Решение Калининградского областного суда от 17 марта 2022 г. N 3а-90/2022
Калининградский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску В.А.А. к Правительству Калининградской области об оспаривании в части генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166), окружному совету депутатов муниципального образования "Зеленоградский муниципальный округ" об оспаривании в части правил землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденных решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99, установил:
В.А.А. обратилась в суд 24 января 2022 года с указанным административным иском, ссылаясь на то, что ей на праве собственности с октября 2019 года принадлежат земельные участки с кадастровыми номерами N и N площадью соответственно 1 626 кв. м и 656 кв. м из состава земель населенных пунктов, разрешенное использование - приусадебный участок для ведения личного подсобного хозяйства, расположенные <адрес>.
Согласно карте функциональных зон в составе генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденного решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 24 июня 2019 года N 320, рассматриваемая территория была отнесена к функциональной жилой зоне.
В соответствии с картой градостроительного зонирования в составе правил землепользования и застройки муниципального образования "Ковровское сельское поселение", утвержденных решением поселкового совета депутатов от 24 декабря 2012 года N 49 (которые подлежали применению до принятия правил землепользования и застройки городского округа), данная территория была отнесена к территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами (индекс Ж-2).
Такое правовое регулирование соотносилось с установленным видом разрешенного использования земельных участков, не создавало никаких препятствий к их использованию, в том числе, для строительства жилого дома на приусадебных земельных участках в квартале существующей застройки в границах населенного пункта и послужило основанием для выдачи правопредшественнику В.А.А. градостроительных планов земельных участков с кадастровыми номерами N и N с обозначением места допустимого размещения индивидуального жилого дома.
В ноябре 2021 года с целью строительства индивидуальных жилых домов В.А.А. обратилась с заявлением о выдаче градостроительных планов земельных участков, в чем ей отказано по мотиву отнесения земельных участков актуальными правилами землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденными решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99, к территориальной зоне сельскохозяйственного использования из земель населенных пунктов (индекс СХ-3), в границах которой градостроительным регламентом не допускается строительство индивидуальных жилых домов, а в перечне основных видов использования земельных участков не предусмотрен вид разрешенного использования земельных участков - "личное подсобное хозяйство (приусадебный земельный участок".
Вместе с тем, такой вид разрешенного использования для земельных участков, расположенных в сельских населенных пунктах, предусмотрен градостроительным регламентом исключительно в границах территориальной зоны застройки индивидуальными жилыми домами (индекс Ж-4).
Кроме того, действующим генеральным планом муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166) территория земельных участков с кадастровыми номерами N, N отнесена к функциональной зоне сельскохозяйственного использования.
По утверждению административного истца, такое изменение функционального и территориального зонирования рассматриваемой территории представляет собой градостроительное решение, не обладающее признаками необходимой обоснованности и не соответствующее положениям статьи 4 Федерального закона от 7 июля 2003 года N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве", пункту 39 статьи 1 ГрК РФ, Классификатору видов разрешенного использования земельных участков, пункту 12 статьи 70 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ о праве использования приусадебного земельного участка из состава земель населенных пунктов, помимо прочего, для возведения индивидуального жилого дома и о государственной регистрации в срок до 1 марта 2026 года права собственности на жилой дом, возведенный на земельном участке, предназначенном для ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, в упрощенном порядке.
С учетом изложенного В.А.А. просила признать не действующими и не подлежащими применению генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166) в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N и N к функциональной зоне сельскохозяйственного использования, а также правила землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденные решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99, в части отнесения указанных земельных участков к территориальной зоне сельскохозяйственного использования (индекс СХ-3).
В судебном заседании представитель административного истца - Р.Е.В. требования поддержал, изложив в их обоснование аналогичные доводы.
Дополнительно сослался на то, что генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166) в оспариваемой части не отвечает критерию ясности и недвусмысленности правового регулирования при том, что согласно представленному ГБУ Калининградской области "Центр кадастровой оценки и мониторинга недвижимости" по запросу суда в рамках настоящего дела фрагменту карты функциональных зон рассматриваемая территория отнесена к функциональной зоне сельскохозяйственного назначения, однако в текстовых материалах по обоснованию генерального плана в перечне земельных участков, которые исключаются из границ населенных пунктов, земельные участки с кадастровыми номерами N и N отсутствуют.
Представитель Правительства Калининградской области - Ж.И.Ю. полагала требования об оспаривании в части генерального плана не подлежащими удовлетворению, ссылаясь на то, что земельные участки с кадастровыми номерами N и N не исключены из границ населенных пунктов, а установленное функциональное зонирование рассматриваемой территории с их отнесением к зоне сельскохозяйственного использования не изменяет категорию земельных участков и само по себе не создает препятствий к реализации В.А.А. права строительства индивидуальных жилых домов на принадлежащих ей земельных участках.
Относительно правил землепользования и застройки в оспариваемой части согласилась с позицией административного истца о неясности правового регулирования при том, что действительно применительно к территориальной зоне СХ-3 в перечень основных видов разрешенного использования земельных участков не включено ведение личного подсобного хозяйства на приусадебных земельных участках.
Представитель окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (с 1 января 2022 года - муниципального образования "Зеленоградский муниципальный округ" с учетом вступления в силу с указанной даты Закона Калининградской области от 27 декабря 2019 года N 378 "О регулировании отдельных вопросов, связанных с наделением статусом муниципального округа отдельных городских округов Калининградской области") - В.Н.А. просила в административном иске отказать, ссылаясь на соответствие правил землепользования в оспариваемой части положениям генерального плана, утвержденного постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166.
Выслушав пояснения представителей сторон, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований, суд приходит к следующему.
На основании части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Принимая во внимание, что В.А.А. оспаривает генеральный план и правила землепользования и застройки муниципального образования в части установления функционального и градостроительного зонирования территории принадлежащих ей на праве собственности земельных участков, административный истец является субъектом отношений, регулируемых названными правовыми актами, в связи с чем обладает законным правом на обращение в суд с настоящим административным исковым заявлением.
В соответствии с частью 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.
Из приведенной нормы закона следует, что, независимо от оснований заявленных требований, суд обязан проверить соблюдение порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта.
В то же время, согласно пункту 4 части 1 статьи 128, части 1 статьи 210 КАС РФ суд отказывает в принятии административного искового заявления об оспаривании нормативных правовых актов, если имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по административному иску о том же предмете.
В пункте 19 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что при этом судья не вправе отказать в принятии административного искового заявления, если в нем указаны иные основания, по которым акт или его часть не могли быть проверены судом, принявшим решение, вступившее в законную силу (например, когда после рассмотрения дела изменилось законодательство, на соответствие которому проверялись нормативный правовой акт или его часть).
Решением Калининградского областного суда от 24 июня 2021 года по административному делу N 3а-150/2021 по административному делу по административному иску ООО "В.", ООО "О.", Б.Г.Ф. к Правительству Калининградской области об оспаривании в части генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166) установлен факт принятия документа территориального планирования муниципального образования уполномоченным органом в пределах его компетенции с соблюдением предусмотренной градостроительным законодательством процедуры.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 7 октября 2021 года указанное решение Калининградского областного суда от 24 июня 2021 года составлено без изменения.
С учетом изложенного оснований для повторной судебной проверки соблюдения порядка принятия оспариваемого в части генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166) не имеется.
В.А.А. также не оспаривает генеральный план по мотиву нарушения порядка его принятия.
Вступившего в законную силу судебного акта, которым проверена процедура принятия правил землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденных решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99, до настоящего времени не имеется.
Проверив согласно пункту 2 части 8 статьи 213 КАС РФ соблюдение требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия представительного органа муниципального образования на принятие правил землепользования и застройки городского округа, а также процедуру принятия оспариваемого правового акта, суд установил следующее.
Согласно части 3 статьи 8, части 1 статьи 32 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные нормативные правовые акты.
Частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ), Федеральным законом от 29 декабря 2014 года N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации.
1 января 2017 года вступил в силу Закон Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области", которым полномочия по утверждению документов территориального планирования муниципальных образований Калининградской области, внесению изменений в такие документы, утверждению правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области, внесению изменений в такие документы переданы Правительству Калининградской области.
Статьей 2 названного Закона предусмотрены переходные положения, согласно которым документы территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований Калининградской области, разработка которых была начата до вступления в силу настоящего Закона, утверждаются органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области.
Разработка оспариваемых в части правил землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ" была начата до вступления в силу Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19, что подтверждается постановлением администрации муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 16 ноября 2016 года N 2772 "О подготовке проекта правил землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", которое не было отменено после утверждения решением окружного совета депутатов от 24 июня 2019 года N 320 генерального плана и постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 - актуальной редакции генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ".
Таким образом, окружной совет депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утверждая решением от 31 августа 2021 года N 99 правила землепользования и застройки городского округа, действовал в пределах своих полномочий.
Проведение общественных обсуждений по проекту правил землепользования и застройки городского округа в период с 3 июля 2021 года по 3 августа 2021 года назначено постановлением главы муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 25 июня 2021 года N 22, которое официально опубликовано в газете "Волна" (выпуск от 2 июля 2021 года N 25 (9371) и размещено на официальном сайте органов местного самоуправления городского округа.
По результатам проведения общественных обсуждений администрацией муниципального образования "Зеленоградский городской округ" подготовлен протокол общественных обсуждений от 10 августа 2021 года, а также заключение от 10 августа 2021 года о результатах их проведения. Заключение официально опубликовано в газете "Волна" (выпуск от 13 августа 2021 года N 31 (9377) и размещено на официальном сайте органов местного самоуправления городского округа.
Правила землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденные решением окружного совета депутатов от 31 августа 2021 года N 99, опубликованы в газете "Волна" (выпуск от 3 сентября 2021 года N 34 (9380), размещены на ч. 3.1 ст. 32 ГрК РФ - в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования.
Таким образом, установленная процедура принятия и официального опубликования правил землепользования и застройки городского округа соблюдена.
Проверив в соответствии с пунктом 3 части 8 статьи 213 КАС РФ генеральный план в оспариваемой части на соответствие нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой, суд приходит к следующему.
Согласно пункту 2 статьи 1, части 1 статьи 9, статье 23 ГрК РФ территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.
К документам территориального планирования относятся, в частности, генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).
Согласно статье 23 ГрК РФ генеральный план содержит, помимо иных сведений и документов, карту границ населенных пунктов, входящих в состав поселения или городского округа (пункт 3 части 3, пункт 2 части 5), карту функциональных зон поселения или городского округа, их границы и описание (пункт 4 части 3, пункт 3 части 5), параметры функциональных зон в составе положения о территориальном планировании (пункт 2 части 4).
Обязательным приложением к генеральному плану являются сведения о границах населенных пунктов, входящих в состав поселения или городского округа (часть 5.1 статьи 23 ГрК РФ).
Материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме содержат, в частности, перечень земельных участков, которые исключаются из границ населенных пунктов, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования (пункт части 7 статьи 23 ГрК РФ), а материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают, в частности, границы поселения, городского округа (пункт 1 части 8 статьи 23 ГрК РФ), границы существующих населенных пунктов (пункт 2 части 8 статьи 23 ГрК РФ.
Согласно выпискам из Единого государственного реестра недвижимости В.А.А. является собственником следующих земельных участков:
- с 2 октября 2019 года земельного участка с кадастровым номером N площадью 1 626 кв. м, категория - земли населенных пунктов, разрешенное использование - приусадебный участок, для ведения личного подсобного хозяйства, местоположение: <адрес>;
- с 4 октября 2019 года земельного участка с кадастровым номером N площадью 656 кв. м, категория - земли населенных пунктов, разрешенное использование - для ведения личного подсобного хозяйства, местоположение: <адрес> (л.д. 11-34).
Земельные участки являются смежными между собой, поставлены на государственный кадастровый учет 25 октября 2001 года.
До наделения муниципального образования статусом городского округа действовал Закон Калининградской области от 18 февраля 2005 года N 501 "О наделении муниципального образования "Зеленоградский район" статусом муниципального района и об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований, находящихся на его территории".
В соответствии с названным Законом области в составе Зеленоградского муниципального района, помимо иных поселений, было образовано муниципальное образование "Ковровское сельское поселение", в границах которого расположены указанные участки.
Согласно генеральному плану муниципального образования "Ковровское сельское поселение", утвержденному решением поселкового совета депутатов муниципального образования "Ковровское сельское поселение" от 24 декабря 2012 года N 53, рассматриваемая территория была отнесена к функциональной зоне жилой застройки (существующая застройка) (л.д. 72).
Законом Калининградской области от 27 апреля 2015 года N 420 "Об объединении поселений, входящих в состав муниципального образования "Зеленоградский район" и организации местного самоуправления на объединенной территории" объединена территория муниципального образования "Зеленоградское городское поселение", муниципального образования "Ковровское сельское поселение", муниципального образования "Красноторовское сельское поселение", муниципального образования "Переславское сельское поселение", муниципального образования "Сельское поселение Куршская коса" без изменения границ общей территории муниципального образования "Зеленоградский район"; городское поселение, образованное путем вышеуказанного изменения состава территории муниципального образования "Зеленоградский район", наделено статусом городского округа (Зеленоградский городской округ).
До принятия в 2019 году генерального плана городского округа решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 19 ноября 2015 года N 301 были внесены изменения в генеральный план муниципального образования "Ковровское сельское поселение" 2012 года, которыми рассматриваемая территория отнесена к функциональной зоне рекреационного назначения (л.д. 72 оборот).
Согласно фрагменту карты функциональных зон в составе генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденного решением окружного совета депутатов от 24 июня 2019 года N 320, рассматриваемая территория вновь отнесена к функциональной зоне "жилая зона" (л.д. 73).
В соответствии с представленным ГБУ Калининградской области "Центр кадастровой оценки и мониторинга недвижимости" фрагментом карты функциональных зон в составе генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166) рассматриваемая территория отнесена к функциональной зоне сельскохозяйственного назначения (л.д. 71 оборот).
В то же время, в соответствии с положением о территориальном планировании в составе генерального плана муниципального образования (в действующей до настоящего времени редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166) при осуществлении функционального зонирования территории городского округа установлено 17 функциональных зон, в том числе зона сельскохозяйственного использования.
Согласно пункту 22 положения о территориальном планировании зона сельскохозяйственного использования предназначена для размещения объектов сельскохозяйственного назначения, предназначенных для ведения сельского хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, ведения крестьянского фермерского хозяйства, для целей аквакультуры (рыбоводства), научно-исследовательских, учебных и иных объектов, связанных с сельскохозяйственным производством, создания защитных лесных насаждений, развития объектов сельскохозяйственного назначения, а также сопутствующих объектов инженерной и транспортной инфраструктуры, объектов первичной ступени культурно-бытового обслуживания.
При этом земли сельскохозяйственного назначения в отдельную функциональную зону не выделены.
Отсюда следует, что зона сельскохозяйственного использования установлена не только в отношении земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, но и применительно к отдельным земельным участкам из состава земель населенных пунктов, исходя не из их принадлежности к той или иной категории земель, а исходя из вида допустимой хозяйственности деятельности и назначения объектов капитального строительства, расположенных либо допустимых к размещению на соответствующих земельных участках, исключительно как объектов сельскохозяйственного назначения.
При этом в составе генерального плана и материалов по его обоснованию не имеется карты категорий земель городского округа, что само по себе не противоречит требованиям статьи 23 ГрК РФ, но в определенной степени порождает трудности в определении категории земельного участка, отнесенного к функциональной зоне сельскохозяйственного использования, тем более, что разделом XIV.2 Требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения ..., утвержденных приказом Минэкономразвития России от 9 января 2018 года N 10, принятым во исполнение части 13 статьи 9 ГрК РФ, картографическое отображение категории земель в материалах документа территориального планирования не исключается.
Одновременно законом, в частности статьей 23 ГрК РФ, не допускается совмещение карты функциональных зон и карты категорий земель (при наличии последней в составе генерального плана).
В этой связи цвет фоновой заливки на карте функциональных зон, использованный в соответствии с пунктом 133.1 названных Требований применительно к функциональной зоне сельскохозяйственного использования (код 701010500), ни при каких обстоятельствах не может означать условное обозначение категории земель сельскохозяйственного назначения согласно пункту 134.1 Требований (код 702010200).
Правительство Калининградской области занимает позицию, согласно которой установить принадлежность земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного использования, к определенной категории земель позволяют карта границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, в составе утверждаемой части генерального плана, а также материалы по обоснованию генерального плана, а именно: перечень земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, или исключаются из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования.
Из представленного ГБУ Калининградской области "Центр кадастровой оценки и мониторинга недвижимости" фрагмента карты границ населенных пунктов, входящих в состав городского округа, видно, что принадлежащие административному истцу земельные участки расположены в границах населенного пункта.
В материалах по обоснованию оспариваемого генерального плана земельные участки с кадастровыми номерами N и N не указаны в перечне участков, исключаемых из границ населенных пунктов.
По данным публичной кадастровой карты названные земельные участки расположены в пределах существующей застройки в границах поселка Заостровье.
С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что указание на представленном бюджетным учреждением фрагменте карты функциональных зон об отнесении рассматриваемой территории к функциональной зоне сельскохозяйственного назначения (вместо зоны сельскохозяйственного использования) является ошибочным, тем более, что в Федеральной государственной системе документов территориального планирования размещены генеральный план и материалы по его обоснованию в полном объеме, что позволило суду убедиться в отсутствии такого условного обозначения на карте функциональных зон как зона сельскохозяйственного назначения и наличии условного обозначения зоны сельскохозяйственного использования, соответствующей положению о территориальном планировании.
Таким образом, земельные участки с кадастровыми номерами N и N с момента их образования и до настоящего времени относится к землям населенных пунктов и имеют разрешенное использование - приусадебные земельные участки, для ведения личного подсобного хозяйства.
Давая оценку доводам административного истца об отсутствии разумного обоснования изменения оспариваемым генеральным планом функционального зонирования рассматриваемой территории, суд приходит к следующему.
На основании части 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
При этом под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1).
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно высказывался о том, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.
Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности которые предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм (Постановление от 22 апреля 2014 года N 12-П, Постановление от 28 марта 2017 года N 10-П; определения от 15 июля 2010 года N 931-О-О, от 6 октября 2015 года N 2317-О, от 25 февраля 2016 года N 242-О, от 23 июля 2020 года N 1653-О, от 17 декабря 2020 года N 2861-О, от 25 марта 2021 года N 583-О, от 20 июля 2021 года N 1536-О и др).
Материалы по обоснованию оспариваемого генерального плана (том 1) в качестве основных задач изменения генерального плана указывают, помимо прочего, на приведение функционального зонирования в соответствие с фактическим использованием территории, определение параметров функциональных зон.
На основании части 1 статьи 2 Федерального закона от 7 июля 2003 года N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" личное подсобное хозяйство - форма непредпринимательской деятельности по производству и переработке сельскохозяйственной продукции.
Частью 1 статьи 4 названного Федерального закона предусмотрено, что для ведения личного подсобного хозяйства могут использоваться земельный участок в границах населенного пункта (приусадебный земельный участок) и земельный участок за пределами границ населенного пункта (полевой земельный участок).
При этом в силу части 2 этой же статьи приусадебный земельный участок используется для производства сельскохозяйственной продукции, а также для возведения жилого дома, производственных, бытовых и иных зданий, строений, сооружений с соблюдением градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов. Параметры жилого дома, возводимого на приусадебном земельном участке, должны соответствовать параметрам объекта индивидуального жилищного строительства, указанным в пункте 39 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
В то же время, полевой земельный участок используется исключительно для производства сельскохозяйственной продукции без права возведения на нем зданий и строений (часть 3 статьи 4).
Классификатор видов разрешенного использования земельных участков, утвержденный приказом Росреестра от 10 ноября 2020 N П/0412, как и Федеральный закон "О личном подсобном хозяйстве", по сути разграничивает вид разрешенного использования "ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках", допуская на них исключительно производство сельскохозяйственной продукции без права возведения объектов капитального строительства и относя такой вид использования земельных участков к общему виду использования земельных участков "Сельскохозяйственное использование" (код 1.16) и "приусадебные земельные участки", допуская размещение жилого дома, указанного при описании вида разрешенного использования с кодом 2.1 "Для индивидуального жилищного строительства", производство сельскохозяйственной продукции, содержание сельскохозяйственных животных и отнеся данный вид разрешенного использования земельных участков к общему виду "Жилая застройка" (код 2.2).
В силу пункта 39 статьи 1 ГрК РФ и Классификатора под объектом индивидуального жилищного строительства понимается отдельно стоящее здание с количеством надземных этажей не более чем три, высотой не более двадцати метров, которое состоит из комнат и помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании, и не предназначено для раздела на самостоятельные объекты недвижимости.
Пункты 58-59.3 Требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 9 января 2018 года N 10 и обязательных в силу пункта 1 при подготовке документов территориального планирования муниципальных образований, также не рассматривают в качестве объектов сельскохозяйственного назначения жилые дома, строения и сооружения, предназначенные для постоянного или временного проживания граждан, занимающихся растениеводством, деятельностью по разведению домашнего скота, рыбоводством и прочими видами сельскохозяйственной деятельности.
Таким образом, сам по себе жилой дом на приусадебном земельном участке не является объектом сельскохозяйственного назначения, представляя собой один из видов жилой застройки.
Обстоятельств, которые объективно повлекли за собой изменение функционального зонирования рассматриваемой территории с функциональной зоны "Жилая зона" на функциональную зону "Зона сельскохозяйственного использования" с отнесением приусадебных земельных участков из состава земель населенных пунктов в границах поселка и в пределах существующей застройки к функциональной зоне, предназначенной для размещения объектов сельскохозяйственного назначения, Правительство Калининградской области не представило.
Принимая во внимание фактические обстоятельства дела, суд приходит к выводу о том, что генеральный план городского округа в части отнесения рассматриваемой территории к функциональной зоне сельскохозяйственного использования не направлен на достижение цели устойчивого развития рассматриваемой территории, не отвечает основным задачам его принятия применительно к рассматриваемой территории и не допускает без объективных к тому оснований использования приусадебных земельных участков из состава земель населенных пунктов для возведения жилых домов, соответствующих по своим характеристикам индивидуальному жилому дому.
С учетом изложенного генеральный план городского округа в оспариваемой части не может быть признан обоснованным градостроительным решением.
При таких обстоятельствах требования о признании не действующим и не подлежащим применению генерального плана муниципального образования (в редакции постановления правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166) в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N и N к функциональной зоне сельскохозяйственного использования подлежат удовлетворению.
Проверяя правила землепользования и застройки городского округа в оспариваемой части на соответствие нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой, суд приходит к следующему.
В силу пункта 8 статьи 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.
В соответствии с частью 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях:
1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;
2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований;
3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;
4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.
В части 3 статьи 9, частях 9 и 10 статьи 31, пункте 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.
Из пунктов 2, 5, 6, 7, 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории исходя из установленных функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Согласно карте градостроительного зонирования в составе правил землепользования и застройки муниципального образования "Ковровское сельское поселение", утвержденных решением поселкового совета депутатов от 24 декабря 2012 года N 49, рассматриваемая территория была отнесена к территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами (индекс Ж-2) (л.д. 74), что соответствовало установленному на тот период функциональному зонированию территории.
До принятия правил землепользования и застройки городского округа после наделения муниципального образования соответствующим статусом решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 19 февраля 2016 года N 37 были внесены изменения в правила землепользования и застройки МО "Ковровское сельское поселение", при этом в части рассматриваемой территории градостроительное зонирование не было изменено (л.д. 73 оборот).
Таким образом, градостроительное зонирование данной территории до принятия оспариваемых правил землепользования и застройки не изменялось, а земельные участки относились к территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами.
Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденными решением окружного совета депутатов от 31 августа 2021 года N 99, земельные участки, отнесенные генеральным планом к функциональной зоне "Зона сельскохозяйственного использования", отнесены к четырем территориальным зонам, а именно:
- "Зона сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения" (СХ-1), которая "выделена для обеспечения правовых условий формирования и использования территорий, занятых сельскохозяйственными угодьями - пашнями, сенокосами, пастбищами, залежами, занятых многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими)";
- "Зона, занятая объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенная для ведения сельского хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения из земель сельскохозяйственного назначения" (СХ-2), которая "выделена для размещения объектов сельскохозяйственного назначения и предназначена для ведения сельского хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, осуществления хозяйственной деятельности, связанной с разведением и (или) содержанием объектов рыбоводства, разведением сельскохозяйственных животных, для размещения зданий и сооружений, используемых для хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, осуществления научной и селекционной работы";
- "Зона сельскохозяйственного использования (в том числе сельскохозяйственных угодий) из земель населенных пунктов" (СХ-3), "занятая объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенная для ведения сельского хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения из земель сельскохозяйственного назначения, выделена для размещения объектов сельскохозяйственного назначения и предназначена для ведения сельского хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, осуществления хозяйственной деятельности, связанной с разведением и (или) содержанием объектов рыбоводства, разведением сельскохозяйственных животных, для размещения зданий и сооружений, используемых для хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, осуществления научной и селекционной работы";
- "Зона для ведения садоводства" (СХ-4), "занятая объектами, предназначенными для ведения садоводства, выделена для размещения объектов садовых товариществ и сопутствующих им видов деятельности".
При этом, как следует из главы 7 правил землепользования и застройки, поименованной как "Зоны сельскохозяйственного использования", перечень основных видов разрешенного использования земельных участков не установлен применительно к территориальной зоне СХ-1; в таблице 60 установлен применительно к территориальной зоне СХ-2 и не включает в себя ведение личного подсобного хозяйства (код 2.2); в таблице 63 установлен применительно к территориальной зоне СХ-3 и также не включает в себя ведение личного подсобного хозяйства (код 2.2); в таблице 66 установлен применительно к территориальной зоне СХ-4 и не включает в себя ведение личного подсобного хозяйства (код 2.2).
Оспариваемыми правилами землепользования и застройки земельные участки с кадастровыми номерами N и N отнесены к территориальной зоне СХ-3 "Зона сельскохозяйственного использования (в том числе сельскохозяйственных угодий) из земель населенных пунктов" (л.д. 74 оборот).
Таким образом, ни в одной из четырех территориальных зон, которые установлены в отношении земельных участков, отнесенных генеральным планом к функциональной зоне сельскохозяйственного использования, в перечне допустимых видов разрешенного использования (основных, условно разрешенных и вспомогательных) отсутствует такой вид разрешенного использования как ведение личного подсобного хозяйства (приусадебный участок).
В то же время, вид разрешенного использования "Для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок)" (код 2.2) включен в перечень основных видов разрешенного использования земельных участков, отнесенных к единственной территориальной зоне, - к зоне застройки индивидуальными жилыми домами (индекс Ж-4) согласно главе 2 текстовой части правил землепользования и застройки и таблице 12.
При этом согласно примечанию к таблице 12 этот вид разрешенного использования устанавливается в условиях сельских населенных пунктов.
Административный ответчик по требованиям об оспаривании правил землепользования и застройки, возражая против заявленных к нему требований, ссылается на недопустимость сохранения прежнего градостроительного зонирования с отнесением рассматриваемой территории к зоне застройки индивидуальными жилыми домами, исходя исключительно из установленного функционального зонирования, которым названные земельные участки отнесены к функциональной зоне сельскохозяйственного использования, не предназначенной для размещения каких-либо объектов жилого строительства.
Иных объективных обстоятельств, свидетельствующих об обоснованности отнесения приусадебных земельных участков из состава земель населенных пунктов, образованных в 2001 году с установлением данного вида разрешенного использования и расположенных в границах сельского населенного пункта, к территориальной зоне СХ-3, где не допускается размещение жилого дома, указанного в описании вида разрешенного использования с кодом 2.1, не представлено.
Принимая во внимание фактические обстоятельства дела, суд приходит к выводу о том, что градостроительное зонирование применительно к рассматриваемой территории основано исключительно на установленном генеральным планом городского округа функциональном зонировании территории и, равно как и генеральный план в оспариваемой части, не отвечает требованиям зонирования территории в целях ее устойчивого развития и учета интересов правообладателя земельных участков при отсутствии публичного интереса в изменении функционального и градостроительного зонирования.
В оспариваемой части правила землепользования и застройки нарушают права и законные интересы В.А.А. по использованию в соответствии с назначением принадлежащих ей на праве собственности приусадебных земельных участков из состава земель населенных пунктов.
При таких обстоятельствах суд полагает подлежащими удовлетворению административные исковые требования о признании не действующими и не подлежащими применению правила землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденные решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99, в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N и N к территориальной зоне сельскохозяйственного использования (в том числе сельскохозяйственных угодий) из земель населенных пунктов (индекс СХ-3).
Учитывая изложенное и руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд решил:
Административный иск В.А.А. удовлетворить.
Признать не действующими и не подлежащими применению со дня вступления настоящего решения в законную силу:
- генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166) в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N и N к функциональной зоне сельскохозяйственного использования;
- правила землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденные решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99, в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N и N к территориальной зоне сельскохозяйственного использования (в том числе сельскохозяйственных угодий) из земель населенных пунктов (индекс СХ-3).
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Калининградский областной суд в течение одного месяца со дня составления мотивированного решения.
Решение в окончательной форме изготовлено 31 марта 2022 года.
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
Решение Калининградского областного суда от 17 марта 2022 г. N 3а-90/2022
Текст решения предоставлен Калининградским областным судом по договору об информационно-правовом сотрудничестве
Документ приводится в извлечении: без указания состава суда, рассматривавшего дело, и фамилий лиц, присутствовавших в судебном заседании