Решение Калининградского областного суда от 22 мая 2023 г. N 3а-118/2023 (ключевые темы: функциональные зоны - территория общего пользования - территориальные зоны - правила землепользования и застройки - жилая застройка)

Решение Калининградского областного суда от 22 мая 2023 г. N 3а-118/2023

Калининградский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ООО "У.К. "Р." об оспаривании нормативных актов Генерального плана МО "Зеленоградский городской округ", Правил землепользования и застройки МО "Зеленоградский городской округ" в части, установил:

ООО "У.К. "Р." обратилось с иском в суд, указав, что является арендатором земельного участка N, площадью 14721 кв. м, расположенного по адресу: <адрес>, с разрешенным использованием "малоэтажная многоквартирная жилая застройка". Право аренды на земельный участок с видом разрешенного использования "блокированная жилая застройка" возникло у ООО "УК "Р." на основании постановления администрации МО "Зеленоградский городской округ" от 29 декабря 2020 года N 2894, соглашения о передаче прав и обязанностей по договору аренды земельного участка от 30 декабря 2020 года N 530-КЗО/2020, что было необходимо для выполнения административным истцом функций застройщика и подрядчика по строительству объекта капитального строительства. Им получены технические условия на технологическое подключение на земельном участке объектов капитального строительства "Многоквартирные жилые дома по адресу: <адрес>, земельный участок N (1-2 этапы строительства)". Кроме того, ООО "УК "Р." проведены инженерно-геодезические и инженерно-геологические изыскания по проектированию указанных объектов капитального строительства; получено положительное заключение негосударственной экспертизы от 5 июля 2022 года N 39-2-1-1-044000-2022; подготовлена проектная документация по строительству объектов капитального строительства. За получением разрешения на строительство указанного объекта административный истец обратился в Министерство градостроительной политики Калининградской области 12 июля 2022 года. Решением от 18 июля 2022 года N РСКАП-20220712-6191603558-3 ему отказано в выдаче разрешения на строительство в связи с несоответствием представленных документов установленным ограничениям, а именно в связи с расположением земельного участка N в двух функциональных зонах согласно генеральному плану МО "Зеленоградский городской округ" в редакции Правилам землепользования и застройки МО "Зеленоградский городской округ", утвержденных решением окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99 - частично в зоне застройки малоэтажными домами Ж-3, частично на территории общего пользования. Нахождение земельного участка N в нескольких территориальных зонах противоречит п. 4 ст. 30 ГрК РФ, ст. 85 ЗК РФ. В настоящее время земельный участок N относится к трем функциональным зонам: к жилой зоне, к зоне транспортной инфраструктуры, к зоне озелененных территорий общего пользования, к трем территориальным зонам: к зоне застройки малоэтажными домами Ж-3, к территории общего пользования, к зоне рекреационного назначения. Земельный участок N не планируется к размещению каких-либо объектов федерального, регионального или общего значения. Изменение функциональной и территориальной зон в отношении данной территории произведено произвольно, не отвечает публичным интересам. Просит признать недействующими не подлежащими применению генеральный план МО "Зеленоградский городской округ" в редакции Постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 в части отнесения земельного участка N к функциональным зонам - жилой зоне, зоне транспортной инфраструктуры, зоне озелененных территорий общего пользования; Правила землепользования и застройки МО "Зеленоградский городской округ", утвержденных решением окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99, в части отнесения земельного участка N к территориальным зонам - к зоне застройки малоэтажными домами Ж-3, территории общего пользования, к зоне рекреационного назначения - зона городских парков, скверов, садов, бульваров, зеленых насаждений общего пользования (Р-1).

Представитель административного истца ООО "У.К. "Р." Ж.Г.М. заявленные административные требования поддержала по изложенным выше основаниям и пояснила, что планировка земельного участка N предполагается в соответствии с существующим проектом его застройки, согласно которому планируется устройство подъездов к многоквартирным жилым домам, парковок. Согласно письму от 10 мая 2023 года исх. N 3297-10/01-24 и.о. главы администрации МО "Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области", местным бюджетом на 2023 год, плановый период 2024-2025 г.г. финансирование работ по проектированию и строительству автомобильных дорог <адрес> не предусмотрено, что свидетельствует о том, что земельного участка N безосновательно отнесена к функциональной зоне транспортной инфраструктуры. Раздел указанного земельного участка по границам функциональных и территориальных зон приведет к необходимости изготовления нового проекта застройки и его согласованию, проведению экспертизы и прочим мероприятиям, влекущим значительные расходы. В пятно застройки во всяком случае не попадает берег р. Мотыль, в связи с чем отнесение его к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования излишне.

Представитель административных ответчиков Министерства градостроительной политики Калининградской области, Правительства Калининградской области И.В.С. заявленные административные исковые требования не признала и пояснила, что Проект внесения изменений в Генеральный план МО "Зеленоградский городской округ", утвержденных впоследствии статей 9 и 23 Градостроительного кодекса РФ. Нахождение земельного участка согласно генеральному плану одновременно в нескольких функциональных зонах, если одна из данных зон фактически определяет границы улично-дорожной сети, не влечет возникновения неопределенности правового режима земельного участка. Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденными решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31.08.2021 N 99, в отношении земельного участка с кадастровым номером N установлены следующие территориальные зоны: "Зона застройки малоэтажными жилыми домами (индекс Ж-3), территории общего пользования, "Зона рекреационного назначения". Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны. В отношении рассматриваемого земельного участка установленное функциональное зонирование соответствует территориальному.

Представители административного ответчика окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области", заинтересованного лица администрации МО "Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области" в судебное заседание не явились, об отложении дела слушанием ходатайства не заявили.

На основании части 5 статьи 213 КАС РФ судом определено рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Выслушав пояснения представителей сторон, заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора о наличии оснований для удовлетворения административного иска, суд приходит к следующему.

Согласно пункту 2 статьи 1, части 1 статьи 9, статье 23 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования относятся, в частности, генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Согласно статье 23 ГрК РФ генеральный план содержит, помимо иных сведений и документов, карту границ населенных пунктов, входящих в состав поселения или городского округа (пункт 3 части 3, пункт 2 части 5), карту функциональных зон поселения или городского округа, их границы и описание (пункт 4 части 3, пункт 3 части 5), параметры функциональных зон в составе положения о территориальном планировании (пункт 2 части 4).

Материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме содержат, в частности, перечень земельных участков, которые исключаются из границ населенных пунктов, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования (пункт части 7 статьи 23 ГрК РФ).

Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают, в частности, границы существующих населенных пунктов (пункт 2 части 8 статьи 23 ГрК РФ); особо охраняемые природные территории федерального, регионального, местного значения (пункт 5 части 8 статьи 23 ГрК РФ).

Правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке (часть 15 статьи 24 ГрК РФ).

В силу ч. 1 ст. 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются, в том числе, в целях обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Как указано в ч. 2 этой же статьи, правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования.

Частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

В частности, п. 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

В соответствии с п. 9 ст. 1 ГрК РФ градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения.

С учетом приведенных норм закона в пункте 57 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2018), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14 ноября 2018 года, высказана правовая позиция о том, что установление территориальных зон в правилах землепользования и застройки конкретизирует положения документов территориального планирования (генерального плана) в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Частью 3 статьи 9, частями 9, 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 ГрК РФ установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития.

Постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" утвержден генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в актуальной редакции.

Постановление подписано Губернатором Калининградской области, текст постановления в полном объеме размещен на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru 2 апреля 2021 года.

Постановление вступило в силу 12 апреля 2021 года.

Порядок принятия и опубликования Постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 являлись предметом проверки по административному делу N 3а-174/2021.

Правила землепользования и застройки МО "Зеленоградский городской округ" утверждены решением окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" Калининградской области от 31 августа 2021 года N 99, порядок их принятия и опубликования являлись предметом рассмотрения по административному делу 3а-38/2022.

Установлено, что ООО "У.К. "Р." является арендатором земельного участка N, площадью 14721 кв. м., расположенного по адресу: <адрес>, поставленного на кадастровый учет 17 сентября 2020 года, на основании договора аренды земельного участка от 30 декабря 2020 года N 530-КЗО/2020. На момент заключения указанного договора аренды вид разрешенного использования данного земельного участка был "блокированная жилая застройка".

Постановлением администрации МО "Зеленоградский городской округ" N 2514 от 11 октября 2021 года вид разрешенного использования указанного земельного участка изменен на "малоэтажная многоквартирная жилая застройка".

Земельный участок N образован из земельных участков с кадастровыми номерами N, имевшими вид разрешенного использования "блокированная жилая застройки" и "территории общего пользования".

Постановлением администрации МО "Зеленоградский городской округ" от 11 октября 2021 года N 2514 разрешенное использование земельного участка N было изменено на "многоквартирная малоэтажная жилая застройка".

В первоначальной редакции Генерального плана МО "Зеленоградский городской округ", утв. решением Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" от 24 июня 2019 года N 320, территория в границах земельного участка N относилась к функциональной зоне "жилая зона".

Постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 в указанный документ территориального планирования были внесены изменения, в соответствии с которыми земельный участок N оказался отнесен к трем функциональным зонам - "Жилая зона", "Зона транспортной инфраструктуры", "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, скверы, бульвары, городские леса)", причем данное зонирование соответствует положению, существовавшему до образования земельного участка N - ряды земельных участков под блокированную жилую застройку с элементами улично-дорожной сети между ними.

Согласно Карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки МО "Зеленоградский городской округ" утверждены решением окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" Калининградской области от 31 августа 2021 года N 99, земельный участок располагается N в территориальных зонах "Зона застройки малоэтажными жилыми домами (индекс Ж-3), территории общего пользования, "Зона рекреационного назначения", соответствующих вышеуказанным функциональным зонам.

ООО "У.К. "Р." имеет намерение застроить земельный участок N многоквартирными жилыми домами. Согласно схеме планировочной организации данного земельного участка, предполагается строительство семи многоэтажных жилых домов с обустройством улично-дорожной сети, ее конфигурация соответствует границам функциональной зоны "Зона транспортной инфраструктуры", территории общего пользования.

По заказу административного истца ООО "Б.Ц.С.И." подготовлено заключение негосударственной экспертизы объекта капитального строительства "Многоквартирные жилые дома по адресу: <адрес>, участок N (1-2 этапы строительства)".

22 июля 2022 года Министерством градостроительной политики Калининградской области отказано в выдаче разрешения на строительство ООО "У.К. "Р." в связи с тем, что земельный участок N находится в двух функциональных зонах - в жилой зоне и в зоне транспортной инфраструктуры, и в двух территориальных зонах - зоне застройки малоэтажными жилыми домами Ж-3, частично на территории общего пользования, действие градостроительного регламента на которую не распространяется.

Относительно доводов административного истца о незаконности установления в границах земельного участка нескольких функциональных и территориальных зон суд приходит к следующему.

В силу ч. 4 ст. 30 ГрК РФ границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон.

Аналогичной нормы о необходимости принадлежности земельного участка только к одной функциональной зоне действующее законодательство не содержит. Вместе с тем, согласно положениям части 3 статьи 9, частям 9 и 10 статьи 31, пункту 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

В соответствии с п. 3.37 СП 42.13330.2016 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", утвержденного приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30 декабря 2016 г. N 1034/пр, улично-дорожная сеть - это система объектов капитального строительства, включая улицы и дороги различных категорий и входящие в их состав объекты дорожно-мостового строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные сооружения), предназначенные для движения транспортных средств и пешеходов, проектируемые с учетом перспективного роста интенсивности движения и обеспечения возможности прокладки инженерных коммуникаций, границы улично-дорожной сети закрепляются красными линиями. Территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения.

В силу п. 5.1.2 СП 42.13330.2016 при подготовке генерального плана в составе материалов обоснования подготавливается обоснование выбранного варианта размещения объектов местного значения поселения, городского округа, регионального значения (для городов федерального значения) в области транспорта на основе определения потребностей в развитии транспортной инфраструктуры. В составе материалов обоснования генерального плана рекомендуется определять основные направления развития улично-дорожной сети в зонах жилой застройки, общественно-деловых и производственных зонах.

Таким образом, учет и планирование улично-дорожной сети в зонах жилой застройки обязательно при подготовке генерального плана.

Суд признает обоснованным довод Министерства градостроительной политики о том, что, ввиду значительной площади земельного участка N - 14721 кв. м, при размещении в его границах нескольких многоквартирных жилых домов требует организации улично-дорожной сети, относящейся к территории общего пользования, для обеспечения подъезда непосредственно к этим объектам. Необходимо также принять во внимание, что после застройки земельного участка N он во всяком случае будет разделен для формирования земельных участков под каждым многоквартирным жилым домом в соответствии с положениями ч. 1 ст. 36 ЖК РФ и территории общего пользования.

Письмо от 10 мая 2023 года исх. N 3297-10/01-24 и.о. главы администрации МО "Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области", согласно которому местным бюджетом на 2023 год, плановый период 2024-2025 г.г. финансирование работ по проектированию и строительству автомобильных дорог в пос. Заостровье не предусмотрено, не исключает приведенные выше аргументы в пользу необходимости обустройства улично-дорожной сети на земельном участке N. Долговременное развитие территории определяется генеральным планом, а не наличием или отсутствием финансирования конкретных инфраструктурных проектов.

Незначительная часть земельного участка N располагается в функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, скверы, бульвары, городские леса). Эта территория является берегом р. Мотыль, ее оборот ограничен в силу положений ст.ст. 27, 39.8 ЗК РФ, ст. 65 Водного кодекса РФ, п. 12 ст. ГрК РФ, в связи с чем установление такой функциональной зоны в отношении нее обосновано.

Согласно положениям части 3 статьи 9, частям 9 и 10 статьи 31, пункту 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

Поскольку установленные в границах земельного участка N Правилами землепользования и застройки МО "Зеленоградский городской округ", утв. решением окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" Калининградской области от 31 августа 2021 года N 99, территориальные зоны производны от действующих функциональных зон и соответствуют им, указанный нормативный в данной части отмене не подлежит. Формальное несоответствие такого положения ч. 4 ст. 30 ГрК РФ не является самостоятельным и достаточным основанием для удовлетворения административного иска в этой части, поскольку существующее территориальное планирование и градостроительное зонирование отвечают нормам действующего законодательства, регламентирующего развитие территорий, и публичным интересам.

Необходимость отмены оспариваемых Постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166, Правил землепользования и застройки МО "Зеленоградский городской округ", утвержденные решением окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" Калининградской области от 31 августа 2021 года N 99, административный истец аргументирует нежеланием нести значительные расходы в связи с изготовлением новой проектной документации. Однако, данный довод не является достаточным основанием для отмены нормативных актов, не противоречащих нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, и устанавливающим положение, явно отвечающее публичным интересам.

Учитывая изложенное и руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд решил:

В удовлетворении административных исковых требований ООО "У.К. "Р." о признании недействующими и отмене нормативных правовых актов Постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в части отнесения земельного участка N к функциональным зонам "Жилая зона", "Зона транспортной инфраструктуры", "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, скверы, бульвары, городские леса)"; Правил землепользования и застройки МО "Зеленоградский городской округ", утвержденные решением окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" Калининградской области от 31 августа 2021 года N 99 в части отнесения земельного участка N к территориальным зонам "Зона застройки малоэтажными жилыми домами (индекс Ж-3), территории общего пользования, "Зона рекреационного назначения" - отказать.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца с даты составления мотивированного решения.

Мотивированное решение изготовлено 29 мая 2023 года.