Решение Свердловского областного суда от 13 июня 2023 г. N 3а-176/2023 (ключевые темы: территориальные зоны - правила землепользования и застройки - решение думы - озеленение - рекреационное назначение)

Решение Свердловского областного суда от 13 июня 2023 г. N 3а-176/2023

Свердловский областной суд в составе судьи Рудакова М.С.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Лаа Ч.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Потеряхиной Натальи Александровны к Думе Серовского городского округа о признании не действующим в части нормативного правового акта,

заинтересованное лицо - Администрация Серовского городского округа,

при участии в судебном заседании:

представителя административного истца Потеряхиной Н.А. - Максимовой Ю.М.,

представителя административного ответчика Думы Серовского городского округа - Наумовой Ю.И.,

представителя заинтересованного лица Администрации Серовского городского округа - Папуловой К.Е.,

старшего прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском процессе прокуратуры Свердловской области Васильевой М.А., установил:

решением Думы Серовского городского округа (далее также - Дума) от 29 декабря 2009 года N 249, опубликованным в приложении к выпуску газеты "Серовский рабочий" "Муниципальный вестник" от 14 января 2010 года N 1, были утверждены Правила землепользования и застройки Серовского городского округа (далее также соответственно - Решение N 249, Правила).

В период действия Правил в них неоднократно вносились изменения: решения Думы от 28 декабря 2010 года N 367, от 29 декабря 2012 года N 108 (далее - Решение N 108), от 28 января 2014 года N 175, от 26 августа 2014 года N 210, от 23 июня 2015 года N 280, от 29 декабря 2015 года N 315, от 28 июня 2016 года N 358, от 27 декабря 2016 года N 389, от 27 июня 2017 года N 437, от 24 апреля 2018 года N 55, от 25 декабря 2018 года N 119, от 24 декабря 2019 года N 207, от 26 мая 2020 года N 241 (далее также - Решение N 241), от 29 декабря 2020 года N 286, от 30 ноября 2021 года N 357 (далее - Решение N 357) и от 28 февраля 2023 года N 29 (далее - Решение N 29).

Решение N 108 было опубликовано в приложении к выпуску газеты "Серовский рабочий" "Муниципальный вестник" от 10 января 2013 года N 1, Решение N 241 - в выпуске газеты "Серовский рабочий" от 30 мая 2020 года N 42, Решение N 357 - в выпуске газеты "Серовский рабочий" от 4 декабря 2021 года N 89, Решение N 29 - в выпуске газеты "Серовский рабочий" от 4 марта 2023 года N 16.

На основании постановления Администрации Серовского городского округа от 19 октября 2016 года N 1791 по договору аренды от 19 октября 2016 года N 3986 (далее - договор аренды) (/ /) 5 был предоставлен в аренду на срок по 19 октября 2036 года находящийся в публичной собственности муниципального образования Серовский городской округ земельный участок, имеющий кадастровый <N>, разрешенное использование - под индивидуальное жилищное строительство, расположенный по адресу: <адрес> (далее - земельный участок, спорный участок).

По договору переуступки от 29 ноября 2016 года, прошедшему государственную регистрацию 21 декабря 2016 года, Потеряхина Н.А. приобрела у (/ /) 5 право пользования земельным участком на условиях договора аренды.

В период действия Правил земельный участок относился к различным территориальным и иным зонам.

Так, в редакции Решения N 108 Правила относили спорный участок к территориальной зоне автомобильного транспорта Т-1, в редакции Решения N 241 - к территории озеленения общего пользования ТОП-2, в редакции Решения N 357 - к территориальной зоне рекреационного назначения Р-1.

В действующей редакции Правил (в редакции Решения N 29) спорный участок также относится к территориальной зоне рекреационного назначения Р-1.

Имея намерение осуществить строительство жилого дома на земельном участке, Потеряхина Н.А. неоднократно обращалась в Администрацию Серовского городского округа (далее - Администрация) с уведомлениями о планируемом строительстве, по итогам рассмотрения которых Администрация уведомляла о недопустимости размещения объекта индивидуального строительства на земельном участке в связи с отнесением последнего к территориям, назначение которых не включает в себя размещение объектов жилищного строительства, а именно: к территориальной зоне автомобильного транспорта Т-1 (уведомление Администрации от 13 марта 2020 года N 7), к территории озеленения общего пользования ТОП-2 (уведомление Администрации от 7 сентября 2020 года N 25), к территориальной зоне рекреационного назначения Р-1 (уведомление Администрации от 7 июня 2022 года N 41).

Полагая отнесение земельного участка Правилами в границы территорий, не предусматривающих размещение объектов индивидуального жилищного строительства, не учитывающим вид разрешенного использования спорного участка, противоречащим сложившейся планировке соответствующей территории, а также нарушающим право на использование земельного участка в целях, для которых он был предоставлен по договору аренды, Потеряхина Н.А. обратилась в Свердловский областной суд (далее также - суд) с административным иском, в котором с учетом уточнений оспорила карты градостроительного зонирования Правил в трех редакциях: в редакции Решения N 108 - в части отнесения спорного участка к территориальной зоне автомобильного транспорта Т-1; в редакции Решения N 241 - в части отнесения спорного участка к территории озеленения общего пользования ТОП-2; в редакции Решения N 357 - в части отнесения спорного участка к территориальной зоне рекреационного назначения Р-1.

Возражая против удовлетворения административных исковых требований, Дума и Администрация, доказывали принятие оспариваемых нормативных правовых актов в пределах компетенции административного ответчика, с соблюдением установленной формы и процедуры их принятия, соответствие Правил в оспариваемой части Генеральному плану Серовского городского округа, утвержденному решением Думы от 29 декабря 2012 года N 107 (далее также - Генплан от 2012 года) (том 3 материалов дела), а также отсутствие нарушения Правилами в редакциях Решений N N 108, 241 и 357 прав и законных интересов Потеряхиной Н.А. с учетом ограничения периода времени, на который спорный участок был передан в аренду, длительного использования спорного участка не по назначению.

Заслушав в ходе судебного разбирательства, представителей сторон и заинтересованного лица, поддержавших доводы и возражения, изложенные в административном иске, его уточнении (листы 4-8 тома 1, листы 209-210 тома 4 материалов дела) и письменных отзывах на него (листы 122-127 тома 1, листы 18-25 тома 2, листы 1-7, 152-160 тома 5, листы 1-9 тома 6, листы 167-173, 206-210 тома 7 материалов дела), заключение прокурора, полагавшего заявленные требования подлежащими удовлетворению в части оспаривания Правил в редакциях Решений N N 108 и 241 (страницы 3-6 протокола судебного заседания от 5, 13 июня 2023 года), исследовав и оценив в совокупности материалы дела, суд пришел к выводу о наличии оснований для частичного удовлетворения административного иска.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется в соответствии с положениями главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Согласно части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как следует из пункта 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), под правилами землепользования и застройки понимается документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В свою очередь территориальными зонами признаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 ГрК РФ).

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на предусмотренных статьей 2 ГрК РФ принципах, одним из которых является осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (пункт 4).

В силу пункта 3 части 3 статьи 8 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки муниципальных округов, городских округов относится к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных округов, городских округов в области градостроительной деятельности.

Цели разработки, состав и порядок применения правил землепользования и застройки регламентированы положениями статьи 30 ГрК РФ, тогда как порядок подготовки проекта указанных правил и порядок их утверждения установлены статьями 31 и 32 ГрК РФ соответственно.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются помимо прочего с учетом: возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа; определенных ГрК РФ территориальных зон; сложившейся планировки территории и существующего землепользования; планируемых изменений границ земель различных категорий (пункты 1, 2, 3, 4, 5 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Согласно части 1 статьи 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса, с учетом особенностей, установленных настоящей статьей.

Одним из установленных частью 2 статьи 33 ГрК РФ оснований для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений (пункт 1 в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 13 июня 2023 года N 240-ФЗ).

Частью 1 статьи 32 ГрК РФ установлено то, что правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления или, если это предусмотрено законодательством субъекта Российской Федерации о градостроительной деятельности, местной администрацией, за исключением случаев, предусмотренных статьей 63 настоящего Кодекса. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протокол общественных обсуждений или публичных слушаний, заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний, за исключением случаев, если их проведение в соответствии с настоящим Кодексом не требуется.

В соответствии с подпунктом 6 пунктом 3 статьи 21 Устава Серовского городского округа, принятого решением Серовской городской Думы от 31 мая 2005 года N 62, в Серовском городском округе утверждение правил землепользования и застройки территории городского округа, в том числе внесение изменений в них, отнесено к полномочиям Думы Серовского городского округа.

Правила землепользования и застройки подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте муниципального округа (при наличии официального сайта муниципального округа), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети "Интернет" (часть 3 статьи 32 ГрК РФ).

Частью 4 статьи 32 ГрК РФ физическим и юридическим лицам предоставлено право оспорить в судебном порядке решение об утверждении правил землепользования и застройки.

В связи с наличием у Потеряхиной Н.А. с 2016 года действующего права аренды земельного участка, расположенного в городе Серове и имеющего вид разрешенного использования - под индивидуальное жилищное строительство, ее обращениями в 2020 - 2022 годах в Администрацию с уведомлениями о планируемом строительстве объекта жилищного строительства на спорном участке, на которые Администрация исходя из действующей на момент рассмотрения указанных уведомлений редакций Правил сообщала Потеряхиной Н.А. о недопустимости строительства указанного объекта ввиду отнесения земельного участка к территориальной зоне автомобильного транспорта Т-1, затем к территории озеленения общего пользования ТОП-2, затем к территориальной зоне рекреационного назначения Р-1, суд признал доказанными доводы административного истца о том, что Решения N N 108, 241 и 357 в период их действия непосредственно затронули права и интересы Потеряхиной Н.А., в связи с чем она признана лицом, обладающим правом на оспаривание названных нормативных правовых актов несмотря на прекращение действия указанных решений ко дню рассмотрения данного дела.

Приложенными к возражениям административного ответчика документами, включая постановления о подготовке проектов правил землепользования и застройки, материалы подготовки таких проектов соответствующей комиссией Серовского городского округа, постановления о проведении публичных слушаний по указанным проектам, материалы публичных слушаний, документы о направлении в Думу проектов решений об утверждении Правил и о внесении в них изменений, протоколы заседаний Думы (листы 133-135 тома 1, листы 68-71, 76-294 тома 2, листы 1-206 тома 4, листы 8-144 тома 5, листы 212-252 тома 6, листы 1-155 тома 7 материалов дела), подтверждается то, что Правила в первоначальной, оспариваемых административным истцом и действующей редакциях были приняты Думой в пределах ее полномочий, в установленной форме и с соблюдением процедур их подготовки и принятия, после чего были надлежащим образом обнародованы в официальном печатном издании муниципальных правовых актов Серовского городского округа и иной официальной информации - в приложениях к выпускам газеты "Серовский рабочий" или самих выпусках такой газеты (постановления главы Администрации от 7 августа 2008 года N 839 и от 5 февраля 2016 года N 193 (листы 72-75 тома 2 материалов дела).

Само по себе то обстоятельство, что к периоду рассмотрения данного дела стали недоступными публикации материалов извещений о проведении публичных слушаний по проектам Правил, с учетом конкретных фактических обстоятельств, включая документально подтвержденные сведения о необходимости удаления из открытых источников всей информации о расположении объектов энергетической и коммунальной инфраструктуры с привязкой к местности в целях исполнения Указов Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 года N N 756 и 757, решений, принятых в рамках заседания оперативного штаба под руководством исполняющего обязанности Губернатора Свердловской области, и в целях обеспечения безопасности соответствующих систем, расположенных на территории Свердловской области (письмо Министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Свердловской области от 26 октября 2022 года N 11-10-07/10551), не признано судом достаточным для признания процедуры принятия Правил в первоначальной и оспариваемых редакциях не соблюденной.

По итогам оценки доводов возражений лиц, участвующих в деле, относительно целей и оснований принятия Решений N N 108 и 357, их соответствии в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд признал доказанным документами, представленными Думой и Администрацией, и объяснениями их представителей то обстоятельство, что принятие указанных решений имело место именно в целях приведения Правил в соответствие с Генпланом от 2012 года, который по отношению к Правилам имел определяющее значение (пункт 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ).

Доводы представителя административного истца и заключения прокурора относительно действия на дату принятия Решения N 108 Генерального плана города Серова, утвержденного решением исполнительного комитета Свердловского областного Совета народных депутатов от 22 августа 1990 года N 302 (далее - Генплан от 1990 года) (листы 177-180 тома 7 материалов дела), и принятия решения Думы от 29 декабря 2012 года N 107 "Об утверждении Генерального плана Серовского городского округа", лишь одновременно с принятием Решения N 108, оценены судом на предмет возможности признания их основаниями для удовлетворения соответствующей части административных исковых требований, после чего отклонены с учетом совокупности:

1) содержания представленного административным ответчиком решения Думы от 29 декабря 2009 года N 248 "О генеральном плане Серовского городского округа" (листы 174-175 тома 7 материалов дела), которым Генплан от 1990 года хоть и был признан частью генерального плана Серовского городского округа применительно к территории города Серова в части, однако одновременно Администрации было поручено привести генеральный план Серовского городского округа в соответствие с ГрК РФ и Схемой территориального планирования Свердловской области, утвержденной постановлением Правительства Свердловской области от 31 августа 2009 года N 1000-ПП;

2) начала подготовки нового генерального плана Серовского городского округа еще по решению главы названного округа от 4 марта 2008 года N 293 (лист 14 тома 6 материалов дела);

3) подтверждения изменения Правил (принятием впоследствии Решения N 108) именно в целях приведения их в соответствие с проектом Генплана от 2012 года в ходе публичных слушаний (пункт 2 протокола публичных слушаний от 6 декабря 2012 года) (листы 215-219 тома 6 материалов дела) и в ходе проведения заседания Думы от 29 декабря 2012 года (страница 3 протокола заседания) (лист 224 тома 6 материалов дела);

4) признания решения Думы от 29 декабря 2009 года N 248 "О генеральном плане Серовского городского округа" утратившим силу по решению Думы от 26 апреля 2013 года N 122 (лист 176 тома 7 материалов дела), то есть по решению, принятому еще до предоставления земельного участка в аренду, в том числе до перехода прав арендатора по договору аренды к Потеряхиной Н.А.;

5) отсутствия в ГрК РФ запрета на приведение правил землепользования и застройки в соответствие с генеральным планом одновременно утверждением или изменением последнего.

В этой связи, поскольку отнесение земельного участка картами градостроительного зонирования Правил в редакции Решений N N 108 и 357 соответственно к территориальным зонам автомобильного транспорта Т-1 и рекреационного назначения Р-1, тогда как установление таких территориальных зон соотносилось с функциональными зонами, определенными Генпланом от 2012 года, а также поскольку последний не был оспорен административным истцом, постольку сам по себе указанный в договоре аренды вид разрешенного использования земельного участка не свидетельствует о наличии оснований для признания не действующими указанных решений.

Доводы представителя Потеряхиной Н.А. о недостоверности представленных Думой выкопировок из Генплана от 2012 года (листы 149-151 тома 5 материалов дела) оценены судом и отклонены как неподтвержденные, притом что оснований ставить под сомнение содержание указанных документов, заверенных соответствующими должностными лицами, в отсутствие доводов, которые были бы подтверждены с необходимой степенью достаточности, не имеется.

Иные основанные на указанных выкопировках суждения представителя административного истца (относительно) функциональных зон, к которым относился земельный участок, отклонены судом как противоречащие содержанию рассматриваемых выкопировок.

Между тем, суд признал доказанными административным истцом и не опровергнутыми административным ответчиком, а равно заинтересованным лицом доводы о наличии оснований для признания не действующими Правил в редакции Решения N 241.

Так, указанным решением земельный участок отнесен в границы территории озеленения общего пользования ТОП-2, то есть к территории, которой в силу пункта 12 статьи 1 ГрК РФ может беспрепятственно пользоваться неограниченный круг лиц, что противоречит последствиям передачи земельного участка одному пользователю на условиях договора аренды.

Признавая обоснованными требования о наличии оснований для признания не действующими Правил в редакции Решения N 241, суд согласился с заключением прокурора относительно того, что включение спорного участка в границы территории озеленения общего пользования ТОП-2, не устанавливающее какого-либо правового режима для земельного участка, имеющего конкретного правообладателя, противоречит положениям статьи 33 ГрК РФ и является недопустимым.

При этом, как следует из отзывов Думы, а также показаний допрошенной в ходе рассмотрения дела в качестве свидетеля (/ /) 6, являющейся заведующей отделом муниципального земельного и лесного контроля отраслевого органа Администрации, принятие Решения N 241 в оспариваемой административным истцом части, было обусловлено не целями приведения Правил в соответствие с Генпланом от 2012 года, а целями сокращения территориальных зон с учетом утвержденного приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 года N 540 классификатора видов разрешенного использования земельного участка.

Более того, из показаний указанного свидетеля и последующего принятия Решения N 357 в части отнесения им земельного участка к территориальной зоне рекреационного назначения Р-1 также следует, что включение Решением N 241 спорного участка в границы территории общего пользования являлось ошибочным.

Возражения Думы и Администрации против удовлетворения заявленных требований, в частности в отношении требований о признании не действующим Решения N 357, оценены судом и отклонены, поскольку ввиду нерасторжения договора аренды до настоящего времени и сохранения земельного участка во владении Потеряхиной Н.А. выявленные сведения о длительном неиспользовании данного объекта недвижимости по назначению, его захламлении, не имеют значения для рассмотрения данного административного дела. При этом подача Потеряхиной Н.А. рассматриваемого административного иска в недобросовестных целях, о наличии которых утверждал в ходе судебного разбирательства представитель Администрации, материалами дела не подтверждается.

Иные доводы административного ответчика и заинтересованного лица против требований о признании частично не действующим Решения N 241 отклонены судом как не опровергающие вышеуказанных обстоятельств, являющихся достаточными для удовлетворения упомянутых требований.

Удовлетворяя заявленные требования о признании Решения N 241 частично не действующим, суд с учетом прекращения действия данного решения еще до обращения Потеряхиной Н.А. с рассматриваемым административным иском, однако сохранения его влияния на права и законные интересы Потеряхиной Н.А., пришел к выводу о том, что в целях восстановления указанных прав Правила в редакции Решения N 241 в оспоренной части подлежат признанию не действующими с даты принятия этого решения.

В связи с частичным удовлетворением административных исковых требований и на основании статьи 111 КАС РФ с административного истца в пользу административного ответчика подлежат взысканию судебные расходы в размере 300 руб., понесенные Потеряхиной Н.А. при уплате государственной пошлины за рассмотрение требований об оспаривании Решения N 241.

Руководствуясь статьями 175-180, 215-217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Свердловский областной суд решил:

административное исковое заявление Потеряхиной Натальи Александровны удовлетворить частично.

Признать не действующими с даты принятия Правила землепользования и застройки Серовского городского округа в редакции решения Думы Серовского городского округа от 26 мая 2020 года N 241 в части включения земельного участка, имеющего кадастровый <N>, в территорию озеленения общего пользования ТОП-2.

В удовлетворении остальной части административного искового заявления отказать.

Взыскать с Думы Серовского городского округа в пользу Потеряхиной Натальи Александровны судебные расходы в сумме 300 руб.

Настоящее решение в части удовлетворения требований Потеряхиной Натальи Александровны подлежит обязательному опубликованию в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме через Свердловский областной суд.

Судья

М.С. Рудаков