Раздел 7. Выводы и предложения по результатам государственного контроля (надзора), муниципального контроля

Раздел 7.
Выводы и предложения по результатам государственного контроля (надзора), муниципального контроля

7.1. Выводы и предложения по результатам осуществления государственного надзора, в том числе планируемые на текущий год показатели его эффективности

7.1.1. Выводы и предложения по результатам осуществления государственных надзоров в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

Деятельность федерального государственного пожарного надзора, государственного надзора в области гражданской обороны и федерального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера была направлена на предупреждение, выявление и пресечение нарушений организациями и гражданами требований, установленных законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности, гражданской обороне и защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

При осуществлении государственных надзоров МЧС России в рассматриваемых сферах деятельности в отчетный период особое внимание уделялось:

внедрению риск-ориентированного подхода в надзорную деятельность;

снижению количества проводимых проверок в отношении объектов защиты малого и среднего предпринимательства;

состоянию защищенности объектов социальной сферы, жизнеобеспечения и с массовым пребыванием людей;

наращиванию интенсивности профилактической работы; совершенствованию организационно-штатной структуры надзорных органов.

В 2018 году продолжалась работа по снижению административного давления на бизнес-сообщество, результатом которой явилось уменьшение числа плановых проверок:

по линии ФГПН на 2,88%, при этом количество плановых мероприятий по контролю в 2018 году составило 71 296.

по линии ГНГО на 3,44%, при этом количество плановых мероприятий по контролю в 2018 году составило 2 020.

По линии ФГНЗЧС наблюдается незначительный рост количества плановых проверок по сравнению с 2017 г.

Кроме этого, в отчетном году, по сравнению с 2017 годом снизилось на 22,5% количество юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в отношении которых были проведены плановые и внеплановые проверки по направлению ГНГО и на 9,82% - по направлению ФГНЗЧС.

По направлению ФГПН наблюдается незначительный рост количества юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в отношении которых были проведены плановые и внеплановые проверки. Рост количества юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в отношении которых были проведены плановые и внеплановые проверки по направлению ФГПН связан с реализацией поручения Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации от 31.05.2018 N ЮБ-П4-3019 "О проведении внеплановых выездных проверок соблюдения требований пожарной безопасности в торгово-развлекательных центрах, крупных кинотеатрах и других объектах с массовым пребыванием людей".

Необходимо отметить, что за последние три года количество мероприятий по контролю в области пожарной безопасности уменьшилось на 7,47% (2018 г. - 214 360 проверок, 2016 г. - 231 674), в области ГО - на 29,39% (2018 г. - 3 541 проверка, 2016 г. - 5 015), в области ЧС - на 52,46% (2018 г. - 1 881 проверка, 2016 г. - 3 957).

Также в настоящее время, МЧС России проводит активную работу по совершенствованию форм и методов осуществления надзорной деятельности, в условиях взаимодействия с бизнес-сообществом. Данная работа направлена на внедрение новых форм и методов при осуществлении ФГПН, ГНГО, ФГНЗЧС. Основные направления совершенствования данных форм и методов приведены в Паспорте приоритетного проекта "Совершенствование функции государственного надзора МЧС России в рамках реализации приоритетной программы "Реформа контрольной и надзорной деятельности".

7.1.2. Выводы и предложения по результатам осуществления государственного надзора за выполнением требований по обеспечению безопасности и охраны жизни людей на водных объектах, в том числе планируемые на текущий год, показатели его эффективности

Государственный надзор за выполнением требований по обеспечению безопасности и охраны жизни людей на водных объектах, соблюдением нормативных правовых актов, регламентирующих порядок пользования, базами (сооружениями) для стоянок маломерных судов, пляжами, переправами и наплавными мостами государственной инспекцией по маломерным судам МЧС России организован и осуществляется в соответствии с требованиями нормативных правовых документов.

Производство по делам об административных правонарушениях, в пределах своей компетенции, ведется в соответствии с законодательством Российской Федерации и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

ГИМС МЧС России осуществляет государственный надзор за базами (сооружениями) для стоянок маломерных судов, пляжами, переправами и наплавными мостами эффективно.

В 2019 году планируемый показатель эффективности осуществления государственного надзора 100%.

7.2. Предложения по совершенствованию нормативного правового регулирования и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности

7.2.1 Предложения по совершенствованию нормативного правового регулирования и осуществления государственных надзоров в области пожарной безопасности

В целях совершенствования нормативного правового регулирования в области пожарной безопасности проведены: анализ деятельности органов государственного пожарного надзора при осуществлении контрольно-надзорной деятельности, анализ положений законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих организацию и осуществление ФГПН, анализ ведомственных форм отчетности, содержащих показатели, характеризующие эффективность и результативность осуществления ФГПН, анализ статистической информации, содержащейся в федеральной государственной информационной системе "Федеральный банк данных "Пожары". По результатам анализов был выявлен ряд проблемных вопросов.

Согласно статье 6 Федерального закона от 18.12.2006 N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" с 2007 года органы государственного пожарного надзора исключены из сферы контроля за соблюдением требований пожарной безопасности на этапах проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции и ввода объектов капитального строительства в эксплуатацию, что, в свою очередь, негативно сказалось на системе обеспечения пожарной безопасности указанных объектов защиты.

В соответствии с положениями Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на решение задач в области пожарной безопасности, предоставлены полномочия по согласованию специальных технических условий на проектирование объектов, для которых нормативными правовыми актами требования пожарной безопасности не установлены. К таким объектам относятся, в том числе, многофункциональные здания, предусматривающие массовое пребывание людей. При этом возможность последующего контроля за соблюдением таких условий при проектировании и строительстве объектов действующим законодательством не определена.

Анализ статистической информации о проведенных органами государственного пожарного надзора проверках объектов с массовым пребыванием людей показывает, что сложившаяся система обеспечения пожарной безопасности на указанных объектах не в полной мере отвечает требованиям по обеспечению безопасности людей. В ходе проверок выявлено более 600 объектов, имеющих нарушения противопожарных требований, устранение которых требует значительных материальных затрат и возможно лишь в ходе их капитального ремонта либо реконструкции. Более 10 тыс. зданий эксплуатируется с нарушениями в работе автоматических систем пожарной сигнализации и оповещения о пожаре, свыше 2,5 тыс. объектов - имеют нарушения в работе системы противодымной защиты, 2,3 тыс. - в системах автоматического пожаротушения, более 16 тыс. объектов имеют неудовлетворительное состояние эвакуационных путей и выходов, на путях эвакуации 5,5 тыс. объектов применены материалы с высокой горючестью и дымообразующей способностью, 5,9 тыс. объектов не оборудованы в полном объеме первичными средствами пожаротушения.

В целях обеспечения единства и полноты правового регулирования деятельности органов государственного пожарного надзора за соблюдением требований пожарной безопасности на объектах защиты, предлагается внести изменения в Федеральные законы "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", "О пожарной безопасности", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "Об образовании в Российской Федерации", Градостроительный кодекс Российской Федерации.

Указанные нормативные правовые акты предлагается дополнить нормами, предусматривающими:

рассмотрение и согласование органами государственного пожарного надзора градостроительной и проектно-сметной документации на строительство, капитальный ремонт, реконструкцию, расширение и техническое переоснащение организаций, зданий, сооружений и других объектов, в части соблюдения требований пожарной безопасности;

обязательное участие органов государственного пожарного надзора в проведении государственной экспертизы проектной документации и выдаче заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям пожарной безопасности;

отнесение к полномочиям Правительства Российской Федерации установления в Положении о федеральном государственном пожарном надзоре периодичности проведения плановых проверок в зависимости от классификации по функциональной пожарной опасности и присвоенной объекту защиты, территории или земельному участку определенной категории риска. Для отдельных сфер деятельности такая периодичность устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации;

проведение муниципального контроля за соблюдением требований пожарной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации;

особенности проведения федерального государственного пожарного надзора в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, применительно к которым саморегулируемой организацией осуществляется оценка соблюдения условий членства в ней, ее стандартов и правил;

организацию и проведение государственного мониторинга пожарной безопасности объектов с массовым пребыванием людей;

отнесение к вопросам местного значения участия в осуществлении мероприятий по профилактике пожаров;

утверждение типовых дополнительных профессиональных программ в области обучения мерам пожарной безопасности федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области пожарной безопасности.

Также предлагается признать утратившими силу отдельные положения Федерального закона от 18.12.2006 N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", касающиеся исключения из сферы контроля федерального государственного пожарного надзора за соблюдением требований пожарной безопасности на этапах проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции и ввода объектов капитального строительства в эксплуатацию.

Целесообразно внести изменения в часть 12 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с целью упразднения предварительного уведомления юридических лиц и индивидуальных предпринимателей о начале проведения проверки.

Действие института предварительного уведомления юридических лиц и индивидуальных предпринимателей о начале проведения проверки зачастую приводит к подготовке для показа должностному лицу органа государственного пожарного надзора "потемкинской деревни". Проверяемые лица практикуют аренду на период проверки огнетушителей, стволов, пожарных рукавов и другого пожарного оборудования, расчистку и разблокирование эвакуационных выходов, включают в автоматический режим работу автоматической пожарной сигнализации, противодымной вентиляции, систем оповещения и проводят другие мероприятия для создания благоприятного впечатления о противопожарном состоянии зданий и сооружений, а после завершения проверки здания и сооружения приводятся в первоначальное состояние, не соответствующее требованиям пожарной безопасности.

Представляется целесообразным пересмотреть количество категорий риска зданий и сооружений в области пожарной безопасности, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2016 N 806 "О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации", состав зданий и сооружений, отнесенных к соответствующей категории и периодичность проверок зданий и сооружений, отнесенных к соответствующей категории.

В результате предложенных изменений необходимо увеличить частоту проведения плановых проверок для наиболее пожароопасных и социально значимых объектов.

отнесение к полномочиям Правительства Российской Федерации установления в Положении о федеральном государственном пожарном надзоре периодичности проведения плановых проверок в зависимости от классификации по функциональной пожарной опасности и присвоенной объекту защиты, территории или земельному участку определенной категории риска;

Кроме того, предлагается внести изменения в статью 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" предусмотрев в качестве предмета плановой проверки не только деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, но и занимаемые ими здания и сооружения, а также здания и сооружения в которых одновременно осуществляют деятельность несколько юридических лиц.

Для исключения противоречий между требованиями пожарной безопасности, содержащимися в нормативных документах Минстроя России и МЧС России, предлагается установить порядок совместного утверждения нормативных документов, содержащих требования пожарной безопасности.

Представляется целесообразным ограничить дальнейшее расширение применения специальных технических условий для зданий и сооружений, для которых отсутствуют нормативные требования пожарной безопасности. На основе богатого опыта разработки специальных технических условий возможно разработать нормативные документы по пожарной безопасности для зданий и сооружений, для которых до настоящего времени отсутствуют утвержденные в установленном порядке нормативные документы по пожарной безопасности.

Решение наиболее острых проблемных вопросов, стоящих на повестке дня перед органами государственного пожарного надзора, путем внесения предложенных изменений в законодательные акты Российской Федерации и нормативные правовые акты Российской Федерации по пожарной безопасности будет способствовать развитию правовых основ государственного регулирования, возникающих при осуществлении контроля за соблюдением требований пожарной безопасности на всех этапах жизненного цикла зданий или сооружений, что, несомненно, повысит уровень обеспечения пожарной безопасности указанных объектов защиты.

7.2.2 Предложения по совершенствованию нормативного правового регулирования и осуществлению государственного надзора в области гражданской обороны, федерального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

В целях реализации постановления Правительства Российской Федерации от 17.08.2016 N 806 "О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации", и паспорта приоритетного проекта принято постановление Правительства Российской Федерации от 22.07.2017 N 864 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам применения риск-ориентированного подхода при осуществлении отдельных видов государственного надзора и лицензионного контроля".

Постановлением устанавливаются категории и критерии риска для государственного надзора в области гражданской обороны и федерального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В этой связи надзорными органами МЧС России на постоянной основе организована работа по:

отнесению к определенной категории риска деятельности всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, подлежащих государственному надзору в области гражданской обороны;

формированию и ведению перечней юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в отношении которых проводятся плановые проверки в области гражданской обороны;

отнесению к определенной категории риска деятельности всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, подлежащих федеральному государственному надзору в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

формированию и ведению перечней юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в отношении которых проводятся плановые проверки в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

размещению и поддерживанию в актуальном состоянии на официальных сайтах МЧС России и главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации информации, содержащейся в указанных перечнях.

Кроме того в развитии постановления Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2018 г. N 1680 "Об утверждении общих требований к организации и осуществлению органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами" прорабатываются вопросы по актуализации Административного регламента МЧС России исполнения государственной функции по осуществлению государственного надзора в области гражданской обороны, утвержденного приказом МЧС России от 26 июня 2012 г. N 358, и Административного регламента МЧС России исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного приказом МЧС России от 14 июня 2016 г. N 323.

7.2.3. Предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования и осуществления государственного надзора за выполнением требований по обеспечению безопасности и охраны жизни людей на водных объектах

В соответствии с Положением о Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2004 года N 835 на органы ГИМС МЧС России возложена функция по надзору за пользованием базами (сооружениями) для стоянок маломерных судов, пляжами переправами и наплавными мостами (далее - объекты надзора).

Во исполнение Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" утвержден Административный регламент Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации за пользованием маломерными судами и базами (сооружениями) для их стоянок (Приказ МЧС России от 18.10.2012 N 607). В соответствии с указанным регламентом мероприятия по надзору в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся в форме выездных проверок баз (сооружений) для стоянок маломерных судов, пляжей, переправ и наплавных мостов владельцами, которых они являются.

В 2018 году планы проведения плановых проверок были согласованы прокуратурами 30 субъектов Российской Федерации (36% от общего количества). В остальных случаях в согласовании было отказано по следующему основанию: проведение ежегодных освидетельствований, баз (сооружений) для стоянок маломерных судов, пляжей и других мест массового отдыха на воде является разрешительной функцией и не требует дополнительного согласования с органами прокурорского надзора.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, государственный контроль (надзор) осуществляется уполномоченными органами государственной власти, а отдельные полномочия по осуществлению федерального государственного надзора могут осуществляться государственными учреждениями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти.

Вместе с тем, государственный контроль (надзор), осуществляемый ГИМС МЧС России, не включен в перечень государственных контролей (надзоров) которые могут осуществляться, в том числе государственными инспекторами по маломерным судам, являющимися работниками федеральных казенных учреждений.

Указанные противоречия предлагается устранить с принятием федерального закона "Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации". Указанным законопроектом предусмотрена отмена большинства статей Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, в том числе отмена статьи 2 содержащей перечень государственных контролей (надзоров) которые могут осуществляться государственными учреждениями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти.

Одновременно, в соответствии с подпунктом 7 пункта 6 статьи 8 законопроекта предусмотрена возможность наделения государственных инспекторов по маломерным судам, являющихся работниками федеральных казенных учреждений, полномочиями по осуществлению государственного надзора за маломерными судами и базами (сооружениями) для их стоянок и их пользованием во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации.

7.3. Иные предложения, связанные с осуществлением государственного надзора и направлены на повышение эффективности такого надзора и сокращение административных ограничений в предпринимательской деятельности

7.3.1. Иные предложения, связанные с осуществлением государственных надзоров в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, и направленные на повышение эффективности таких надзоров и сокращение административных ограничений в предпринимательской деятельности

В целях совершенствования деятельности государственных надзоров МЧС России целесообразно в качестве основных направлений продолжить работу, проводимую МЧС России по применению риск-ориентированного подхода при организации надзорной деятельности, при этом необходимо обратить внимание на следующие направления:

развитие системы оценки рисков и управления ими при осуществлении всех видов государственного контроля и надзора;

внедрение системы оценки результативности и эффективности надзорных органов;

совершенствование системы комплексной профилактики нарушений обязательных требований;

внедрение эффективных механизмов кадровой политики и системы профилактики коррупционных проявлений в контрольно-надзорной сфере;

автоматизация контрольно-надзорной деятельности;

повышение доли оказания государственных услуг в электронном виде;

завершение работы по нормативному обустройству регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Реализация указанных мероприятий позволит:

1. Снизить количество смертельных случаев по контролируемым видам рисков (при чрезвычайных ситуациях, пожарах, при происшествиях на водных объектах);

2. Снизить количество пострадавших и травмированных по контролируемым видам рисков (при чрезвычайных ситуациях, пожарах, при происшествиях на водных объектах);

3. Снизить экономический ущерб от деструктивных событий по контролируемым видам рисков;

4. Снизить уровень административной нагрузки на организации и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность;

5. Повысить индекс качества администрирования контрольно-надзорных функций МЧС России;

6. Снизить долю ущерба, причинённого на объектах защиты (контроля), отнесённых к категориям высокого риска, значительного риска и среднего риска (по контролируемым видам рисков);

7. Увеличить долю профилактических мероприятий в общем объёме контрольно-надзорной деятельности МЧС России;

8. Увеличить информированность населения Российской Федерации в области комплексной безопасности жизнедеятельности.

Одновременно в соответствии с решением Коллегии МЧС России от 06.02.2019 N 1/I и поручением Министра генерал-полковника Е.Н. Зиничева от 19.02.2019 N 2-4-46-310-19 организована разработка проекта концепции развития надзорной деятельности в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Суть указанной концепции заключается в определении стратегических направлений по дальнейшему развитию надзорной деятельности в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также выработке предложений по их реализации в современных условиях с учетом изменений законодательства Российской Федерации в сфере надзорной деятельности и реорганизации организационно-штатной структуры МЧС России.

7.3.2. Иные предложения, связанные с осуществлением государственного надзора за выполнением требований по обеспечению безопасности и охраны жизни людей на водных объектах и направленные на повышение его эффективности и сокращение административных ограничений в предпринимательской деятельности

В рамках реализации приоритетной программы "Реформа контрольной и надзорной деятельности" Государственная инспекция по маломерным судам МЧС России планирует изменить подходы к организации и осуществлению контроля за соблюдением нормативных правовых актов, регламентирующих порядок пользования, базами (сооружениями) для стоянок маломерных судов, пляжами, переправами и наплавными мостами. С целью сокращения избыточных ограничений и требований, оптимизации надзорных процедур, осуществление контроля за указанными объектами предполагается организовать по разрешительному принципу с одновременным отказом от проведения плановых проверок.