотрения, с после чего принять законное и обоснованное решение.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 19.10.2017 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.04.2018 по делу N А25-1234/2017 отменить. Дело N А25-1234/2017 направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Карачаево-Черкесской Республики.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

В.А. Анциферов

Судьи

В.Е. Епифанов И.В. Сидорова