Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 24 августа 2018 г. N Ф08-6829/18 по делу N А32-33896/2017

г. Краснодар

24 августа 2018 г.

Дело N А32-33896/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 22 августа 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 августа 2018 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Андреевой Е.В., судей Илюшникова С.М. и Мацко Ю.В., при участии в судебном заседании от заявителя - Пфаф В.В. - Лагновой З.Р. (доверенность от 07.10.2016), от заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю - Довлатова А.Н. (доверенность от 31.07.2018), в отсутствие третьего лица - администрации Джубгского городского поселения Туапсинского района, извещенного о времени и месте судебного разбирательства, в том числе путем размещения информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Пфаф В.В. на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.05.2018 по делу N А32-33896/2017 (судьи Ильина М.В., Смотрова Н.Н., Сурмалян Г.А.), установил следующее.

Пфаф В.В. обратился в арбитражный суд к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю (далее - управление) с заявлением о признании незаконным решения управления от 24.07.2017 N 309-Т/2017.

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, к участию в деле привлечена администрация Джубгского городского поселения Туапсинского района (далее - администрация).

Решением суда от 03.11.2017 (судья Лесных А.В.) признано недействительным и отменено решение управления от 24.07.2017 N 309-Т/2017. Суд обязал управление в месячный срок со дня вступления в законную силу решения суда устранить допущенные нарушения прав и законных интересов прав Пфаф В.В.

Постановлением апелляционного суда от 23.05.2018 решение суда от 03.11.2017 отменено; в удовлетворении заявления отказано. Судебный акт мотивирован тем, что использование земельного участка для размещения объектов движимого имущества (торговых павильонов) в силу пункта 6 статьи 39.33, пункта 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации, не предполагает распоряжения данным земельным участком посредством его продажи; у администрации отсутствовало право по распоряжению земельным участком, входящим в земли курорта краевого значения и находящимся в собственности Краснодарского края, в связи с чем отказ в заключении ничтожного договора купли-продажи земельного участка является законным.

В кассационной жалобе Пфаф В.В. просит отменить постановление апелляционного суда и оставить в силе решение суда. По мнению заявителя жалобы, результаты проведенного аукциона могут быть отменены только судом, а не на основании представления прокуратуры или ненормативного акта властно-распорядительного характера. Кроме того, действующим законодательством не предусмотрено право организатора аукциона принимать решение по "не заключению договора" с лицом, выигравшим аукцион, а также право отмены состоявшегося аукциона.

В отзыве на кассационную жалобу и дополнении к отзыву управление просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель Пфаф В.В. поддержал доводы жалобы, представитель управления поддержал доводы отзыва.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, Пфаф В.В. признан победителем открытого аукциона по лоту N 3, предметом которого является продажа земельного участка с кадастровым номером 23:33:0103002:938, площадью 27 кв. м, по адресу: Туапсинский район, пгт. Джубга, ул. Черноморская, из земель населенных пунктов, с разрешенным использованием: для целей, не связанных со строительством, допустимые параметры строительства - размещение объектов движимого имущества - торговых павильонов, с ценой лота 720 940 рублей, что подтверждается протоколом N 2 подведения итогов открытого аукциона по извещению от 16.06.2017 N 180517/0330432/01, организованного администрацией (далее - организатор торгов). Протокол от 16.06.2017 N 180517/0330432/01 подписан аукционной комиссией и победителем аукциона.

При обращении 07.07.2017 за получением проекта договора Пфаф В.В. отказано со ссылкой на имеющееся представление Туапсинской межрайонной прокуратуры от 20.06.2017 N 7-01-2017. В связи с этим 12.07.2017 Пфаф В.В. обратился к администрации с письменным требованием о направлении подписанного проекта договора, однако проект договора направлен не был.

Пфаф В.В. 14.07.2017 обратился в управление с жалобой, в которой просил признать несоответствующим действующему законодательству бездействие администрации, выразившееся в ненаправлении подписанного проекта договора купли-продажи земельного участка с кадастровым номером 23:33:0103002:938, а также выдать администрации предписание о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка заключения договора по результатам торгов. По итогам рассмотрения жалобы Пфаф В.В. управление приняло решение от 24.07.2017 N 309-Т/2017 о признании жалобы необоснованной. При этом управление указало, что организатор торгов направил победителю аукциона по лоту N 3 Пфаф В.В. отказ от заключения договора купли-продажи земельного участка с кадастровым номером 23:33:0103002:938, учитывая позицию Туапсинской межрайонной прокуратуры о применении к рассматриваемому случаю нормы части 3 статьи 34 Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ и статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации.

Пфаф В.В., не согласившись с решением управления, обратился в арбитражный суд.

Апелляционный суд не согласился с выводом суда первой инстанции, обоснованно указав следующее.

В соответствии с пунктом 1 статьи 449 Гражданского кодекса Российской Федерации торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица в течение одного года со дня проведения торгов. Положения абзаца 2 пункта 1 указанной статьи определяют открытый перечень оснований для признания торгов недействительными.

В частности, предусмотрено, что торги могут быть признаны недействительными в случае, если: кто-либо необоснованно был отстранен от участия в торгах; на торгах неосновательно была не принята высшая предложенная цена; продажа была произведена ранее указанного в извещении срока; были допущены иные существенные нарушения порядка проведения торгов, повлекшие неправильное определение цены продажи; были допущены иные нарушения правил, установленных законом.

Согласно пункту 1 части 1, части 2 статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) в соответствии с правилами настоящей статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами, подавшими заявки на участие в торгах, а в случае, если такое обжалование связано с нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах, также иным лицом (заявителем), права или законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов. Частью 17 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции установлено, что при рассмотрении жалобы по существу комиссия антимонопольного органа рассматривает обжалуемые акты и (или) действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, уполномоченного органа и (или) организации, осуществляющей эксплуатацию сетей. В случае, если в ходе рассмотрения жалобы комиссией антимонопольного органа установлены иные нарушения в актах и (или) действиях (бездействии) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, уполномоченного органа и (или) организации, осуществляющей эксплуатацию сетей, комиссия антимонопольного органа принимает решение с учетом всех выявленных нарушений. В соответствии с частью 20 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных не являющихся предметом обжалования нарушений (нарушений порядка организации и проведения торгов, заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися, нарушений порядка осуществления в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства) принимает решение о необходимости выдачи предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части 1 статьи 23 настоящего Федерального закона.

Порядок проведения аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности предусмотрен в статье 39.12 Земельного кодекса Российской Федерации. В силу части 13 статьи 39.12 Кодекса в случае, если аукцион признан несостоявшимся и только один заявитель признан участником аукциона, уполномоченный орган в течение десяти дней со дня подписания протокола, указанного в пункте 9 настоящей статьи, обязан направить заявителю три экземпляра подписанного проекта договора купли-продажи или проекта договора аренды земельного участка.

При этом договор купли-продажи земельного участка заключается по начальной цене предмета аукциона, а размер ежегодной арендной платы или размер первого арендного платежа по договору аренды земельного участка определяется в размере, равном начальной цене предмета аукциона. Согласно части 20 статьи 39.12 Кодекса уполномоченный орган направляет победителю аукциона или единственному принявшему участие в аукционе его участнику три экземпляра подписанного проекта договора купли-продажи или проекта договора аренды земельного участка в десятидневный срок со дня составления протокола о результатах аукциона. При этом договор купли-продажи земельного участка заключается по цене, предложенной победителем аукциона, или в случае заключения указанного договора с единственным принявшим участие в аукционе его участником по начальной цене предмета аукциона, а размер ежегодной арендной платы или размер первого арендного платежа по договору аренды земельного участка определяется в размере, предложенном победителем аукциона, или в случае заключения указанного договора с единственным принявшим участие в аукционе его участником устанавливается в размере, равном начальной цене предмета аукциона. Не допускается заключение указанных договоров ранее чем через десять дней со дня размещения информации о результатах аукциона на официальном сайте.

Суды установили, что подписанный проект договора купли-продажи участка, заключение которого предусмотрено федеральным законодательством, заявителю не направлен.

В силу абзаца второго пункта 2 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. В подпункте 1 пункта 5 статьи 27 Кодекса предусмотрено, что ограничены в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в пределах особо охраняемых природных территорий, не указанных в пункте данной статьи.

Запрет на предоставление в собственность земель особо охраняемых территорий и объектов установлен пунктом 8 статьи 28 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Закон N 178-ФЗ) и статьей 58 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ).

До принятия Федерального закона от 28.12.2013 N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 406-ФЗ) курорты входили в состав особо охраняемых природных территорий в качестве одной из их категорий (подпункт "ж" пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" в первоначальной редакции, далее - Закон N 33-ФЗ). Законом N 406-ФЗ курорты исключены из состава особо охраняемых природных территорий. В то же время пункт 3 статьи 10 Закона N 406-ФЗ предусматривает, что особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу данного Закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу Закона N 406-ФЗ.

Согласно статьям 31, 32 Закона N 33-ФЗ лечебно-оздоровительные местности и курорты могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей лечебно-оздоровительной местности или курорта. Особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов Российской Федерации и находятся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 6 статьи 2 Закона N 33-ФЗ). К категории особо охраняемых природных территорий относятся лечебно-оздоровительные местности и курорты (пункт 1 статьи 2 Закона N 33-ФЗ). Из пункта 7 статьи 2 Закона N 33-ФЗ следует, что территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов могут быть отнесены либо к особо охраняемым природным территориям федерального значения, либо к особо охраняемым природным территориям регионального значения. В силу пункта 4 статьи 31 Закона N 33-ФЗ отнесение территорий (акваторий) к лечебно-оздоровительным местностям и курортам осуществляется в порядке, устанавливаемом Федеральным законом от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", согласно которому признание территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом осуществляется в зависимости от ее значения Правительством Российской Федерации, соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления на основании специальных курортологических, гидрогеологических и других исследований (пункт 1 статьи 3). Согласно пункту 2 приведенной статьи территория признается лечебно-оздоровительной местностью или курортом регионального значения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

Апелляционный суд указал, что первоначально статус курорта ряд местностей Туапсинского района получили с принятием постановления Совета Министров РСФСР от 04.08.1972 N 83 "О некоторых вопросах землепользования", которым утвержден перечень курортных местностей Краснодарского края, куда вошли курорты Шепси, ГизельДере, Небуг, Новомихайловский, Джубга. Постановлением Совета Министров РСФСР от 27.09.1988 N 406 "Об установлении границ и режима курортов округа санитарной охраны курортов Туапсинского района (Джубга, Ново-Михайловка, Небуг, Гизель-Дере, Шепси) в Краснодарского крае" (далее - постановление N 406) утверждены границы и режим санитарной охраны курортов Туапсинского района. Границы курорта Туапсинского района установлены и описаны в Приложении к постановлению Совета Министров РСФСР от 27.09.1988 N 406. Пунктом 2 статьи 4 Закона Краснодарского края от 07.08.1996 N 41-КЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах Краснодарского края" и постановлением главы администрации Краснодарского края от 06.12.2006 N 1098 "О курортах краевого значения" курортам Туапсинского района, городов Ейска, Горячего Ключа в границах утвержденных округов санитарной охраны придан статус курортов краевого значения, находящихся в ведении органов государственной власти Краснодарского края. Согласно статье 6 указанного Закона, к полномочиям высшего исполнительного органа государственной власти Краснодарского края в сфере природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов краевого и местного значения относится решение вопросов землепользования на лечебно-оздоровительных местностях и курортах краевого значения. Таким образом, поскольку земельный участок расположен в границах округа санитарной охраны курорта Туапсинского района Краснодарского края (курорта краевого значения), он находится в краевой собственности. Отсутствие государственной регистрации права собственности Краснодарского края на земельный участок не имеет правового значения, поскольку в данном случае право является возникшим в силу закона и вне зависимости от государственной регистрации. На основании Положения о департаменте имущественных отношений Краснодарского края, утвержденного постановлением главы администрации Краснодарского края от 23.04.2007 N 345, департамент имущественных отношений Краснодарского края является уполномоченным органом исполнительной власти Краснодарского края по управлению и распоряжению имуществом и земельными ресурсами, находящимися в государственной собственности Краснодарского края.

В соответствии с пунктом 1 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. В соответствии с пунктом 2 статьи 168 Кодекса сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки. Недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения (пункт 1 статьи 167 Кодекса). При этом апелляционный суд отклонил доводы общества о формальном соблюдении процедуры проведения аукциона, верно указав, что они не опровергают факт его организации и проведения лицом, не уполномоченным на распоряжение спорным земельным участком, ограниченным в обороте, следовательно, не имеют значения для правильного рассмотрения спора, ввиду отсутствия установленных законом правовых оснований для понуждения к заключению ничтожной сделки.

Кроме того, апелляционный суд отметил, что согласно выписке из ЕГРН от 05.05.2018 N 99/2018/96126766 земельный участок с кадастровым номером 23:33:0103002:938, площадью 27 кв. м, адрес: Туапсинский район, пгт. Джубга, ул. Черноморская, относится к категории земель населенных пунктов, имеет разрешенное использование: для целей, не связанных со строительством (размещение объектов движимого имущества - торговых павильонов). В то же время размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в силу пункта 6 статьи 39.33, пункта 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации в действующей с 01.03.2015 редакции, осуществляется без их предоставления на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ). Заключение договора аренды земельного участка в качестве основания для включения в схему размещения нестационарных торговых объектов земельным законодательством не предусмотрено.

Статьей 10 Закона N 381-ФЗ предусмотрено размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в публичной собственности, в соответствии со схемой размещения таких объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Схема разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным уставом муниципального образования, в установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации порядке. Согласно пункту 2 Правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772 (далее - Правила N 772) включение объектов в схему размещения осуществляется органом местного самоуправления по согласованию с федеральным органом исполнительной власти и органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющими полномочия собственника имущества. Для включения объектов в схему размещения орган местного самоуправления направляет в органы, осуществляющие полномочия собственника имущества, заявление о включении объектов в схему размещения (пункт 4 Правил N 772).

Исходя из вышеизложенного, апелляционный суд верно указал, что использование земельного участка с кадастровым номером 23:33:0103002:938 для размещения объектов движимого имущества - торговых павильонов, в силу пункта 6 статьи 39.33, пункта 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации, не предполагает распоряжения данным земельным участком посредством его продажи. Следовательно, у администрации отсутствовало право по распоряжению земельным участком, входящим в земли курорта краевого значения и находящимся в собственности Краснодарского края, в связи с чем отказ в заключении ничтожного договора купли-продажи земельного участка является законным. Доводы кассационной жалобы не основаны на нормах права, направлены на переоценку доказательств, которые апелляционный суд оценил с соблюдением норм главы 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и в силу статей 286 и 287 Кодекса подлежат отклонению. Нормы права при рассмотрении дела применены правильно, нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебного акта (статья 288 Кодекса), не установлены. При таких обстоятельствах основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.05.2018 по делу N А32-33896/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Е.В. Андреева

Судьи

С.М. Илюшников Ю.В. Мацко