Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22 ноября 2018 г. N Ф08-9840/18 по делу N А15-123/2018

г. Краснодар

22 ноября 2018 г.

Дело N А15-123/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 20 ноября 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 22 ноября 2018 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Драбо Т.Н., судей Воловик Л.Н. и Дорогиной Т.Н., при участии в судебном заседании от заявителя - государственного бюджетного учреждения Республики Дагестан "Научно-клиническое объединение "Дагестанский центр кардиологии и сердечно-сосудистой хирургии"" (ИНН 0560037606, ОГРН 1080560001708) - Магомедовой Р.М. (доверенность от 02.02.2018), от заинтересованного лица - Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Дагестан (ИНН 0541012412, ОГРН 1020502625428) - Магомедова М.Т. (доверенность от 12.09.2018), рассмотрев кассационную жалобу государственного бюджетного учреждения Республики Дагестан "Научно-клиническое объединение "Дагестанский центр кардиологии и сердечно-сосудистой хирургии"" на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 28.06.2018 (судья Цахаев С.А.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.09.2018 (судьи Цигельников И.А., Белов Д.А., Семенов М.У.) по делу N А15-123/2018, установил следующее.

Государственное бюджетное учреждение Республики Дагестан "Научно-клиническое объединение "Дагестанский центр кардиологии и сердечно-сосудистой хирургии"" (далее - учреждение) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными акта Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Дагестан (далее - фонд) внеплановой проверки использования средств обязательного медицинского страхования (далее - ОМС) от 16.11.2017 в части указания на нецелевое расходование 2 152 200 рублей средств ОМС; и требования фонда от 04.12.2017 об устранении нарушений в использовании средств ОМС.

Фонд обратился в арбитражный суд со встречным заявлением о взыскании с учреждения 2 143 024 рублей 40 копеек средств ОМС, использованных не по целевому назначению, 214 302 рублей 44 копеек штрафа и 86 613 рублей 80 копеек пени (уточненные требования в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Решением суда от 28.06.2018, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 10.09.2018, требования фонда удовлетворены, с учреждения взыскано 2 143 024 рубля 40 копеек средств ОМС, использованных не по целевому назначению, 214 302 рубля 44 копейки штрафа и 86 613 рублей 80 копеек пени. В удовлетворении заявления о признании недействительным требования фонда от 04.12.2017 учреждению отказано на том основании, что фонд документально подтвердил нецелевое использование учреждением 2 143 024 рублей 40 копеек средств ОМС. В части требования учреждения о признании недействительным акта проверки от 16.11.2017 производство по делу прекращено ввиду того, что акт не является ненормативным правовым актом, поскольку не носит властно-распорядительный характер и не содержит отдельные обязательные предписания, распоряжения, напрямую влекущие возникновение, изменение или прекращение определенных правовых последствий для учреждения.

В Арбитражный суд Северо-Кавказского округа обратилось учреждение с кассационной жалобой, просит решение суда и постановление апелляционной инстанции отменить, принять новый судебный акт. По мнению подателя жалобы, судебные акты приняты с нарушением норм материального и процессуального права. Прекратив производство по делу в части требования о признании недействительным акта проверки, суды не учли, что учреждение обжаловало акт проверки лишь в части указания на нецелевое использование денежных средств, однако суды прекратили производство по делу в этой части требований в полном объеме. Таким образом, судебные акты приняты по требованию, которое учреждение не заявляло. Суды не учли сложившуюся судебную практику относительно того, что акт проверки является ненормативным правовым актом, подлежащим обжалованию в судебном порядке. Суды не дали оценку пояснениям учреждения о примененной и утвержденной им учетной политике, а именно: в целях предупреждения образования складских остатков, обеспечения расходования приобретаемых материалов в пределах срока годности и по мере необходимости, с учетом того, что процедура закупки медицинских материалов занимает определенное время, при наличии на складе материалов, необходимых для осуществления иного вида деятельности, повторная закупка этих материалов не производится, материал перемещается с одного кода вида деятельности на другой, с последующим возмещением денежных средств на счет в течение отчетного периода, т. е. в течение года, что не является нарушением в случае своевременного восстановления денежных средств. Аналогичный порядок отражения операций по привлечению материальных запасов, приобретенных в рамках программы ОМС (за счет средств ОМС), при оказании платных услуг (операции по перемещению материальных запасов с кода вида деятельности "7" на код вида деятельности "2"), приведен в письме Минфина России от 20.02.2013 N 12-03-09/4749. Учреждение восстановило израсходованные денежные средства на своем счете ОМС по данным проведенной плановой инвентаризации, а не в рамках исполнения требования фонда о восстановлении средств, использованных не по целевому назначению. Вывод судов о нецелевом использовании 2 143 024 рублей 40 копеек средств ОМС не подтвержден материалами дела. В основу выводов о нецелевом использовании средств ОМС суды положили заключения экспертизы, акты реэкспертизы и протокол согласительной комиссии, однако суды не учли, что законность и обоснованность заключения экспертизы, актов реэкспертизы и протокола согласительной комиссии является предметом судебного разбирательства в рамках дел N А15-1001/2018, А15-973/2018 и А15-938/2018.

В отзыве на кассационную жалобу фонд просит оставить судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, поддержали доводы кассационной жалобы и отзыва.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность судебных актов, оценив доводы кассационной жалобы и отзыва, выслушав представителей участвующих в деле лиц, считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, фонд провел внеплановую проверку учреждения на предмет целевого использования средств ОМС с 01.01.2016 по 01.11.2017, в ходе которой установил факт нецелевого расходования медикаментов, реактивов и химикатов, реагентов, расходного материала и растворов, приобретенных за счет средств ОМС.

По результатам проверки фонд составил акт от 16.11.2017, в котором зафиксировал факт нецелевого расходования учреждением средств ОМС, и выставил требование от 04.12.2017 N 05-15/2633 о необходимости восстановить в бюджет фонда средства ОМС, использованные не по целевому назначению.

В соответствии со статьями 197 и 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации учреждение обжаловало акт проверки и требование фонда в арбитражный суд.

Фонд заявил встречное требование о взыскании с учреждения в бюджет фонда средств ОМС, использованных не по целевому назначению.

Суды установили все фактические обстоятельства по делу, полно и всесторонне их исследовали, оценили представленные доказательства и доводы участвующих в деле лиц в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обоснованно отказали учреждению в удовлетворении требований и удовлетворили требования фонда, исходя из следующего.

Согласно статье 147 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Пунктами 1 и 2 статьи 19 Федерального закона от 16.07.1999 N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" предусмотрено, что денежные средства бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования расходуются на цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования на очередной финансовый год и на плановый период.

В силу пункта 12 части 7 статьи 34 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 326-ФЗ) территориальный фонд обязательного медицинского страхования осуществляет контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями.

За использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования (пункт 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ).

Приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 N 73 "Об утверждении Положений о контроле за деятельностью страховых медицинских организаций и медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования территориальными фондами обязательного медицинского страхования", зарегистрированным в Минюсте России 26.04.2012 N 23953, утверждены Положение о контроле за деятельностью страховых медицинских организаций и медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования территориальными фондами обязательного медицинского страхования (далее - Положение N 1) и Положение о контроле за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями (далее - Положение N 2).

В силу пунктов 27, 29, 30 Положения N 1 в случае выявления в деятельности страховой медицинской организации фактов нарушения законодательства об обязательном медицинском страховании, а также в случае неисполнения страховой медицинской организацией требований территориального фонда о возврате (возмещении) средств, в том числе использованных не по целевому назначению, и (или) об уплате штрафов, пеней, территориальный фонд вправе направить соответствующую информацию и материалы проверки в правоохранительные и судебные органы для привлечения виновных лиц к ответственности.

Таким образом, в системе действующего правового регулирования средства обязательного медицинского страхования, за счет которых осуществляется оплата расходов медицинских организаций на оказание бесплатной медицинской помощи по программам обязательного медицинского страхования, имеют особое публичное предназначение, поэтому медицинские организации, осуществляющие свою деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, должны обеспечить их целевое использование.

Право фонда на обращение в арбитражный суд с соответствующими требованиями обусловлено наличием у него полномочий по контролю за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями, а также тем, что штраф подлежит зачислению в бюджет фонда и в дальнейшем используется на выполнение территориальной программы ОМС. Иной, внесудебный порядок возврата в бюджет ОМС средств, использованных медицинскими организациями не по целевому назначению, действующим законодательством не предусмотрен.

Суды установили, что учреждение использовало расходные материалы, приобретенные за счет средств ОМС, в деятельности, не входящей в базовую программу ОМС (определение агрегации тромбоцитов при оказании высокотехнологичной медицинской помощи). Согласно приказам Министерства здравоохранения Российской Федерации от 01.07.2015 N 405ан "Об утверждении стандарта специализированной медицинской помощи при нестабильной стенокардии, остром и повторном инфаркте миокарда (без подъема сегмента ST электрокардиограммы)" и N 404ан "Об утверждении стандарта специализированной медицинской помощи при остром инфаркте миокарда (с подъемом сегмента ST электрокардиограммы)" определение агрегации тромбоцитов не входит в стандарты оказания специализированной (в т. ч. высокотехнологичной) медицинской помощи.

Выводы судов основаны на совокупной оценке доводов участвующих в деле лиц и представленных в материалы дела доказательств, в том числе экспертизы, проведенной фондом с привлечением экспертов качества медицинской помощи (акты экспертизы, реэкспертизы от 13.12.2017 N 5/1, 5/2, 5/3, 5/4, 5/5, протокол Согласительной комиссии фонда от 15.12.2017 N 5), согласно которой в 352 случаях оказания врачебной медицинской помощи (за исключением отдельных случаев) модель пациентов не соответствовала модели пациентов, получающих виды врачебной помощи, включенные в территориальную программу ОМС, которая является составной частью Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Дагестан (утверждена постановлением Правительства Республики Дагестан от 23.12.2016 N 395) и финансируется через фонд за счет средств ОМС.

Суды мотивированно отклонили доводы учреждения о том, что в целях предупреждения образования складских остатков и обеспечения расходования приобретаемых материалов в пределах срока годности и по мере необходимости, учреждение расходовало приобретенные материалы при осуществлении разных видов деятельности, с последующим возмещением денежных средств на счетах ОМС.

При этом суды верно указали, что целевой характер назначения денежных средств не позволяет учреждению по своему усмотрению использовать материальные запасы, приобретенные за счет средств ОМС, при осуществлении иных видов деятельности (оказание медицинских услуг на коммерческой основе).

Суды также учли, что учреждение восстановило денежные средства на счетах ОМС с 04 по 11 декабря 2017 года, т. е. после завершения проверки, составления акта проверки (16.11.2017) и выставления требования о необходимости устранения выявленных проверкой нарушений (04.12.2017).

При постановке вывода о нецелевом использовании средств ОМС суды учли и то обстоятельство, что учреждение приобретало за счет средств ОМС расходные материалы для проведения в 2016 - 2017 годах нелицензированных платных диагностических медицинских услуг амбулаторно (данный факт подтвержден письмом учреждения от 06.12.2017 N 473, а также лицензией N 10-05-01-001561, которая выдана 20.03.2017). Документально данный вывод судов учреждение не опровергло, в связи с чем подлежит отклонению довод учреждения об установлении судами обстоятельств, не имеющих отношения к предмету спора по настоящему делу.

Применительно к установленным по делу обстоятельствам суды сделали обоснованный вывод о нецелевом использовании учреждением средств ОМС и правомерно удовлетворили требования фонда.

Документально выводы судов учреждение не опровергло.

Законны и обоснованы судебные акты в части прекращения производства по делу в части заявления учреждения о признании недействительным акта фонда от 16.11.2017, который подписан комиссией в составе начальника отдела филиала фонда и главными специалистами фонда, содержит рекомендации по устранению нарушений, выявленных проверяющими в ходе проверки; акт не носит властно-распорядительный характер и не содержит обязательные предписания и распоряжения, влекущие правовые последствия для учреждения.

Со ссылкой на статью 13 Гражданского кодекса Российской Федерации и статью 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суды правильно заключили, что акт фонда от 16.11.2017 не отвечает признакам ненормативного акта, в связи с чем не подлежит проверке на соответствие требованиям закона (ни в части, ни в полном объеме), поэтому в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд прекратил производство по делу в части заявления учреждения о признании недействительным акта фонда от 16.11.2017.

Согласно статье 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемых судебных актов и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы.

Подлежат отклонению доводы кассационной жалобы о том, что в основу выводов о нецелевом использовании средств ОМС суды положили заключения экспертизы, акты реэкспертизы и протокол согласительной комиссии при том, что их законность и обоснованность является предметом судебного разбирательства в рамках дел N А15-1001/2018, А15-973/2018 и А15-938/2018, ввиду следующего.

Решением суда от 14.08.2018 по делу N А15-973/2018 учреждению отказано в удовлетворении заявления, определением суда от 15.08.2018 по делу N А15-1001/2018 и определением суда от 27.09.2018 по делу N А15-938/2018 производство по данным делам приостановлено до разрешения спора по делу N А15-973/2018, а решение по настоящему делу состоялось 28.06.2018.

Иные доводы кассационной жалобы направлены на переоценку доказательств, которые суды оценили с соблюдением норм главы 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и в силу статей 286, 287 Кодекса подлежат отклонению.

Нормы права при рассмотрении дела применены правильно, нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебных актов (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлены.

Основания для удовлетворения кассационной жалобы учреждения отсутствуют.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 28.06.2018 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.09.2018 по делу N А15-123/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Т.Н. Драбо

Судьи

Л.Н. Воловик Т.Н. Дорогина