Решение Калининградского областного суда от 26 декабря 2022 г. N 3а-250/2022 (ключевые темы: функциональные зоны - правила землепользования и застройки - генеральные планы городских округов - территория общего пользования - особо охраняемые природные территории)

Решение Калининградского областного суда от 26 декабря 2022 г. N 3а-250/2022

Калининградский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ООО СЗ "В.И." к Правительству Калининградской области, Министерству градостроительной политики Калининградской области об оспаривании в части генерального плана городского округа "Город Калининград" (в редакциях постановлений Правительства Калининградской области от 17 февраля 2020 года N 74, от 5 августа 2021 года N 474), правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных постановлением Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39, установил:

ООО Специализированный застройщик "В.И." обратилось в суд с административным иском к Правительству Калининградской области и, представив 29 сентября 2022 года уточненное административное исковое заявление, просило признать не действующими генеральный план городского округа "Город Калининград" (в редакциях постановлений Правительства Калининградской области от 17 февраля 2020 года N 74, от 5 августа 2021 года N 474) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса), а также правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденные постановлением Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39, в части отнесения указанного земельного участка к территориальной зоне "Рекреационная зона" (индекс Р-1).

Административные исковые требования обоснованы тем, что на основании договора купли-продажи от 11 ноября 2016 года, заключенного между ООО "Б.С." и ООО СЗ "В.И.", административному истцу принадлежат с 24 ноября 2016 года на праве собственности земельные участки с кадастровыми номерами N площадью 10389 кв. м и N площадью 2472 кв. м, разрешенное использование - под строительство многоквартирных жилых домов, объединенные в последующем в земельный участок с кадастровым номером N площадью 12 861 кв. м с сохранением разрешенного использования исходных земельных участков, а также земельный участок с кадастровым номером N площадью 3438 кв. м, разрешенное использование - под строительство многоуровневой парковки, местоположение: <адрес>.

Все перечисленные земельные участки с кадастровыми номерами N, N, N правопредшественником ООО СЗ "В.И." (то есть продавцом ООО "Б.С.") были приобретены по договору купли-продажи от 16 января 2015 года, заключенному с администрацией городского округа "Город Калининград" по результатам аукциона по продаже единым лотом названных земельных участков с одновременным установлением обременения в виде выплаты до получения разрешения на строительство компенсации владельцам строений (гаражей) в гаражном обществе "О.", расположенных на территории земельных участков с кадастровыми номерами N, N, либо заключения соглашений о предоставлении в собственность бесплатно машино-мест (гаражей) на многоуровневой парковке, для строительства которой администрацией городского округа был образован земельный участок с кадастровым номером N.

При этом договором от 16 января 2015 года, условия которого обязательны для ООО СЗ "В.И.", установлен срок получения разрешения на строительство - 3 года со дня заключения настоящего договора.

Однако в период времени до августа 2020 года судами области рассматривались споры по искам владельцев гаражей в гаражном обществе "О." о взыскании компенсаций за снос гаражей. Всего постановлено 77 судебных актов о взыскании компенсаций за снос гаражей.

Кроме того, в 2018 году вступило в законную силу решение Ленинградского районного суда г. Калининграда от 18 октября 2017 года об отказе в удовлетворении требований К.Е.Р. к ООО "Б.С.", ООО СЗ "В.И.", администрации городского округа "Город Калининград" о применении последствий недействительности ничтожных сделок от 16 января 2015 года и от 11 ноября 2016 года, а также о частичном удовлетворении исковых требований ООО СЗ "В.И." к К.Е.Р. об устранении препятствий в пользовании и освобождении от гаража земельного участка с кадастровым номером N.

Также во внесудебном порядке заключено 99 соглашений о выплате компенсаций за снос гаражей и 11 договоров - о предоставлении владельцам подлежащих сносу гаражей в собственность бесплатно машино-мест на многоуровневой парковке, для строительства которой предназначался земельный участок с кадастровым номером N.

С учетом длительности соответствующих судебных разбирательств Агентством по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области выдано разрешение N 39-RU39301000-315-2020 на строительство двух 7-этажных жилых домов на земельном участке с кадастровым номером N только 18 августа 2020 года (на срок до 18 августа 2025 года).

В дальнейшем, 27 апреля 2021 года административному истцу выдано на срок до 27 апреля 2026 года разрешение N 39-RU39301000-266-2021 на строительство, которым фактически предусмотрено повышение этажности многоквартирных жилых домов с 7 до 8 этажей.

Разрешение на строительство выдано на основании рабочего проекта, которым, помимо установленной градостроительным регламентом обеспеченности стоянками автотранспорта, предусмотрено в целях создания комфортной среды проживания для собственников квартир в запроектированных многоквартирных жилых домах 138 машино-мест на многоуровневой парковке вместимостью 255 машино-мест, строительство которой предполагалось на земельном участке с кадастровым номером N.

Однако постановлением Правительства Калининградской области от 17 февраля 2020 года N 74 внесены изменения в генеральный план городского округа "Город Калининград", утвержденный решением городского совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225, при этом функциональное зонирование территории земельного участка с кадастровым номером N, разрешенное использование - под строительство многоуровневой парковки, изменено с функциональной зоны "Зона общественно-жилого назначения", где допускалось размещение многоуровневых парковок, на функциональную зону "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)", в пределах которой размещение многоуровневых парковок не предусмотрено.

Затем постановлением Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474 утвержден генеральный план городского округа "Город Калининград" в актуализированной редакции с сохранением установленного функционального зонирования территории земельного участка с кадастровым номером N, то есть с его отнесением к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)".

Кроме того, постановлением Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39 утверждены актуальные правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", которыми земельный участок с кадастровым номером N отнесен к территориальной зоне "Рекреационная зона" (индекс Р-1), градостроительный регламент которой также не предусматривает размещение многоуровневых парковок.

Такое изменение функционального и градостроительного зонирования территории земельного участка с кадастровым номером N, по мнению административного истца, не является обоснованным градостроительным решением, не обусловлено необходимостью защиты публичных и (или) общественных интересов и нарушает право ООО СЗ "В.И." на использование земельного участка с кадастровым номером N в соответствии с его назначением.

Протокольным определением суда от 24 октября 2022 года к участию в деле в качестве административного соответчика привлечено Министерство градостроительной политики Калининградской области, к полномочиям которого постановлением Правительства Калининградской области от 28 июня 2022 года N 398 отнесено принятие решений о подготовке документов территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований Калининградской области, а также по утверждению и внесению изменений в такие документы.

В качестве заинтересованного лица к участию в деле привлечена администрация городского округа "Город Калининград".

В судебном заседании представитель административного истца - З.Е.Ю. заявленные требования поддержала, изложив в их обоснование аналогичные доводы.

Представитель Министерства градостроительной политики Калининградской области - Ж.И.Ю. полагала требования не подлежащими удовлетворению, сославшись на то, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции и в соответствии с установленной процедурой.

Изменение функционального зонирования обосновала фактическим состоянием рассматриваемой территории, занятой многолетними насаждениями, поступлением в ходе общественных обсуждений по проекту изменения генерального плана (которым предусматривалось сохранение ранее установленного функционального зонирования с отнесением данного участка к функциональной зоне "Коммунально-складская зона") предложений двух граждан об отнесении рассматриваемой территории к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования и последующим изменением градостроительного зонирования исходя из измененного генеральным планом назначения рассматриваемой территории.

Также обратила внимание на то, что земельный участок с кадастровым номером N расположен в пределах водоохранной зоны ручья Гагаринский, где в силу положений статьи 65 Водного кодекса РФ запрещается стоянка транспортных средств.

Письменные возражения Министерства градостроительной политики Калининградской области на административное исковое заявление приобщены к материалам дела (т. 2 л.д. 1-5).

Представитель администрации городского округа "Город Калининград" - А.Э.Л., также сославшись на принятие оспариваемых актов уполномоченным органом в соответствии с установленной процедурой, полагала разрешение спора на усмотрение суда исходя из имеющихся в деле доказательств.

Правительство Калининградской области извещено надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, ходатайств об отложении судебного заседания не заявило, представителя для участия в настоящем судебном заседании не направило.

Ранее представитель Правительства Калининградской области - И.В.С. просила в административном иске ООО СЗ "В.И." отказать.

На основании части 5 статьи 213 КАС РФ судом определено рассмотреть дело в отсутствие представителя Правительства Калининградской области, явка которого не была признана обязательной.

Выслушав пояснения представителей ООО СЗ "В.И.", Министерства градостроительной политики Калининградской области и администрации городского округа "Город Калининград", исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований, суд приходит к следующему.

На основании части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Принимая во внимание, что ООО СЗ "В.И." оспаривает генеральный план и правила землепользования и застройки муниципального образования в части установления функционального и градостроительного зонирования территории принадлежащего Обществу на праве собственности земельного участка, административный истец является субъектом отношений, регулируемых названными правовыми актами, в связи с чем обладает законным правом на обращение в суд с настоящим административным исковым заявлением.

В соответствии с частью 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Из приведенной нормы закона следует, что, независимо от оснований заявленных требований, суд обязан проверить соблюдение порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта.

В то же время, процедура принятия генерального плана городского округа "Город Калининград" (в редакциях постановлений Правительства Калининградской области от 17 февраля 2020 года N 74, от 5 августа 2021 года N 474) ранее была проверена Калининградским областным судом в ходе производства по иным делам, в частности, по административному делу N 3а-167/2021 по административному иску ООО "Б." об оспаривании генерального плана городского округа "Город Калининград" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 17 февраля 2020 года N 74), по административному делу N 3а-32/2022 по административному иску Б.В.Э. об оспаривании в части генерального плана городского округа "Город Калининград" (в редакциях решения городского совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225 и постановлений Правительства Калининградской области от 17 февраля 2020 года N 74, от 5 августа 2021 года N 474), по административному делу N 3а-40/2022 по административному иску А.Е.В. об оспаривании в части генерального плана городского округа "Город Калининград" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474).

Решениями Калининградского областного суда соответственно от 15 сентября 2021 года, от 21 февраля 2022 года, от 21 января 2022 года, оставленными без изменения апелляционными определениями судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 13 января 2022 года, от 16 июня 2022 года и от 19 мая 2022 года, установлен факт принятия генерального плана городского округа "Город Калининград" (в редакциях постановлений Правительства Калининградской области от 17 февраля 2020 года N 74, от 5 августа 2021 года N 474) уполномоченным органом в пределах его компетенции и в соответствии с установленной процедурой.

Процедура принятия правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных постановлением Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39, проверена Калининградским областным судом в ходе производства по административному делу N 3а-33/2022 по административному иску К.С.А., ООО "Б.-С." к Правительству Калининградской области об оспаривании в части генерального плана городского округа "Город Калининград" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474) и правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39).

Решением Калининградского областного суда от 4 апреля 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 июля 2022 года, установлен факт принятия оспариваемых в части правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" уполномоченным органом в соответствии с порядком, предусмотренным градостроительным законодательством.

В пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что указанные в мотивировочной части вступившего в законную силу решения суда обстоятельства, свидетельствующие о законности или незаконности оспоренного акта, имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел (часть 2 статьи 64 КАС РФ, части 2, 3 статьи 69 АПК РФ).

С учетом изложенного оснований для повторной судебной проверки соблюдения порядка принятия оспариваемых нормативных правовых актов не имеется.

ООО СЗ "В.И." фактически не оспаривает генеральный план и правила землепользования городского округа по мотиву нарушения процедуры их принятия.

Проверив в соответствии с пунктом 3 части 8 статьи 213 КАС РФ оспариваемые документы территориального планирования и градостроительного зонирования на соответствие нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой, суд приходит к следующему.

По делу установлено, что земельные участки с кадастровыми номерами N и N, расположенные на <адрес>, в 1997 и 1999 годах были предоставлены в аренду гаражному потребительскому обществу "О." под существующие индивидуальные гаражи и под строительство индивидуальных гаражей.

В 2006 году в ЕГРЮЛ внесена запись о прекращении деятельности ГПО "О." на основании п. 2 ст. 21.1 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".

27 февраля 2007 года на государственный кадастровый учет поставлены земельные участки с кадастровыми номерами N и N уточненной площадью соответственно 10389 кв. м и 2472 кв. м.

Распоряжениями комитета муниципального имущества и земельных ресурсов администрации городского округа "Город Калининград" от 13 августа 2014 года установлено разрешенное использование этих участков - под строительство многоквартирных жилых домов.

Земельный участок с кадастровым номером N площадью 3438 кв. м, разрешенное использование - под строительство многоуровневой парковки, местоположение: <адрес>, поставлен на государственный кадастровый учет 22 августа 2014 года.

Постановлением администрации городского округа "Город Калининград" от 18 ноября 2014 года N 1769 предписано провести аукцион по продаже единым лотом земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N по <адрес> под строительство многоквартирных жилых домов, под строительство многоуровневой парковки.

На основании данного постановления от 18 ноября 2014 года N 1769 и протокола об итогах аукциона по продаже указанных земельных участков между администрацией городского округа "Город Калининград" и ООО "Б." был заключен договор от 16 января 2015 года купли-продажи названных земельных участков, по условиям которого земельные участки с кадастровыми номерами N и N предоставлены под строительство многоквартирных жилых домов, земельный участок с кадастровым номером N - под строительство многоуровневой парковки.

Согласно пунктам 2.5, 6.4 договора право собственности на все названные земельные участки обременено (ограничено) обязательством заключить с владельцами строений (гаражей), расположенных на земельных участках с кадастровыми номерами N и N, ранее используемых гаражным обществом "О.", соглашений о гарантиях возмещения ущерба при сносе строений (гаражей) в виде выплаты компенсации за снос таких строений либо предоставления бесплатно в собственность машино-мест (гаражей) на многоуровневой парковке, строительство которой предусмотрено на земельном участке с кадастровым номером N (по выбору владельцев гаражей), а также выплатить компенсацию владельцам строений, подлежащих демонтажу, до получения разрешения на строительство.

Право собственности ООО "Б." на указанные земельные участки зарегистрировано 26 июня 2015 года.

Обязательства перед администрацией городского округа "Город Калининград" по оплате стоимости земельных участков в размере 40 125 960 руб. исполнены в полном объеме.

По договору купли-продажи от 11 ноября 2016 года земельные участки с кадастровыми номерами N, N, N приобретены ООО "В.И." с указанием в договоре цены сделки - 40 530 000 руб.

Переход права собственности к ООО "В.И." зарегистрирован 24 ноября 2016 года (т. 1 л.д. 12-38, т. 2 л.д. 23-46).

В период времени до 2020 года судами Калининградской области рассматривались дела по искам владельцев гаражей о взыскании компенсации в связи со сносом гаражей, расположенных на земельных участках с кадастровыми номерами N и N, при этом постановлено 77 судебных актов о присуждении соответствующей компенсации.

Также во исполнение обязательств, предусмотренных пунктом 6.4 договора от 16 января 2015 года купли-продажи по итогам проведения аукциона по продаже единым лотом земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, заключено 99 соглашений с владельцами гаражей о выплате денежной компенсации в связи со сносом гаражей в гаражном обществе "О.".

Общий размер денежных обязательств в связи со сносом гаражей на земельных участках, предназначенных для строительства многоквартирных жилых домов, составил 40 180 576 руб. (т. 1 л.д. 39-102, т. 2 л.д. 64-67).

Также с владельцами гаражей заключены соглашения о предоставлении 11 машино-мест в многоуровневой парковке, размещение которой предполагалось на земельном участке с кадастровым номером N (т. 2 л.д. 64-67).

Денежные обязательства перед владельцами гаражей исполняются надлежащим образом, что не оспаривается лицами, участвующими в деле.

Фактически земельные участки с кадастровыми номерами N и N являлись смежными, в последующем были объединены в единый земельный участок с кадастровым номером N площадью 12 861 кв. м, разрешенное использование - под строительство многоквартирных жилых домов, земельный участок с кадастровым номером N поставлен на государственный кадастровый учет 6 ноября 2018 года с одновременной регистрацией права собственности ООО СГ "В.И." на данный участок (т. 2 л.д. 81-93).

18 августа 2020 года Агентством по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области выдано ООО СЗ "В.И." разрешение N 39-RU39301000-315-2020 на строительство двух 7-этажных жилых домов на земельном участке с кадастровым номером N на срок до 18 августа 2025 года (т. 2 л.д. 222).

В дальнейшем, 27 апреля 2021 года административному истцу выдано на срок до 27 апреля 2026 года разрешение N 39-RU39301000-266-2021 на строительство, которым предусмотрено повышение этажности многоквартирных жилых домов с 7 до 9 этажей (т. 2 л.д. 223).

Разрешение на строительство многоквартирных жилых домов реализуется, к настоящему времени с участниками долевого строительства в соответствии с положениями Федерального закона от 30 декабря 2004 года N 214-ФЗ заключено 67 договоров на общую сумму свыше 360 000 000 руб. (т. 3 л.д. 138-217).

Разрешение на строительство выдано на основании откорректированного рабочего проекта, которым предусмотрено строительство 9-этажного 4-секционного жилого дома и 9-этажного 8-секционного жилого дома с объектами инженерной инфраструктуры и элементами благоустройства, включая 9 открытых гостевых стоянок автотранспорта общим числом 98 машино-мест исходя из расчетного количества жителей этих домов 687 человек и установленной правилами землепользования и застройки (действовавшими на момент выдачи разрешения на строительство) обеспеченностью машино-местами (14 машино-мест на 100 жителей).

Также рабочим проектом предусмотрено, что в целях создания комфортной среды проживания для собственников квартир в двух подлежащих строительству многоквартирных жилых домах и возможности осуществлять парковку их личного транспорта на территории активно развивающегося микрорайона, дополнительно предусматривается 138 машино-мест на многоуровневой парковке, строительство которой предусмотрено на земельном участке с кадастровым номером N.

В то же время, в настоящее время документами территориального планирования и градостроительного зонирования городского округа "Город Калининград" не предусмотрено размещение многоуровневой парковки на земельном участке с кадастровым номером N, в связи с чем его использование в соответствии с установленным видом разрешенного использования невозможно.

Так, в период образования в августе 2014 года этого земельного участка, проведения аукциона, заключения договора от 16 января 2015 года о передаче участка в частную собственность по итогам аукциона и государственной регистрации 26 июня 2015 года права частной собственности на данный участок на территории городского округа "Город Калининград" подлежал применению генеральный план городского округа, утвержденный решением городского совета депутатов Калининграда от 22 февраля 2006 года N 69.

В соответствии с картой основного чертежа в составе генерального плана 2006 года рассматриваемая территория была отнесена к двум функциональным зонам, а именно: "Зона объектов транспортной инфраструктуры" и "Зона городских парков, скверов, садов, бульваров".

При этом из фрагмента карты видно, что преимущественно рассматриваемый участок предназначался для размещения объектов транспортной инфраструктуры, а к другой функциональной зоне была отнесена незначительная часть участка (т. 1 л.д. 227).

Правилами землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденными решением окружного совета депутатов Калининграда от 29 июня 2009 года N 146, рассматриваемая территория была отнесена к территориальной зоне "Зона городских парков" (индекс Р-1) (т. 1 л.д. 224 оборот).

Согласно градостроительному регламенту в составе правил землепользования и застройки 2009 года зона городских парков (Р-1) предназначена для организации парков городского и районного значения, используемых в целях кратковременного отдыха, проведения досуга населения.

Перечень основных видов разрешенного использования включал в себя парки, тематические, исторические, спортивные, познавательные парки, парки аттракционов, элементы благоустройства и т.п., а гостевые автостоянки были предусмотрены в качестве вспомогательного вида разрешенного использования.

Однако при этом градостроительный регламент содержал условие о том, что соответствующий градостроительный регламент может быть распространен на земельные участки в составе данной зоны только в случае, когда части территорий общего пользования - городских парков, скверов, бульваров переведены в установленном порядке в иные территории, на которые распространяется действие градостроительных регламентов; в иных случаях - применительно к частям территории в пределах данной зоны, которые относятся к территории общего пользования, отграниченной от иных территорий красными линиями, градостроительный регламент не распространяется и их использование определяется уполномоченными органами в индивидуальном порядке в соответствии с целевым назначением.

По делу установлено, что в отличие от смежных территорий применительно к рассматриваемой территории проект планировки не утверждался, о чем соответствующее указание имеется в градостроительном плане земельного участка, выданном ООО СЗ "В.И." по заявлению от 11 января 2021 года (т. 1 л.д. 110), и что следует из пояснений представителей администрации городского округа "Город Калининград" и Министерства градостроительной политики Калининградской области.

В дальнейшем в 2012 году в правила землепользования и застройки 2009 года были внесены изменения, при этом рассматриваемая территория отнесена к территориальной зоне "Зона общественно-жилого назначения", в пределах которой допускалось размещение парковок (т. 1 л.д. 240).

Как указано выше, целевое назначение земельного участка с кадастровым номером N - под строительство многоуровневой парковки - было установлено комитетом муниципального имущества и земельных ресурсов администрации городского округа "Город Калининград" на стадии формирования этого участка в 2014 года, а затем именно с таким разрешенным использованием земельный участок был выставлен на аукцион, по итогам которого участок передан в частную собственность с возложением обязательства использовать участок в соответствии с его назначением, после чего разрешенное использование земельного участка не изменялось.

В дальнейшем в период приобретения ООО "В.И." земельного участка с кадастровым номером N по договору купли-продажи от 11 ноября 2016 года и государственной регистрации 24 ноября 2016 года перехода права собственности на участок к ООО "В.И." действовал генеральный план городского округа, утвержденный решением городского совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225.

В соответствии с фрагментом карты функциональных зон рассматриваемая территория была отнесена к функциональной зоне "Зона коммунально-складских объектов" (т. 1 л.д. 226 оборот).

Согласно пункту 30 положения о территориальном планировании в составе генерального плана городского округа 2016 года коммунально-складская зона предназначена преимущественно для размещения коммунальных предприятий, в том числе сооружений для хранения транспорта, складов, сопутствующей инженерной и транспортной инфраструктуры, а также коммерческих объектов, объектов общественно-делового назначения, допускаемых к размещению в коммунальных зонах.

Решением городского совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339 были утверждены правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", которыми рассматриваемая территория в соответствии с установленным функциональным зонированием отнесена к территориальной зоне "Производственно-коммерческая зона" (т. 1 л.д. 224).

Перечень основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в пределах этой территориальной зоны включал в себя, помимо прочего, объекты гаражного назначения (код 2.7.1) и соответственно гаражи для хранения личного автотранспорта граждан, а также обслуживание транспорта (код 4.9) и соответственно гаражи и стоянки автомобилей с минимальной вместимостью 50 парковочных мест; объекты придорожного сервиса (код 4.9.1) и соответственно комплексы придорожного сервиса, включая стоянки автомобилей (т. 1 л.д. 215 оборот - 222).

Таким образом, генеральным планом 2016 года и правилами землепользования и застройки 2017 года, действовавшими на момент приобретения земельного участка с кадастровым номером N в собственность ООО СЗ "В.И.", участок был отнесен к функциональной и территориальной зонам, в пределах которых допускалось размещение многоуровневых парковок.

Однако затем земельный участок был отнесен к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, скверы, бульвары, городские леса)" постановлением Правительства Калининградской области от 17 февраля 2020 года N 74, которым генеральный план городского округа "Город Калининград", утвержденный решением городского совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225, был изложен в актуализированной редакции.

Данное обстоятельство подтверждено сведениями из информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, предоставленными 15 июня 2022 года административному истцу государственным бюджетным учреждением Калининградской области "Центр кадастровой оценки и мониторинга недвижимости" (т. 1 л.д. 137-138), а письменным отзывом Министерства градостроительной политики Калининградской области на административное исковое заявление (т. 2 л.д. 1-5) и администрации городского округа "Город Калининград" (т. 1 л.д. 239-243).

При этом проектом изменения документа территориального планирования планировалось сохранение в отношении рассматриваемой территории прежнего территориального зонирования (то есть ее отнесение к функциональной зоне коммунально-складских объектов).

Как указывают административные ответчики и администрация городского округа "Город Калининград", такое изменение планируемого назначения рассматриваемой территории было обусловлено поступившими в ходе общественных обсуждений, проведенными в период с 5 декабря 2019 года по 16 января 2020 года, предложениями гражданина, проживающего в г. Фрязино Московской области, и гражданки, проживающей в Центральном районе г. Калининграда, об отнесении находящегося в частной собственности земельного участка с кадастровым номером N к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования, с которыми согласилось Правительство Калининградской области, изменив на стадии утверждения генерального плана в актуализированной редакции планируемое назначение рассматриваемой территории (т. 1 л.д. 241).

В последующем постановлением Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474 генеральный план городского округа "Город Калининград", утвержденный решением городского совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225, вновь был изложен в актуализированной редакции, которая применяется на территории городского округа "Город Калининград" до настоящего времени.

При этом рассматриваемая территория также отнесена к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, скверы, бульвары, городские леса)", которая согласно пункту 42 положения о территориальном планировании предназначена для размещения городских парков, скверов, садов, бульваров, набережных, городских лесов, зеленых насаждений, предназначенных для благоустройства территории, размещения плоскостных спортивных сооружений (т. 1 л.д. 226).

Постановлением Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39 изложены в актуальной редакции правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград".

Согласно фрагменту карты градостроительного зонирования в составе правил землепользования и застройки (в редакции постановления от 28 января 2022 года N 39) рассматриваемая территория отнесена к территориальной зоне "Рекреационная зона" (Р-1), которая выделена для обеспечения правовых условий сохранения, развития и обустройства территорий парков, скверов, садов, бульваров, для территорий природного ландшафта, не подлежащих застройке, с целью сохранения отдельных естественных качеств окружающей природной среды, для обслуживания природно-рекреационной территории.

При этом перечень основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не включает в себя объекты, предназначенные для хранения автотранспорта, в том числе с разделением на машино-места (код 2.7.1) (т. 1 л.д. 222 оборот - 223, 225).

Давая оценку доводам административного истца об отсутствии разумного и достаточного обоснования оспариваемых градостроительных решений по изменению функционального и территориального зонирования рассматриваемой территории, суд исходит из следующего.

Согласно пункту 2 статьи 1, части 1 статьи 9, статье 23 ГрК РФ территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

На основании части 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

При этом под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1).

В силу пункта 8 статьи 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В соответствии с частью 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях:

1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;

2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований;

3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;

4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Из пунктов 2, 5, 6, 7, 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории исходя из установленных функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно высказывался о том, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности которые предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм (Постановление от 22 апреля 2014 года N 12-П, Постановление от 28 марта 2017 года N 10-П; определения от 15 июля 2010 года N 931-О-О, от 6 октября 2015 года N 2317-О, от 25 февраля 2016 года N 242-О, от 23 июля 2020 года N 1653-О, от 17 декабря 2020 года N 2861-О, от 25 марта 2021 года N 583-О, от 20 июля 2021 года N 1536-О и др).

В качестве объективных оснований для изменения назначения рассматриваемой территории административные ответчики указывают на то, что указанная территория фактически озеленена, имеет рекреационное значение и, помимо прочего, расположена в водоохранной зоне ручья Гагаринский, в связи с чем на земельном участке с кадастровым номером N стоянка транспортных средств запрещена в силу положений части 4 статьи 65 Водного кодекса РФ.

В то же время, согласно статье 6.1 Федерального закона от 10 января 2002 года N 2-ФЗ "Об охране окружающей среды" зеленый фонд городских и сельских населенных пунктов представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения. Охрана зеленого фонда городских и сельских населенных пунктов предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды.

На территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения.

Озелененные территории - часть территории природного комплекса, на которой располагаются природные и искусственно созданные садово-парковые комплексы и объекты - парк, сад, сквер, бульвар; территории жилых, общественно-деловых и других территориальных зон, не менее 70 процентов поверхности которых занято зелеными насаждениями (пункт 3.23 СП 42.13330.2016. Свод правил по планировке и застройке городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.0701.89, утв. приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 года N 1034 с последующими изменениями).

Приказом Госстроя РФ от 15 декабря 1999 года N 153 утверждены Правила создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации.

Согласно пункту 1.1.1 названных Правил зеленый фонд города является составной частью природного комплекса города и включает в себя озелененные и лесные территории всех категорий и видов, образующие систему городского озеленения в пределах городской черты, а также озелененные территории, лесные территории за пределами городской черты, если эти территории решениями федеральных органов управления или органов управления субъектов Федерации переданы в ведение местного городского самоуправления для экологической защиты и организации рекреации городского населения.

Пунктом 1.1.2 Правил выделены три основных категории озелененных территорий, каждая из которых имеет свои особенности по отношению к гражданскому обороту (отношения к собственности, продажа, аренда), режимам пользования и способам хозяйствования:

- озелененные территории общего пользования - территории, используемые для рекреации всего населения города (в крупнейших городах - жителей планировочных и жилых районов);

- озелененные территории ограниченного пользования - территории в пределах жилой, гражданской, промышленной застройки, территорий и организаций обслуживания населения и здравоохранения, науки, образования, рассчитанные на пользование определенными группами населения;

- озелененные территории специального назначения - санитарно-защитные, водоохранные, защитно-мелиоративные зоны, кладбища, насаждения вдоль автомобильных и железных дорог, питомники, цветочно-оранжерейные хозяйства, территории, подпадающие под действие Федерального закона "Об особо охраняемых территориях".

Согласно акту обследования зеленых насаждений от 14 ноября 2022 года N а-ОЗН-1741, составленному сотрудниками комитета городского хозяйства и строительства администрации городского округа "Город Калининград" отдела по содержанию зеленых насаждений, скверов и зон отдыха МКУ "Городская служба заказчика" во исполнение запроса суда, на земельном участке с кадастровым номером N старовозрастных редких деревьев не обнаружено, участок большей частью покрыт самосевной древесно-кустарниковой растительностью диаметром до 8 см и, кроме того, на участке произрастают зеленые насаждения диаметром более 8 см пород ива, ольха, черемуха (т. 2 л.д. 10-12).

В землеустроительном деле в отношении земельного участка с кадастровым номером N, в том числе имеющейся в его составе топосъемки, составленной в период образования этого участка, не отображено наличие многолетних зеленых насаждений на этом участке в отличие от многолетних насаждений на смежных земельных участках с кадастровыми номерами N, N, N (т. 2 л.д. 195, 196, 211).

Из землеустроительного дела видно, что одновременно с рассматриваемым земельным участок формировался двухконтурный земельный участок площадью 6313 кв. м под парковую зону (который в дальнейшем был поставлен на государственный кадастровый учет с кадастровым номером N).

Как следует из кадастрового плана территории кадастрового квартала N земельный участок с кадастровым номером N находится в квартале существующей и планируемой застройки.

Помимо прочих, в границах этого кадастрового квартала расположены земельные участки с кадастровыми номерами N площадью 19 020 кв. м и N (двухконтурный) площадью 6313 кв. м, в отношении которых установлено разрешенное использование - парковая зона, а также земельный участок с кадастровым номером N площадью 1917 кв. м, который предназначен под благоустройство территории, прилегающей к ручью Гагаринский (т. 3 л.д. 29, 33).

Решением городского совета депутатов Калининграда от 17 июня 2020 года N 116 "О создании на территории городского округа "Город Калининград" особо охраняемой природной территории местного значения "Парковая зона по <адрес>" к землям особо охраняемых природных территорий местного значения отнесены (частично) земельные участки с кадастровыми номерами N, N.

Согласно Положению об особо охраняемой природной территории местного значения "Парковая зона по <адрес>" ООПТ местного значения образована в Ленинградском районе г. Калининграда на земельных участках с кадастровыми номерами N, N первоначально площадью 25 333 кв. м.

Затем решением городского совета депутатов Калининграда от 14 декабря 2022 года N 262 "О внесении изменений в решение городского Совета депутатов Калининграда от 17.06.2020 N 116 ..." наименование ООПТ местного значения изменено с "Парковая зона по <адрес>" на "Городской парк культуры и отдыха по <адрес> и в Положение об ООПТ внесены изменения, в частности, относительно площади ООПТ с ее уменьшением до 24067 кв. м и, соответственно, с уточнением координат ООПТ.

Решением городского совета депутатов Калининграда от 27 марта 2020 года N 51 утвержден Порядок отнесения земель городского округа "Город Калининград" к землям особо охраняемых природных территорий местного значения городского округа "Город Калининград", создания, охраны и использования особо охраняемых природных территорий местного значения городского округа "Город Калининград".

Названным Порядком определено, что особо охраняемые природные территории местного значения создаются на земельных участках, находящихся в собственности городского округа "Город Калининград" (пункт 1.5); проект решения городского Совета депутатов Калининграда о создании особо охраняемой природной территории местного значения вместе с положением об особо охраняемой природной территории местного значения, являющегося приложением к решению городского Совета депутатов Калининграда, разрабатывается администрацией городского округа "Город Калининград" (пункт 4.2); инициаторы направляют в администрацию городского округа "Город Калининград" письменное мотивированное предложение о создании особо охраняемой природной территории местного значения с указанием имеющихся сведений о статусе этой территории, о ее географическом положении, границах и ориентировочной площади, природоохранной, научной, культурной, эстетической, рекреационной и оздоровительной ценности (пункт 4.5); рабочая группа при принятии решения о наличии оснований для создания особо охраняемой природной территории местного значения учитывает наличие в границах соответствующей территории уникальных природных комплексов и объектов, представляющих особую природоохранную, эстетическую, научную, рекреационную, культурную и оздоровительную ценность для городского округа "Город Калининград" (подпункт 4.7.1).

Из Положения об ООПТ следует, что на ее территории произрастают старовозрастные буковники и дубравы, подлежащие специальному мониторингу (пункт 1.7.1).

В то же время, земельный участок с кадастровым номером N, выставленный на аукцион после его формирования с разрешенным использованием - под строительство многоуровневой парковки, соответствующими многолетними насаждениями не занят, когда-либо в состав ООПТ местного значения не включался и, исходя из фактического состояния территории, не рассматривался в качестве озелененной территории общего пользования Калининграда.

Проверив довод о наличии оснований для отнесения рассматриваемой территории к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования ввиду расположения в водоохранной зоне ручья Гагаринский, суд приходит к следующему.

В выписке из ЕГРН об объекте недвижимости - земельном участке с кадастровым номером N - отражены сведения об ограничениях прав, не зарегистрированных в реестре прав, ограничений прав и обременений, подлежащих определению в соответствии с Водным кодексом РФ, на основании распоряжения Невско-Ладожского бассейнового водного управления от 18 мая 2020 года N 39 в отношении всего участка.

По запросу суда отделом водных ресурсов по Калининградской области Невско-Ладожского БВУ представлены выписка из государственного водного реестра и распоряжение от 18 мая 2020 года N 39 "Об утверждении местоположения границ зон затопления в отношении участка территории в районе ручья Гагаринский (городской округ "Город Калининград", Гурьевский городской округ) Калининградской области".

Согласно выписке из ГВР ручей Гагаринский протяженностью 6,67 км учтен в качестве водного объекта, ширина водоохранной зоны составляет 50 м, ширина прибрежной защитной полосы - 50 м, зона затопления - 0,47 кв. м км, предложения подготовлены Министерством природных ресурсов и экологии Калининградской области (т. 3 л.д. 3).

На основании пункта 8 части 4 статьи 31 Водного кодекса РФ в государственный водный реестр включаются, помимо иных, документированные сведения о водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах, зонах затопления, подтопления и других зонах с особыми условиями их использования.

Частью 4 статьи 65 Водного кодекса РФ предусмотрено, что ширина водоохранной зоны рек или ручьев устанавливается от их истока для рек или ручьев протяженностью до десяти километров - в размере пятидесяти метров.

В силу части 5 этой же статьи для реки, ручья протяженностью менее десяти километров от истока до устья водоохранная зона совпадает с прибрежной защитной полосой. Радиус водоохранной зоны для истоков реки, ручья устанавливается в размере пятидесяти метров.

Ограничения в использовании земельных участков, находящихся в пределах водоохранной и прибрежной защитной полос водного объекта, установлены частями 15-17 статьи 65 Водного кодекса РФ.

Так, частью 15 статьи 65 Водного кодекса РФ установлено, что в границах водоохранных зон запрещаются, в частности, движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.

Одновременно на основании части 16 этой же статьи определено, что в границах водоохранных зон допускаются проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды.

Согласно части 17 этой же статьи в границах прибрежных защитных полос наряду с установленными частью 15 настоящей статьи ограничениями запрещаются:

1) распашка земель;

2) размещение отвалов размываемых грунтов;

3) выпас сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей, ванн.

Распоряжением Невского-Ладожского бассейного водного управления от 18 мая 2020 года N 39 установлены местоположение границ зон затопления (каталог координат характерных точек границ зон затопления) (приложение N 1) и правовой режим использования земельных участков в границах зон затопления в районе ручья Гагаринский (приложение N 2).

При этом в соответствии с приложением N 2 в границах зон затопления запрещено размещение новых населенных пунктов и строительство объектов капитального строительства без обеспечения инженерной защиты таких населенных пунктов и объектов от затопления, подтопления; использование сточных вод в целях регулирования плодородия почв; размещение кладбищ, скотомогильников, объектов размещения отходов производства и потребления, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ, пунктов хранения и захоронения радиоактивных отходов; осуществление авиационных мер по борьбе с вредными организмами (т. 3 л.д. 27).

Таким образом, приведенными нормами водного законодательства не установлен запрет на использование земельного участка, находящегося в пределах водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы ручья Гагаринский, для целей строительства многоуровневой парковки при условии оборудования соответствующего объекта сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод.

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что обстоятельств, которые могут быть расценены в качестве объективных оснований для изменения функционального зонирования рассматриваемой территории с функциональной зоны коммунально-складских объектов на функциональную зону озелененных территорий общего пользования, административными ответчиками не представлено.

Принимая во внимание фактические обстоятельства дела, суд приходит к выводу о том, что генеральный план городского округа в части отнесения рассматриваемой территории к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования не направлен на соблюдение баланса прав публичных, общественных и частных интересов, не имеет достаточного обоснования и нарушает право административного истца на использование земельного участка в соответствии с тем видом разрешенного использования, который изначально был установлен при образовании участка, передаче в частную собственность по итогам аукциона и не изменялся его правообладателями.

Административные ответчики, возражая против удовлетворения заявленных требований об оспаривании в части правил землепользования и застройки, ссылаются на недопустимость сохранения прежнего градостроительного зонирования с отнесением рассматриваемой территории к производственно-коммерческой территориальной зоне, исходя исключительно из установленного функционального зонирования, которым названный земельный участок отнесен к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования, не предназначенной для размещения многоуровневой парковки.

Иных оснований для изменения градостроительного зонирования рассматриваемой территории не представлено.

Поскольку градостроительное зонирование применительно к рассматриваемой территории основано исключительно на установленном генеральным планом функциональном зонировании территории, суд полагает, что правила землепользования и застройки в оспариваемой части, равно как и генеральный план, не отвечают требованиям градостроительного зонирования территории в целях ее устойчивого развития и учета интересов правообладателя земельного участка при отсутствии публичного и общественного интересов в изменении функционального и градостроительного зонирования.

С учетом изложенного заявленные административным истцом требования подлежат удовлетворению.

Учитывая изложенное и руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд решил:

Административный иск ООО СЗ "В.И." удовлетворить.

Признать незаконным со дня вступления настоящего решения в законную силу генеральный план городского округа "Город Калининград" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 17 февраля 2020 года N 74) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса).

Признать не действующими и не подлежащими применению со дня вступления настоящего решения в законную силу:

- генеральный план городского округа "Город Калининград" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса);

- правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденные постановлением Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к территориальной зоне "Рекреационная зона" (индекс Р-1).

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Калининградский областной суд в течение одного месяца со дня составления мотивированного решения.

Решение в окончательной форме изготовлено 30 декабря 2022 года.